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2.3.1.1 实现农地资源市场化、货币化配置方式转型的需要
尽管在国家政策的引导和鼓励下，农地市场得到了快速发展，但从根本上看，作为稀缺生产要素的农地按人口进行实物分配的方式未能得到彻底性转变，这也成为制约我国城镇化、农地市场化、农业适度规模化发展的根源之一。农地作为农业基础性生产资料，在承包经营权流转、征用过程中其商品属性价值日益显现，但长期实物分配方式使这一价值没有得到货币化体现，并在缺少相对应的流通货币状况下，市场调节农地资源配置难以实现自由流转。家庭联产承包责任制在确保农地公有性质的基础上，实现了农民土地承包经营权共同享有，但这种共有性表达是实物性质的、相对低层次的，基本满足农民生活、生产经营需求及实物性的生存保障，但当其想退出农地进入城市工作、生活或者进一步扩大农地经营规模时，这种基础的实物生存保障既无法携带也难以实现对等货币价值转换和抵押融资。因此，从制度层面解决农地实物分配方式向货币化分配方式转变，是实现农地市场化流转与适度规模经营的一个重要基础。
农地流转公积金制度作为一项长期互助农地流转储蓄保障基金，其实现农地资源分配由实物化向货币化转型的路径是：农户家庭劳动收入的资金转换，最终使农户通过合理年限的积累能够获得合乎其农业生产经营能力和需求的农地适度经营规模，使参与农户可以通过互助与补助方式获得抵御农地市场化流转风险能力与基本生存权利保障。通过“进有支持、退有保障”的设计思路，进行农户农地转入、转出双向选择保障机制设计，这对于促进农地资源配置逐步向市场化、货币化转型的理论与实践探索具有重要现实意义。
2.3.1.2 促进农地市场化流转与适度规模经营发展的需要
农业现代化发展离不开资金支持，农地市场化流转需要与农地价值相对等的货币进行市场流通交易。通常，农户用于农地适度规模经营的资金来源主要有两种：内源性融资和外源性融资。就农户自身而言，家庭联产承包责任制下，普通农户农地经营规模小且分散，依靠农业生产经营获取的经济收入较低，在农地无法作为有效抵押品的条件下，有限的收入除了维持家庭基本生计外，很少有能够用于转入农地、发展适度规模经营的额外资金，资金上的短板将许多有能力、有意愿的普通农户排除在规模化经营主体之外。因此，外源性融资成为多数普通农户获取农业适度规模经营的投资资本的唯一途径。就农户外源融资渠道来看，主要有两种，一种是通过财政农业补贴、农业产业发展项目扶持资金等方式获取来自政府方面的政策性财政扶持资金，但由于传统的按承包户进行农业补贴的发放方式与农地市场化流转实际相脱节，使得补贴对象错位，相对有限的补贴资金量，既难满足农户农地适度规模经营发展资金需求，又无法对农户农地转入行为形成有效的政策激励作用；另一种是通过正规金融机构获取农业发展的信贷资本的融资渠道，相比前一种融资方式，金融信贷方式的资本更为充足，但对于普通农户而言其可获得性并不高。一方面，金融信贷具有一定的门槛限制，当有资金需求的农户缺少金融机构所青睐的抵押物时，也难以通过该方式获得用于农地流转交易与生产投资所需的资金；另一方面，普通农户在金融需求主体的竞争中处于全面劣势，既无法与经济实力较强、信用等级较高且拥有合法的资产抵押物的城市居民相竞争，也难以在与从事非农产业的其他农村居民的竞争中占据优势。本书提出的农地流转公积金制度设想，以国家补助、集体自助与农户间互助为基础进行资金归集，采用财政政策与金融政策相结合的手段，通过农地流转公积金农业经营性补贴和长期、稳定的政策性贷款发放，激励和培育具有较强农业生产经营能力和意愿的普通农户成为新型农业经营主体，这有利于化解当前普通农户发展农业适度规模经营自有资金、配套财政与金融政策激励不足的困境。
2.3.1.3 积极稳妥推进新型城镇化进程的需要
中国的城镇化发展被诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨认为是与美国的高科技发展旗鼓相当的“影响 21 世纪人类社会发展进程的两件大事”。然而，中国的城镇化改革进程与农地市场流转发展紧密联系，探寻促进农地市场化流转的有效政策激励与保障机制，是推进城镇化改革稳步发展的重要基础。
农地市场化流转过程中，大量转出（退出）农地的农村剩余劳动力向城镇转移，农民进城务工以实现非农就业的同时，也可以将稀缺的农地流转给具有较强生产经营能力与意愿的农户、农民专业合作组织或涉农企业，这样既可以实现农地资源的优化配置，又能够使转移农户获得进城生活的农地财产性收益，以提高城镇生活质量，因此农地市场化流转有利于加速新型城镇化进程。然而，城镇化发展实践过程中出现了“半工半农”“亦城亦乡”的现象，许多农户虽然已实现了城镇非农就业或居住地迁移，但仍选择保留农地承包经营权，甚至宁可农地闲置也不愿意转出或退出。据广州社情民意中心 2011-2014 年在广东农村开展的相关民调数据显示，56％的受访农户愿意进城但需要保留农地承包经营权，51％的受访农户打算进城后将家庭农地“给亲戚、邻居种”，打算“转租、转包”的农户占到 35％；对于当前自身的社会保障状况，32％的受访者表示不满意，表示满意的仅占 28％（羊华和吴晓君，2015）。超过半数农户希望进入城镇与非农领域就业生活，但不愿意放弃农地，其根本原因是农村居民尚未获得能够满足其城镇生存发展需求的社会保障，因而农地依旧是其进城后的最牢靠的生存保障选择，一旦非农就业失败，返乡务农是其可以维持生计的退路。2009 年全球金融危机时，大量失业农民工返乡务农就是一个典型的实例。从上述关于农户社会保障状况的调查中也可以看出，尽管农村社会保障体系在不断完善、保障水平逐步提高，但离农户转出农地后的实际生计需求以及城镇社会保障水平还存在一定差距。
为加快农地市场化流转与城镇化发展进程，妥善解决好农户转出（退出）农地的后续保障问题是其中一项关键任务。农地流转公积金制度通过建立农民农地流转储蓄保障金，实现对失地失业农民的基本生活、农业再就业以及养老等提供有效的农地市场化流转的制度化保障，这将有利于从根本上化解农户转出（退出）农地的后顾之忧，促进农地市场化与城镇化的持续、良性发展。
2.3.2.1 住房公积金制度的成功经验为其可行性提供现实依据
改革开放以来，中国居民收入水平逐步提高，收入差距也随之逐步扩大，而住房实物福利补贴旧体制使城镇中低收入职工住房难问题凸显，并且严重妨碍了住房资金顺畅循环，这是形成以住房公积金制度为基础的政府主导型住房制度变迁的直接动因。自 1991 年上海最早借鉴和引入住房公积金制度以来，经过政府大力推行，该制度已经成为我国住宅领域一项关系国计民生的重要政策。从其取得的成效来看，突出体现在两方面：首先，住房公积金制度为城镇居民住房建设提供了长期、大量、稳定的资金来源，使中国多数普通工薪阶层买得起房，其基本住房权利得到了极大保障；其次，住房公积金制度为实现我国住房商品化、房屋市场化及住房分配货币化转型奠定了制度基础，并促进了我国政策性住房金融市场的形成与发展。住房公积金制度将旧体制用于住房实物分配的资金以货币化形式配给职工个人，实现了住房分配机制的转变，并且将所归集的资金还用于支持经济适用房建设与发放条件优惠的政策性住房抵押贷款，既缓解了单靠政府财政补贴的压力，又解决了普通职工购房资金不足的难题。以最早建立住房公积金制度的上海市为例，1996 年该市住房公积金缴存资金为 110 余亿元，当年新增住房公积金占全市住房建设投资的 40％。到 2014 年底，住房公积金缴存总额已到达5215.59 亿元，提取总额为 2763.51 亿元，占缴存总额的 52.98％。其中，全市累计发放个人住房贷款 195.55 万笔，共计 4095.36 亿元。支持保障性住房项目贷款累计发放 88.54 亿元。由此可见，具有互助性的住房公积金及其政策性贷款在解决城镇居民住房问题上发挥着日益重要的作用。
以住房公积金制度为基础的我国城镇住房领域市场化改革，不仅有效解决了城镇居民住房保障问题，还实现了城镇房屋产权货币化分配方式的转型，其实践运行中的成功经验也可以为以农地流转公积金制度构建为基础的农地领域市场化改革提供现实可行性依据和经验借鉴。从本质属性来看，房屋是土地的一种特殊形态和衍生品，尽管在现行农地制度下，农地承包经营权市场化不完全等同于城镇住房所有权市场化，公积金制度在不同形态土地市场中的实现形式也有所差异，但公积金的政策性、保障性与互助性等优势特点在不同国家和地区与不同领域均发挥着积极的稳定作用，这也是农地流转公积金制度构建可行性的一个重要基础。
2.3.2.2 国家农业政策目标与财政能力为其可行性提供政治、经济基础
农地流转公积金制度的构建高度依赖于国家在农地制度构架、农业政策目标与理念以及公共财政状况，政府的农地市场化流转、适度规模经营发展政策理念和策略是该制度得以推行的政治保障。农地流转公积金制度以农地市场化流转激励与保障机制构建为基础的内容设计，既立足于“以公有制为主体，多种经济成分并存”的宪法原则，又有利于促进农业现代化发展战略目标的实现。近年来，中央政府高度重视农业现代化发展问题，促进土地经营权市场化流转和发展多种形式的农业适度规模经营已成为多年“中央一号”文件的重大议题。2016 年“中央一号”文件中强调，要发挥多种形式农业适度规模经营的引领作用，充分发挥财政资金对规模化经营主体在加大农业生产性投入上的引导作用。农地流转公积金制度，以激励和培育新型农业经营主体、完善对转出地农户的生存权利保障为目标的内容设计，是符合国家宏观政策目标和意图的一种实现农业现代化发展的有效政策干预途径。而国家基于农地市场化流转与农业适度规模发展持续性的政策意图，对于农地流转公积金制度的构建又提供了政治可行性基础。
此外，国家财政实力的不断增强也为农地流转公积金制度构建提供了坚实的经济基础。从国家财政收入状况来看，中国经济保持了 30 余年高速增长，国家财政收入从 1978 年的 1132.26 亿元增长至 2014 年的 140370.03 亿元，增幅高达一百余倍；从国家财政支农支出水平来看，从 1978 年的 150 亿元增长至 2012 年的12387 亿元。以上数据表明，国家财政实力和支持农业现代化发展的能力均显著增强，客观上为农地流转公积金制度的建立提供了有利的经济条件。
2.3.2.3 农地流转市场的形成与发展为其可行性提供良好的市场环境
自 1984 年“中央一号”文件明确提出鼓励农村土地经营权流转起，我国农地流转市场在国家的政策鼓励与推行中得以逐步形成与发展。据农村政策研究室调查统计数据显示，1984 年底，全国转出农地的户数仅占总承包户数的 2.7％，转出的耕地只占总耕地的 0.7％；而到 2014 年底，转出农地的农户数已占到总承包户数的 25.3％，流转面积占全国耕地面积的 30.4％，农地流转农户和面积较最初都有了显著提高。随着农地流转速度不断加快、规模不断加大，农地经营权流转也逐步从实物交换向市场化、货币化流转方式转变，出现了包括转包、出租、股份合作、互换、转让等多种市场化流转方式，以及家庭农场、专业大户、农民专业合作组织等多种新型农业经营主体。
快速形成和发展的中国农地流转市场为农地流转公积金制度的构建与实施提供了有利的外部市场环境。一方面，农地流转公积金制度设计的核心内容是围绕农地转入、转出方实际需求进行设计的，只有在农地经营权市场化流转环境中，农地流转双方才会产生对转入农地发展适度规模经营的资金信贷需求或转出农地获取稳定的生存保障需求，农地流转公积金制度的激励与保障政策作用才能够得以最大限度发挥，因此，农地市场的培育与发展是农地流转公积金制度建立的重要前提；另一方面，农地市场发育相对成熟的地区，农地流转交易市场越活跃，以农地承包经营权抵押品的可变现程度相对越高，以农地抵押为基础的农地流转公积金制度政策性贷款的金融风险也相对越低，因而该制度建立与实施的可行性也就相对越高。
2.3.2.4 农户参与意愿调查结果为其可行性奠定了群众基础
制度合法性的根源在于公众的普遍认同，即民意在实质理性和形式理性两个层面的参与及渗透（徐汉明和杨择郡，2012）。民意能够直接反映制度设计是否合理可行，结合民意进行制度设计也有利于减少实施过程中的摩擦成本。随着农地市场化流转趋势的加快，普通农户对于发展农地适度规模经营的金融信贷和农地市场化流转风险防范的需求逐渐增强，而农地流转公积金制度基于农户农地流转中的现实约束条件及需求的激励与保障政策内容设计，也得到了多数农户的认同与支持。从本书对 9 个省（区、市）496 户农户的样本调查数据结果
来看，在所有受访者中，农地流转公积金制度条件下，57.8％的农户愿意转入农地，51.6％的农户愿意转出农地，表明该制度设想中针对农地转入方和转出方的激励与保障内容符合多数农户的利益诉求。与此同时，在对农户参与农地流转公积金缴存意愿的调查中发现，65.7％的样本农户具有农地流转公积金缴存意愿比例值大于 0，表明样本地区多数农户有参与该项公积金缴存的意愿并愿意将家庭年人均纯收入的一定比例资金用于农地流转公积金缴存。农地流转公积金制度的建立也将直接关系广大农户切身利益和制度的实施成本，因此本书针对这一制度内容设想的民意调查结果，将为其可行性和有效性奠定可靠的群众基础。