我国现有《森林法》是 1985 年制定的,2009 年修改的。其他还有对于森林的法律规定是:1956 年的《森林采伐更新规程》,1987 年报《森林采伐更新管理办法》,1988 年的《森林防火条例》,1989 年的《森林病虫害条例》等。这些法律构成我国森林资源保护和利用的基本框架。目前许多学者还在建设修改完善《森林法》,以使森林资源法律制度更适应不断变化的经济形势的需要。
森林法规定,国务院林业主管部门主管全国林业工作,县级以上地方人民政府林业主管部门,主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或兼职人员负责林业工作。森林资源保护管理是对森林资源进行区划、调查、分析、评价、决策、信息管理等一系列工作的总称,管理的对象是森林资源,宗旨是实现森林可持续经营。几十年以来,我国的森林管理工作与许多国家一样,都将森林永续利用作为最重要的经营原则和目标,并在《森林法》中加以明确规定。在林业中,不同的历史时期有不同的森林永续利用概念,最近的森林永续利用概念是:“在一定经营范围内能不间断地生产经济建设和人民生活所需要的木材和林副产品,持续地发挥森林的生态效益、经济效益和社会效益,并在提高森林生产力的基础上,扩大森林的利用量。”《森林法》第四条把森林分为五类,即经济林、用材林、防护林、薪炭林、特种用途林。《中华人民共和国森林法实施条例》规定,国家重点防护林和特种用途林,由国务院林业主管部门提出意见,报国务院批准公布;地方重点防护林和特种用途林,由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门提出意见,报本级人民政府批准公布;其他防护林、用材林、特种用途林以及经济林、薪炭林,由县级人民政府林业主管部门根据国家关于林种划分的规定和本级人民政府的部署组织划定,报本级人民政府批准公布。省、自治区、直辖市行政区域内的重点防护林和特种用途林的面积,不得少于本行区域森林总面积的百分之三十。经批准公布的林种改变为其他林种的,应当报原批准公布机关批准。
我国的经济体制正经历着向社会主义市场经济体制深度发展的转变。这一转变对森林资源管理产生着深刻的影响。在计划经济体制下,森林资源保护管理的主导因素是行政管理和科学经营,市场机制不存在,产权机制在森林资源保护管理中的作用不明显。体制的转换要求森林资源保护管理体系做相应的转换。当前森林资源管理体系中最为薄弱的要素就是市场机制和产权机制,但他们是市场经济体制下森林资源保护管理体系的基础,特别是产权机制,是基础中的核心,是一切有效管理的前提。因此,新旧森林资源管理体系的转换过程首先要明晰产权、落实产权,强化产权管理,这是当前建立适应市场经济体制的森林资源保护管理新体系所需解决的最为突出的问题。在落实产权的基础上,合理确定森林所有者的权利与义务,根据经济和社会发展对森林的生态和产品需求,合理分配森林资源,并按照市场机制,合理解决公共需求与森林所有者个人利益之间的矛盾。《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》第五部分第十七条规定:“实行林业分类经营管理体制。在充分发挥森林多方面功能的前提下,按照主要用途的不同,将全国林业区分为公益林业和商品林业两大类,分别采取不同的管理体制、经营机制和政策措施。改革和完善林木限额采伐制度,对公益林业和商品林业采取不同的资源管理办法。公益林业要按照公益事业进行管理,以政府投资为主,吸引社会力量共同建设;商品林业要按照基础产业进行管理,主要由市场配置资源,政府给予必要扶持。凡纳入公益林管理的森林资源,政府将以多种方式对投资者给予合理补偿。要逐步改变现行的造林投入和管理方式,在进一步完善招投标制、报账制的同时,安排部分造林投资,探索直接收购各种社会主体营造的非国有公益林。公益林建设投资和森林生态效益补偿基金,按照事权划分,分别由中央政府和各级地方政府承担。加快建立公益林业认证体系。”《森林法》第十四条规定:“各级林业主管部门负责组织森林资源清查,建立资源档案制度,掌握资源变化情况。”无疑,这些森林资源管理的规定,在森林资源保护管理中起到了很好的作用。
我国《森林法》第三条规定:“森林资源属于国家所有,由法律规定属于集体所有的除外。国家所有的和集体所有的森林、林木和林地,个人所有的林木和使用的林地,由县级以上地方人民政府登记造册,发放证书,确认所有权或者使用权。国务院可以授权国务院林业主管部门,对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册,发放证书,并通知有关地方人民政府。”从此条我们看出,我国的森林资源有两种所有制:即国家所有和集体所有。有些个人种植的林木也属个人所有。森林、林木和林地的权属,通常称为林权,即林业产权,包括森林、林木和林地的所有权和使用权及林地承包经营权等财产性权利。根据林权内容的不同,我国林权主要包括森林、林木和林地所有权、使用权及林地承包经营权三种类型。根据法律规定,森林、林木和林地的使用权主要有以下四种形式:一是国家所有并由国有单位使用,该单位拥有限制的使用权;二是国家所有,由集体以合法的形式取得使用权;三是集体的林地,由国有的林业单位使用;四是公民、法人或者其它经济组织依法使用国有的或集体所有的林地发展林业。稳定的产权制度,对森林资源保护和发展至关重要。
我国法律没有规定森林产权归个人所有。在我国,民有林实际上就是在不改变林地国有性质和用途的前提下,林地承包经营者依照合同约定享有森林、林木所有权和林地使用权,有权依法经营利用林木、林下植物资源。法律依据《宪法》第十一条“国家保护个体经济、私营经济等非公有制的合法的权利和利益。”第十三条“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”
在两种所有权基础上的其他林业权(如森林经营权、林木收益支配权,国有林地使用权等),法律也作了相应规定。《森林法》第十五条规定,企业可以以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木等方式取得用材林,经济林,薪炭林及其林地使用权。《森林法》第二十七条规定:“国有企业事业单位、机关、团体、部队营造的林木,由营造单位经营并按照国家规定支配林木收益”。《森林法》第七条规定:“国家保护林农的合法权益,依法减轻林农的负担,禁止向林农违法收费、罚款,禁止向林农进行摊派和强制集资。国家保护承包造林的集体和个人的合法权益,任何单位和个人不得侵犯承包造林的集体和个人依法享有的林木所有权和其他合法权益。”《森林法》第二十七条规定:“农村居民在房前屋后、自留地、自留山种植的林木,归个人所有。城镇居民和职工在自有房屋的庭院内种植的林木,归个人所有。集体或者个人承包国家所有和集体所有的宜林荒山荒地造林的,承包后种植的林木归承包的集体或者个人所有;承包合同另有规定的,按照承包合同的规定执行。”
《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》第十五条规定:“放手发展非公有制林业。国家鼓励各种社会主体跨所有制、跨行业、跨地区投资发展林业。凡有能力的农户、城镇居民、科技人员、私营企业主、外国投资者、企事业单位和机关团体的干部职工等,都可单独或合伙参与林业开发,从事林业建设。要进一步明确非公有制林业的法律地位,切实落实谁造谁有、合造共有的政策。统一税费政策、资源利用政策和投融资政策,为各种林业经营主体创造公平竞争的环境。”民有林主要是经政府林业主管部门批准划拨归农民的荒山荒地和营造的人工林,还有就是 1989 年后林业局职工个人承包自费营造的人工林、商品林流转中,林业职工个人购买的森林、商品林流转试点中,林业局卖给非林单位个人的森林。现在,有些学者认为在我国有条件的情况下,可以规定一些范围内将森林资源划归私人所有,以解决现在所有权与使用权分离后产生的种种矛盾。
承包经营权制度也是我国森林权属制度中十分重要的一种。承包经营管理法律制度是指森林、林木、林地经营者和承包造林者合法权益保护制度。农民可以对集体所有和国家所有的林地依法进行家庭承包,从而取得林地承包经营权,对不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地,可以通过招标、拍卖、公开协商等方式承包,从事营造林活动,取得林地承包经营权。除《森林法》规定外,1984 年中共中央、国务院在《关于深入扎实地开展绿化祖国运动的指示》中,明确指出:“要鼓励跨地区跨行业以补偿贸易或联营等形式,进行合作造林”《森林法实施条例》规定,国家依法保护森林、林木和林地经营者的合法权益。任何单位和个人不得侵占经营者依法所有的林木和使用的林地。用材林、经济林和薪炭林的经营者,依法享有经营权、收益权和其他合法权益。防护林和特种用途林的经营者,有获得森林生态效益补偿的权利。2003 年 6 月在《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》中规定:“已经划定的自留山,由农户长期无偿使用,不得强行收回。自留山上的林木,一律归农户所有。对目前仍未造林绿化的,要采取措施限期绿化”。“分包到户的责任山,要保持承包关系稳定。上一轮承包到期后,原承包做法基本合理的,可直接续包;原承包做法经依法认定明显不合理的,可在完善有关做法的基础上继续承包。新一轮的承包,都要签订书面承包合同,承包期限按有关法律规定执行。对已经续签承包合同,但不到法定承包期限的,经履行有关手续,可延长至法定期限。农户不愿意继续承包的可交回集体组织另行处置。”但现实中,承包经营权由于所有制和林地管理制度的不完善,出现了许多矛盾和纠纷,这已经是我国森林资源保护管理制度中不得不尽快解决的难题。
2007 年的《物权法》对林权制度又作了许多新的规定。《物权法》对森林资源的所有权、林权的转让、抵押、林地征占用的补偿等都作了明确的规定,为林业政策的制订和执行奠定了法律基础,保障了为林业改革和发展。但我们明显看到,现行《物权法》和《森林法》有许多冲突的地方,给司法实践带来很多困难。《物权法》明确了私有财产保护,赋予了林农对属于个人所有的林木的占有、处分、收益的权益。实践中问题出现在,现有生态公益林的管理方式,是建立在政府行政权力控制下的基础之上的,国家对生态公益林、包括自然保护区、天然阔叶林的采伐是严加控制的,林农对林木的所有权和使用权其实是一个不完整的权益,普遍存在补偿不到位、补偿费用偏低。补偿面相对狭窄,这种生态公益林补偿机制实质上是侵占了对林农的权益。法律一方面将森林资源规定为国家和集体所有,又将森林资源的林木规定为多种权利主体所有(既包括国家、集体经济组织,也包括林农等个人)。使公有制主体和非公有制主体都分别获得了不同性质的所有权,造成了“一物多权”的现象。这种“一物多权”的现象,对涉林案件的处理带来了一定的困惑。《物权法》将土地承包经营权定为用益物权,确定林地承包人享有占有、使用和收益等各项权利,林地承包经营权的承包期限由法律明确规定,承包期为 30 年至 70 年,特殊林木的林地承包期经批准还可以延长,承包人享有经营自主权。承包人作为用益物权人,可以对抗发包人的侵害,也可以对抗第三人的侵害,包括政府的违法干预。是承包人依用物权人享有自主将林地承包经营权流转的权利,任何人不得强迫或者阻碍。《物权法》的这些详细规定,是对《森林法》承包经营规定的极大完善。《物权法》《野生动物保护法》中明确规定所有的野生动植物资源属于国家所有,但是尚无补偿赔偿标准、操作程序、资金来源等方面的具体规定,导致基层林业部门在具体操作过程中经常陷入两难境地。目前只有《野生动物保护法》作了原则性规定。《物权法》所设立的物权保护实质上没有实现。
我国《森林法》第十六条规定:“各级人民政府应当制定林业长远规划。国有林业企业事业单位和自然保护区,应当根据林业长远规划,编制森林经营方案,报上级主管部门批准后实行。林业主管部门应当指导农村集体经济组织和国有的农场、牧场、工矿企业等单位编制森林经营方案。”
我国《森林法》第十四条规定:“各级林业主管部门负责组织森林资源清查,建立资源档案制度,掌握资源变化情况。”省、自治区、直辖市林业主管部门,根据同级人民政府的部署和林业部的有关规定,定期组织森林资源调查,为编制森林经营方案、确定森林采伐限额提供依据。
为了提高森林综合效益,划分林种,实行分类经营,己经初步形成了法律制度。《森林法》将森林划分为五种林种,即防护林、用材林、经济林、特种用途林、薪炭林。防护林是指以防护为主要目的的森林、林木和灌木丛,包括水源涵养林、水土保持林、防风固沙林、农田、牧场防护林、护岸林、护路林。用材林,是指以生产木材为主要目的的森林和林木,包括以生产竹材为主要目的的竹林。经济林是指以生产果品,食用油料、饮料、调料,工业原料和药材等为主要目的的林木。薪炭林是指以生产燃料为主要目的的林木。特种用途林是指以国防、环境保护、科学实验等为主要目的的森林和林木,包括国防林、实验林、母树林、环境保护林、风景林,名胜古迹和革命纪念地的林木,自然保护区的森林等。为了加快生态环境建设,法律规定,省、自治区、直辖市行政区域内的重点防护林和特种用途林的面积,不得少于本行政区域森林总面积的 30%。国家重点防护林和特种用途林,由国务院林业主管部门提出意见,报国务院批准公布;地方重点防护林和特种用途林,由省、自治区、直辖市人民政府林业主管提出意见,报本级人民政府批准公布;其他防护林、用材林、特种用途林以及经济林、薪炭林,由县级人民政府林业主管部门根据国家关于林种划分的规定和本级人民政府的部署组织划定,报本级人民政府批准公布。经批准公布的林种改变为其他林种的应当报原批准公布机关批准。防护林和特种用途林是以发挥生态效益和社会效益为主的林种,通常被称为生态公益林。生态公益林主要是为提供保持水土、涵养水源、净化空气、优化环境、物种保护等社会生态服务功能,提供的生态效益是为全社会所共同享用的。因此,必须建立生态补偿制度。修订后的森林法规定,要建立森林生态效益补偿基金制度,妥善解决经营、管护生态公益林的问题。
《森林法》第十五条规定:“下列森林、林木、林地使用权可以依法转让,也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件,但不得将林地改为非林地:(一)用材林、经济林、薪炭林;(二)用材林、经济林、薪炭林的林地使用权;(三)用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权;(四)国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权。依照前款规定转让、作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件的,已经取得的林木采伐许可证可以同时转让,同时转让双方都必须遵守本法关于森林、林木采伐和更新造林的规定。除本条第一款规定的情形外,其他森林、林木和其他林地使用权不得转让。”其他关于林权流转的法律规定在《民法通则》《森林法》《土地法》《土地承包法》中,还有部分地方制定了调整林权流转的规范性法律文件。《农村土地承包法》第三十二条、四十九条也有相应的规定。从以上法律依据中我们可以发现流转的方式是:承包和转让,租赁,入股、抵押,及转包、转租、互换。流转的主体是农村、城镇居民、干部职工、科技人员、私营企业主、外国投资者、企事业单位和机关团体,也包括自然人(含外国人)、法人(含外国公司)和其他社会组织。
《森林法》对植树造林的法律规定主要有:
(1)政府的职责。
植树造林、保护森林,是公民应尽的义务。各级人民政府应当组织全民义务植树,开展植树造林活动。法律规定,各级人民政府应当制定植树造林规划,因地制宜地确定本地区提高森林覆盖率的奋斗目标。县级以上各级人民政府成立绿化委员会。各级人民政府应当组织各行各业和城乡居民完成植树造林规划确定的任务。县级人民政府对造林应认真组织验收,核实造林面积,保证质量。对所造林面积应按 2%以上比例进行抽查,成活率不足 85%的,不得计入年度造林面积。新造幼林地和其他必须封山育林的地方,由当地人民政府组织封山育林。
(2)其他规定
法律规定,凡是中华人民共和国公民,男11-60 岁,女11-55 岁,除丧失劳动能力者外,均应承担植树义务,每人每年植树 3-5 棵,或者完成相应劳动量的育苗,管护和其他绿化任务。并规定每年 3 月 12 日为植树节。
《森林法》规定,国家所有的森林和林木以国有林业企业事业单位、农场、厂矿为单位,集体所有的森林和林木,个人所有的林木以县为单位,制定一年采伐限额。森林法对采伐方式也作了规定,成熟的用材林应当根据不同情况,分别采取择伐、皆伐和渐伐方式,皆伐应当严格控制,并在采伐的当年或者次年内完成更新造林;防护林和特种用途林中的国防林、母树林、环境保护林、风景林等,只准进行抚育和更新性质的采伐;特种用途林中的名胜古迹和革命纪念地的林木、自然保护区的森林,严禁采伐。
《森林法》第三十二条规定,采伐林木必须申请采伐许可证,按许可证的规定进行采伐;农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。国有林业企业事业单位、机关、团体、部队、学校和其他国有企业事业单位采伐林木,由所在地县级以上林业主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证。铁路、公路的护路林和城镇林木的更新采伐,由有关主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证。农村集体经济组织采伐林木,由县级林业主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证。农村居民采伐自留山和个人承包集体的林木,由县级林业主管部门或者其委托的乡、镇人民政府依照有关规定审核发放采伐许可证。采伐以生产竹材为主要目的的竹林,适用以上各款规定《森林法》第三十五条规定,采伐林木的单位或者个人,必须按照采伐许可证规定的面积、株数、树种、期限完成更新造林任务,更新造林的面积和株数不得少于采伐的面积和株数。《森林法》还规定,从林区运出木材,必须持有林业主管部门发给的运输证件,国家统一调拨的木材除外。经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以在林区设立木材检查站,负责检查木材运输。
另外,《中华人民共和国森林法实施条例》条规定,申请林木采伐许可证,除应当提交申请采伐林木的所有权证书或者使用权证书外,还应当按照下列规定提交其他有关证明文件:国有林业企业事业单位还应当提交采伐区调查设计文件和上年度采伐更新验收证明。除森林法已有明确规定的外,林木采伐许可证按照下列规定权限核发:①县属国有林场,由所在地的县级人民政府林业主管部门核发;②省、自治区、直辖市和设区的市、自治州所属的国有林业企业事业单位、其他国有企业事业单位,由所在地的省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门核发;③重点林区的国有林业企业事业单位,由国务院林业主管部门核发。森林法有规定,采伐林木必须申请采伐许可证,按许可证的规定进行采伐。林木采伐许可证(简称采伐证)是法定的国家机关核发的森林经营单位和个人进行采伐作业的凭证和法律依据,是国家保证森林采伐限额与木材生产计划不被突破的重要法律措施。任何采伐林木单位和个人,都必须依法向核发林木采伐许可证的部门申请林木采伐许可证,经批准后严格按照采伐许可证规定的采伐地点、数量、树种、方式、期限等进行采伐,并按规定完成采伐迹地的更新。林木采伐许可证的申请与核发按照森林法和森林法实施条例的规定,除了采伐竹子和不是以生产竹材为主要目的的竹林以及农村居民采伐自留地、房前屋后自有的零星林木之外,任何单位和个人采伐林木都必须依法申请采伐许可证。采伐许可证可分为《国有林林木采伐许可证》和《集体、个人所有林林木采伐许可证》两种。申请林木采伐许可证的单位和个人,应分别提交下列文件:国有林业局、国有林场应提交伐区调查设计文件和上年度更新验收证明;其他单位应提供有关采伐的目的、地点、林种、林况、面积、蓄积、方式和更新措施等内容的文件,部队还应提交师级以上领导机关同意采伐的文件;个人应提交包括采伐地点、面积、树种、株数、蓄积、更新时间等内容的文件。林木采伐许可证由县级以上林业主管部门或者授权的单位核发。采伐森林和林木必须遵守的规定:①严禁采伐特种用途林中的名胜古迹和革命纪念地的林木以及自然保护区的森林;防护林和特种用途林中的国防林、母树林、环境保护林、风景林,只准进行抚育和更新性质的采伐;成熟的用材林应当根据不同情况,分别采取择伐、皆伐和渐伐方式,皆伐应当严格控制;②伐区作业要符合规定,采伐作业结束后,应通知核发采伐许可证的部门组织验收;③必须按照采伐许可证规定的面积、株数、树种和期限完成更新造林任务,更新造林的面积和株数必须大于采伐的面积和株数。
森林资源监测是森林资源保护管理的一项重要的基础性工作,其目的是查清森林质和量的特点及其变化规律,为森林可持续经营和制定林业方针政策提供依据。主要包括:国家森林资源连续清查、森林资源规划设计调查、森林作业设计调查、森林资源状况年度核查调查。
法律规定,我国的森林资源监测制度有四类:①国家森林资源连续清查(简称一类清查)制度。一类清查是国家为及时掌握全国森林资源状况,制定和调整全局性林业方针政策、编制大型中长期规划、计划而进行的一种森林资源调查,也是全国森林资源监测体系的最重要组成部分。一类清查以省(自治区、直辖市)和大林区为单位进行,广泛应用遥感(RS)、地理信息技术(GIS)和全球定位(GPS)(简称 3S技术),以抽样调查为基础,采用设置固定样地实测的方法,在统一时间内,按统一的要求,查清全国宏观森林资源现状及其消长变化规律,主要内容包括查清全国各类森林的面积、蓄积、生长量、枯损量和消耗量等,并通过统计分析,预测森林资源的消长变化趋势。每 5 年一次;②森林资源规划设计调查(简称二类调查)制度。二类调查是以国有林业局、林场、自然保护区、县(旗)为单位,以满足编制森林经营方案、总体设计和县级林业区划,规划需要,以及建立和更新森林资源档案、落实各项林业工程规划、制定森林采伐限额、实行森林资源资产管理、指导和规范林业单位科学经营等而进行的一种森林资源调查。调查的内容包括确定各级经营境界限,查清各类森林面积、蓄积、权属关系,以及森林更新、病虫害、森林火灾、珍稀动植物、森林生态功能等级等情况。每 10 年一次;③森林作业设计调查(简称三类调查)制度。三类调查是以作业地段为单位进行的局部调查,一般采用实测或抽样调查方法,对每个作业地段的森林资源、立地条件及更新状况等进行详细调查,目的是为林业基层生产单位安排采伐更新施工设计需要而进行的一种调查,其调查设计成果是分期逐步实施森林经营方案,合理组织生产、科学地培育和经营利用森林资源的作业依据,也是实现森林资源可持续经营的重要保证,因此,调查的精度要求较高。森林采伐更新作业设计调查一般在生产作业开展的前一年度进行;④森林资源状况年度核查调查(简称年度核查调查)制度森林资源年度核查、调查是各级林业主管部门组织的对辖区内年度森林采伐限额执行情况,年度人工造林、人工更新、封山育林、飞播造林及保存状况,年度征占用林地情况,年度林业工程实施情况,年度森林资源管理和生态公益林管护情况等进行的专项核查、调查和检查。
《森林法》第十三条规定,各级林业主管部门依照本法规定,对森林资源的保护、利用、更新,实行管理和监督。
为了保障国家林业方针政策和法律法规有效落实,促进林业持续健康发展,建立森林资源监督制度是全面深化林业改革,强化森林资源保护管理是十分重要的。我国森林资源监督体系已初步形成。1989 年实施森林资源监督制度以来,各森林资源监督机构紧紧围绕国家林业建设的大政方针,结合森林资源保护和发展的工作目标,针对森林资源保护管理的薄弱环节,认真履行监督职责,依法对驻在地森林资源保护管理各项工作实施了全过程、全方位监督,在促进国家有关森林资源保护管理法律、法规、规章和方针政策正确贯彻执行,规范森林资源经营管理行为,督查督办重大破坏森林资源案件,控制林地流失和有林地逆转,抑制森林资源过量消耗,推进天然林保护等林业六大重点工程的实施等方面发挥了不可替代的作用。
我国现阶段的森林资源管理水平与世界水平相比还存在很大的差距。我们忽略了对人的管理。从 50 年代至 80 年代后期,在森林资源的管理中,主要偏重于技术方面的投入,而对管理方式、组织方式,以及如何调动人的积极性方面研究微乎其微;就森林论森林,从上而下的行政干涉管理方式,忽略了社区群众的管理能力和参与意识,导致森林数量质量的下降。另外,注重短期效益,无长远观念,生态环境意识淡薄。木材的获取是过去经营森林的主要目的,只注意到短期效益,没有生态环境观念,导致大面积污染、水土流失、洪涝灾害,森林的其它效益没有充分发挥,保护生态环境只成为一句标语式的口号。再次,政策、法律法规不够完善。由于没有处理好责、权、利三者之间的关系,使国家、集体和个人三者利益分配不均、流失过多。最后,管理技术仍然存在问题,至今仍未找到一系列切实可行的技术加以实施,森林资源管理要从调查、设计、管理、监测、利用一体化、信息共享等全面系统化进行,而我国森林资源分散,法律规定和管理制度不完善,要做到国外先进国家的科学化、系统化管理的水平,仍然需要我们做更加艰苦细致的努力。
《森林法》第十九条规定,地方各级人民政府应当组织有关部门建立护林组织,负责护林工作;根据实际需要在大面积林区增加护林设施,加强森林保护;督促有林的和林区的基层单位,订立护林公约,组织群众护林,划定护林责任区,配备专职或者兼职护林员。
法律规定,依照国家有关规定在林区设立的森林公安机关,负责维护辖区社会治安秩序,保护辖区内的森林资源,并可以依照本法规定,在国务院林业主管部门授权的范围内,行使行政处罚权。武装森林警察部队执行国家赋予的预防和扑救森林火灾的任务。
《森林法》第八条规定:“国家对森林资源实行以下保护性措施:(一)对森林实行限额采伐,鼓励植树造林、封山育林,扩大森林覆盖面积;(二)根据国家和地方人民政府有关规定,对集体和个人造林、育林给予经济扶持或者长期贷款;(三)提倡木材综合利用和节约使用木材,鼓励开发、利用木材代用品;(四)征收育林费,专门用于造林育林;(五)煤炭、造纸等部门,按照煤炭和木浆纸张等产品的产量提取一定数额的资金,专门用于营造坑木、造纸等用材林;(六)建立林业基金制度。
国家设立森林生态效益补偿基金,用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用,不得挪作他用。具体办法由国务院规定。”
根据《森林防火条例》的规定,森林火灾分为四类:一是森林火灾,指受害森林面积不足 1 公顷或者其他林地起火的。二是一般森林火灾,指受害森林面积在 1公顷以上不足 100 公顷的。三是重大森林火灾,指受害森林面积在 100 公顷以上不足 1000 公顷的。四是特大森林火灾,指受害森林面积在 1000 公顷以上。
国家要组织好森林火灾的预防和扑救工作,规定森林防火期。在森林防火期内,禁止在林区野外用火;因特殊情况需要用火的,必须经县级人民政府或县级人民政府授权的机关批准。在林区设置防火设施,主要有:火情了望台、防火隔离带、防火交通运输工具、探火灭火器械、防火道路等。另外,建立森林防火行政领导负责制、森林防火组织、森林火灾预防制度、森林火灾扑救制度、森林火灾的调和统计制度。还明确规定,武装森林警察部队执行国家赋予的预防和扑救森林火灾的任务。
《森林法》和《森林病虫害防治条例》对森林病虫害防治进行了专门规定。《森林法》二十二条规定:“林业主管部门负责规定林木种苗的检疫对象,划定疫区和保护区,对林木种苗进行检疫。”
另外,法律还规定,森林病虫害防治实行“预防为主,综合治理”的方针和“谁经营、谁防治”的责任制度。采取多种手段来达到预防的目的。如营造混交林,及时清理火烧迹地,采伐后的林木应当及时运出伐区并清理现场,对林木种苗进行检疫措施,划定疫区和保护区。对林区内多种有益生物加强保护,建立森林病虫害的防治计划,监测和预报制度,报告制度。
为保护一些原始生态型的森林资源,《森林法》规定,禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。国务院林业主管部门和省、自治区、直辖市人民政府,应当在不同自然地带的典型森林生态地区、珍贵动物和植物生长繁殖的林区、天然热带雨林区和具有特殊保护价值的其他天然林区,划定自然保护区,加强保护管理。对盗伐森林、滥伐森林或者其他林木的、拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的、买卖林木采伐许可证、木材运输证件、批准出口文件、允许进出口证明书的、非法收购明知是盗伐、滥伐的林木的、在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧致使森林、林木受到毁坏的等等违反《森林法》的行为,都规定了相应的处罚措施。