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第四节
金融监管体制国际比较及对我国的启示

一、各国比较分析及最新发展

前述分析可见,各国金融监管模式互不相同,各有千秋,都很有代表性。具体而言,美国的“多头监管”模式存在很多的监管机关,它们按照金融机构或金融功能的标准进行分业监管;英国的“统一监管”模式则完全相反,只有一个超级的监管机关,对于几乎所有的金融机构和产品进行监管,而且既包括市场监管又包括审慎监管;欧盟侧重于保护消费者权益。

当然,每种模式都有自己的利弊之处,一种模式的优点通常就是另一种模式的缺点,反之亦然,对于传统的多头监管模式而言,其主要问题在于:第一,它很难适应金融自由化浪潮下的金融发展,比如,混业经营、金融创新和大型金融集团的出现等,多头监管就像“铁路警察,各管一段”,对于横跨多个行业的金融产品或机构缺乏整体认识,从而无法进行有效监管。第二,现实中,各个监管机关之间的权责分工难免存在模糊之处,导致有时监管过度,而有时监管不足。出于种种原因,特别是部门利益的考虑,各方可能在监管事务上进行“寻租”,从而降低监管效率。一方面,对于某些棘手问题,各方可能相互推诿责任,导致监管空白;被监管者也游刃于各监管者之间“打擦边球”。另一方面,对于监管领域的徒增监管成本;同时,由于监管方众多,各方的监管风格不一样,使得监管结构非常复杂,从而增加被监管者的守法成本。在多头监管特征最为明显的美国,上述问题也最为严重,极大地影响了美国金融市场的国际竞争力。数据显示,美国的各种金融监管机构多达115个,其监管成本是采取了统一监管模式的英国的12倍之多;由于守法成本的比较优势,近年来英国金融市场已经明显地超越了美国,成为国际融资的首选之地。比如,在2005年,英国伦敦股票交易所的融资额超过了纽约股票交易所和纳斯达克市场的总和。同样,在采取“双头监管”的澳大利亚,虽然监管者减少到两个,即审慎监管局与证券和投资委员会,但有些学者仍然认为二者存在监管交叉领域,导致监管过度。

统一监管模式可以解决上述问题,但是,它也有自身的弊端。第一,虽然统一监管模式具有规模效益,降低监管成本,但是,一个机关集整个金融市场的监管大权于一身,恐有权力过大之虞。第二,金融市场的各种监管职责之间可能性质不同,需要采取不同的监管理念,将其悉数置于一个机构手中,可能难以应付,甚至出现内部冲突,投鼠忌器,顾此失彼。比如,审慎监管关注的市场风险和对象不同于普通的市场监管,因此最好单设一个机构进行监管,这正是澳大利亚采取“双头监管”模式的一重要原因。第三,统一监管机关的监管范围非常广泛,监管事务繁多,可能导致其高级管理层不堪重负,从而降低监管效率。相比而言,在多头监管模式下,监管机关能够更加专业化,从而提高监管水平。第四,虽然统一监管机关解决了责任推诿的问题,但其同时产生了一个名誉牵连的问题,即它们内部某一个监管部门出现问题都会影响到监管机关的整体声誉,从而连累其他部门的监管声誉。最后,统一监管模式仍然存在官僚主义和责任推诿等问题。虽然英国采取了统一监管模式,但英国金融服务监管局内部仍然保留了传统的行业分类,即内部设置了分别监管银行、证券公司和保险公司的不同部门。因此,统一监管机构实际上只是将多个金融行业监管者置于一个共同的管理体制下,从而增强他们之间的合作和协调,而没有真正地从本质上建立一个针对大型金融集团进行整体风险监管的新型机制。从这个意义上讲,统一监管模式迄今为止还只是形式上的统一,而未实现实质上的统一。

二、我国的金融监管体制及改革

我国现行的金融监管体制基本上是参照美国2000年改革前1日体制建立的,采取了分业经营和多头监管模式。具体言之,银行、证券和保险分业经营,与此相应,分业监管模式逐步成形。第一,1992年10月,国务院证券委员会和中国证券监督管理委员会(简称“证监会”)成立,后两者于1998年4月合并为证监会,并升格为国务院直属正部级事业单位,依法对全国证券市场进行统一监管。第二,1998年11月,中国保险监督管理委员会(简称“保监会”)成立,负责全国保险市场的监管。第三,2003年4月,中国银行监督管理委员会(简称“银监会”)成立,行使银行业监管职能。最后,中国人民银行专门行使中央银行职能,集中力量进行金融宏观调控与管理。上述四个专职型的金融监管权力机关是我国目前最核心的金融监管主体,合称“一行三会”。另外,还有一些兼负金融监管职责的国家机关,包括财政部、国家发改委、外汇管理局以及审计署等。

与其他各国一样,我国的金融监管体制也面临着各种问题和挑战。现实中,金融创新和通过金融控股公司进行混业经营的事例日益增多,层出不穷。比如,金融业务交叉性产品和金融衍生工具大量出现。大型金融集团开始浮出水面,比较有代表性的包括中国光大集团、中信集团、中国平安集团等,都是在同一利益主体下进行多元经营,涉及银行、证券、保险以及信托和资产管理等金融服务领域。这些金融市场的新发展对于我国的分业监管模式提出了新的要求。

三、借鉴他国成功经验,完善中国金融监管法制

一国金融监管模式的构建与该国特定的经济发展水平、历史文化背景、法制传统、政治体制等因素密切相联,因此并不存在一个普遍适合于各国金融业的金融监管体制。各国应从本国金融市场实际出发,借鉴他国成功经验,稳步推进金融监管体制改革。我国金融监管仍存在不少问题,如金融监管法规不健全、对风险性监管不够、监管方式粗放等。笔者认为,我国金融监管法制应重完善以下几个方面。

首先,以统一监管替代分业监管。针对混业经营问题,英美国家对功能型监管理念的实现途径截然不同。与英国统一监管体制不同的是,美国在监管体系的建立方面所采取的具体措施是对传统的机构型监管机构进行整合,并增加了美联储对金融控股公司监管职能。但这种“伞式”的分业监管设计,并不表明美国从未思考过金融监管一元化的可能性,应该说,美国对“伞式”监管体制选择与其金融体系本身的弹性与灵活性是相一致的,正是这种自发的灵活性特征,使得即便处于分散庞杂的监管体系中,美国仍然能够渡过多次金融危机。英美国家的金融改革实践表明,世界上并不存在一种绝对优势的金融监管模式,但相对于分业监管而言,统一监管在一定程度上可以节约行政成本,减少不同监管主体之间协调成本。根据国外的经验,在金融各业务部门交叉越来越明显的情况下,监管部门应考虑从分业监管向统一监管过渡的问题。在影响监管效率的所有条件中,最关键的是要存在强有力的独立的监管主体(监管者)。亚洲金融危机的教训表明,保持金融监管机构在政策操作上的独立性是非常重要的,监管者应该具有脱离于政府和其他政治力量的强制性的权威,在对金融机构发放许可证、实施日常监管、惩罚不正当交易行为和在金融动荡时采取迅速果断的矫正措施方面,应该具有独立的职能和实施权力。监管者的独立性应该以法律手段进行明确,这样才能在投资者中确立监管者的权威和可信任度,使得监管者可以保护公民免受官僚行政机构不当行为的影响,保护监管者不被既得利益集团所骚扰。要使监管者的独立性不受侵害,应该是任免上独立于行政体系,监管机构超脱于政府之外,不受政府机构人事更迭和政府领导人个人好恶的影响,同时,要维持监管者的独立性,就必须保证监管机构的预算和财务来源不受制于政府。另外,国际机构在促进各国金融监管机构独立性方面也有重大影响,巴塞尔银行监管委员会、国际保险监管者协会、国际证券业委员会组织、国际货币基金以及世界银行都在其中起到重要作用,它们的政策倾向和在监管手段方面的建议,深刻影响了发展中国家的金融监管机构的行为,促使这些机构提高监管的独立性,以适应国际金融组织的要求。

其次,应调整金融监管重心,从机构型监管转向功能型监管。金融产品虽然名目繁多,但从功能的角度看却是同质的,并且在长时间内是相对稳定的。向美国学习,根据目标导向不同进行监管。因此,从功能的角度从事监管更加稳定和富有成效。

为此,我国金融监管体制改革需要着力解决好三个方面的问题:一是打破按“条条管理”设置金融机构的监管架构,建立按业务归属监管的新构架;改变监管部门与金融机构之间所存在的上下级关系,切断两者在人事、利益和业务等方面的内在直接关联,有序地实现从按金融分产业监管向按金融分业务监管的转变。二是改变以“审批”为基点的监管方式,实行以“登记”为基点的监管方式;将监管部门的主要精力从审查有关申请资料和批准相关营业项目转向监管金融机构的业务活动和市场行为,给各类金融机构之间的业务竞争和市场竞争创造一个既有充分选择空间又有严格行为监管的外部环境。三是改变运用政策手段和行政机制以直接调控金融市场走势的监管取向,实行依法监管和依法行政,有效维护包括市场投资者在内的各类市场参与者的权益,积极维护金融市场的正常运行秩序,坚决打击和取缔各种违法违规行为。

最后,加强金融监管措施的制度化建设,以最大限度实现监管目标。金融监管机构实施有效金融监管的另一个必要条件是监管者必须拥有足够的资源以达成其监管目标。金融监管是一项成本很高的政府行为,它需要严格的风险防范措施、拥有高度专业知识和技术的监管人员以及高超的信息技术手段和协作顺畅的监管体系。所有这些,都需要法制保障和资金投入。但是在现实经济中,监管机构往往是一国金融部门中的一个小机构,缺乏足够的资金和法制保障,难以完成复杂的艰巨的金融监管。所以,为了保证金融监管机构的监管效率,各国必须在对监管机构进行不断的投资基础上特别加强法制建设,使其实施监管行为有法可依。监管者必须对银行经营业务、融资技术、风险管理和市场趋势有透彻的了解,对金融机构的金融创新及其风险有迅速的反应,监管者还必须收集和分析那些最新的有意义的信息,不能仅仅依赖于银行的财务报告,而要基于严格的程序对银行经营进行密切关注;监管机构还必须吸引和留住那些经过良好训练的专业人员,并使他们有避免腐败的内在激励。政府、金融机构和国际金融组织都应该统筹考虑监管机构的法制保障问题,以保证监管机构实现监管目标。

如中国银监会、证监会顾问,原英国金融服务管理局主席戴维斯所指出的那样,“简单的是非回答并不能说明问题,更理想的总结是,未来还需要在各个方面付出努力,还要面对很多艰巨的困难,但改革的基本方向是正确的”。保留以往模式的有利之处,借鉴他国经验,寻求一条效率与稳定的中间道路,无疑是我们应当继续加以研究的课题。 zjRblHdUsV9X1Yn1mwFW6V0DY4xoBYFlWhbXv3mGvtJzMcBBOm2nRGa2/LXuEW0d

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