第一节
廉洁问题的研究

廉洁和腐败作为一对反义词，在廉政问题的研究中一直都是紧密相连的，要弄清楚什么是廉洁，首先要界定清楚什么算是腐败。腐败问题是政府和公众关心的核心话题，涉及社会的公正和经济发展等重大方面，甚至关系着一个党和政府的生死存亡，历来被广泛关注，关于腐败问题的研究和讨论也一直非常丰富。

一、廉洁的内涵

要对廉洁问题进行深入研究，首先我们要对廉洁进行界定，国内外对于廉洁的界定并没有形成统一意见，不同学者有不同观点。

据《辞海》释义，“廉洁”即清廉、清白。廉洁就是社会个体保持自身清白正直，以守真与守正来拒斥各种诱惑，防止为外在环境所驱使、玷污和变质。廉洁的本义是指行动主体一方面坚持“公利”，能够节制私欲去除私利考量，行为唯义所遵、不贪不占，自觉维护他人和公共利益，绝不利用手中的权力损公肥私、损人利己；另一方面，坚守“公正”，行为正当合理，所遵循的原则前后一致，诚信守诺、不偏不颇，平等对待所有人。“私”与“偏”是廉洁的两大威胁。

黄苇町（1998）认为，干部清正，是老百姓最看中的干部品质。政府清廉，就是要建立廉洁、透明、服务的政府，这是保证公共权力廉洁规范运行的根本。政治清明，就是不和百姓争利。这是党全面发展民主政治，实现有序政治参与和依法治国，建设社会主义政治文明的要求。

张增田（2008）认为，廉洁的内涵可概括为五个义项：

一是公利至上。此义项内涵十分丰富，行为主体要消除私欲，正确行使手中的公共权力，树立公仆意识，首先考虑和维护公共利益，一心为公克己奉公，不以权谋私假公济私、脱离群众搞特殊化，同时要积极回应公众的需求，尽心尽职，避免官僚作风。

二是公平正直。行为合乎公正原则，秉公执法，去偏抑私，诚信守诺，前后一致，不受利益左右区别对待。

三是公开透明。行使权力履行职责的过程不遮不隐，杜绝暗箱操作，主动接受各种监督主体的监督。

四是遵守法纪。自觉维护法律权威，严格按照国家法律和组织规章规范自己的行为，不做贪赃枉法的事。

五是拥有政治修养。表现为具有崇高的政治理想、坚定的政治信念和可靠的政治鉴别能力，善于把握政治方向和政治立场，摆脱低级趣味，志存高远，具备较强的抗腐蚀能力。

庄德水（2013）认为，廉洁在本义上包含了清正、清廉、清明的表述。干部清正、政府清廉、政治清明是廉洁政治的基本要素，三者缺一不可。

刘中、路高峰（2013）认为廉洁政治的内涵十分丰富，不仅有政党和公职人员不贪污、不腐化的意思，还包括政治制度设计的廉洁、政权架构的廉洁，以及社会文化环境的廉洁等。

陈兰芝（2016）认为，廉洁政治关乎“廉洁操守”“廉洁奉公”“清正廉洁”“干部清正”“政府清廉”“政治清明”“廉洁政府”“廉洁从政”“以透明保廉洁”“为民务实清廉”。

总体来说，本研究所指的廉洁，仅限于对政府机构的廉洁的考察，即廉洁政府的意思，学者们大多认为廉洁政府应该包括干部清正、政府清廉、政治清明三个方面的内容。

二、腐败的内涵

廉洁的反面是腐败，要对廉洁问题进行深入剖析，也需要明确什么是腐败。由于腐败问题的复杂性，尽管国内外学者对此研究颇丰，却对腐败的界定一直都存在争议。

国外的学者分别从以公共权力为中心、以公共利益为中心、以市场为中心这个三个角度来对腐败进行定义。

以公共权力为中心来界定腐败。代表人物是世界银行行长詹姆斯·沃尔芬森（1996），他在《帮助各国同腐败作斗争：世界银行的作用》的研究报告对腐败进行了界定，认为“腐败是为谋取私利而对公共职位的滥用。”另外一个代表人物是美国政治学家约瑟夫·尼尔，尼尔认为：“腐败是为私人、家庭成员或私人小圈子获取金钱、身份而背离公共角色的规范职责的行为，或违反那些旨在防止滥用私人影响以谋取私利的规则的行为。腐败包括贿赂（以物质腐蚀某一职位占有者以影响他的判断）、裙带关系（基于私人关系而不是按照人的品德提供庇护）和盗用（为个人目的非法盗用或侵占公共资源）。”国际货币组织界定腐败为：“腐败是滥用公共权力以谋取私人利益。”“透明国际”将腐败定义为“公共部门中官员的行为，不论是从事政治事务的官员，还是从事行政管理的公务员，他们通过错误地使用公众委托给他们的权力，使他们自己或亲近于他们的人不正当地和非法地富裕起来”。

以公共利益为中心界定腐败。代表人物是卡尔·弗里德里希，他说：“当主管某些事务的权力掌握者、责任重大的官员或行政职位占有者，为非法提供的金钱或其他报酬所引诱，采取偏袒这些金钱、报酬的提供者的行动，因而确实损害公众和公众利益者，即为腐败。”

以市场为中心来界定腐败。代表人物是纳塞尼尔·莱夫。他提出：“腐败是某些个人或集团为影响官僚的行动而使用的一种法外制度。腐败的这一本质仅仅表明，这些集团较之其他情况下在更大的范围内参与了决策过程。”

国内的学者根据我国现阶段腐败的特点，结合我国国情也纷纷对腐败进行了界定。

王沪宁（1990）给腐败下的定义是：“公共权力的非公共运用。”

刘明波（1994）认为：“腐败就是政治权利从原本纯洁状态中发生蜕变成为政府官员非法或者非道德谋取个人好处的工具。”

田心铭（1995）认为：腐败是“为谋取私利而侵犯公众利益，腐蚀、破坏某种现存社会关系的行为”。

张曙光（1994）将腐败定义为：“在社会生活中，所谓腐败就是以权谋私。或者说通过损害他人和社会公共利益而牟取私利。”

何增科（1995）界定腐败为：“公职人员出于私人目的而滥用公共权力和公共资源的行为。”

杨春洗（1999）认为：“腐败是指执政党组织和国家机关及其工作人员，包括受其委托从事公务的组织和人员，为满足私欲、谋取私利或局部利益而实施的严重违背纪律和法律，侵犯人民利益并造成恶劣政治影响的蜕化变质行为。”

于风政（2003）认为：“腐败是国家机关和国有企业的公职人员与他人合谋，违反法律和社会公认的行为规范，滥用公共权力和公共资源，为私人和私人小圈子谋取私利或为某一单位、某一行业谋取特殊利益而损害公共利益及其他公民个人利益的行为。”

王丛虎（2014）认为我国的腐败包含腐败预期和腐败感知，应给予正确引导，并加大腐败惩治的力度，以增强政府的公信度，提升政府的公信力。

李辉（2017）将腐败的定义缩小到两个最为常见的基本类型上——贪污和受贿。

王立华、高芳蕊（2019）认为腐败是指政府官员利用手中的权力不惜违反规则和制度以谋取个人利益的行为。

综合上述国内外学者的观点，有两方面的共识：第一，腐败是利用公共权力谋取私利的行为；第二，腐败是侵犯公共利益的行为。本研究结合研究对象，将腐败的讨论仅仅局限于政府腐败这一个方面，指政府工作人员利用公共权力谋求私人利益，并侵犯了公共利益的行为。

学者们对于腐败的类型也进行了归纳整理，以方便后来研究者进行分析，受到大多数人认同的是何增科（2002）的分类方法，如表2-1所示。

本研究的主要调研群体为公众，结合公众对腐败的感知，我们根据腐败的实际表现形式，将腐败划分为如表2-2所示：

资料来源：本研究整理

三、相关理论

本节将从廉洁的理论基础，研究者为什么从公众视角研究廉洁的理论基础，以及模型构建的理论基础三个方面阐述其理论基石。

（一）廉洁的理论基础

1. 寻租腐败论

寻租腐败论是公共选择的经典理论，它是从自由主义视角研究腐败的。公共选择理论认为，政府干预市场，会带来以租金形式出现的经济利益。美国经济学家缪勒认为，寻租是管制力量对经济进行干预而进行的活动，是“用较小的贿赂成本获得较高的收益或超额利润”。因此，公共选择学派提出，应消除寻租与腐败滋生的土壤与条件，取消或者放松政府管制，实行市场化改革。寻租理论最早在中国提出是1988年，以吴敬琏为代表人物。

2. 权力制衡理论

权力制衡理论也就是西方国家的立法、行政和司法三种权力各自独立又相互制约和均衡的理论。西方的权力制衡思想始于古希腊时期，柏拉图和他的学生亚里士多德的著作中就体现了权力制衡的思想。这种理论的核心内容是为防止权力的腐败或滥用，必须对权力进行合理分割并建立相互制衡和监督的关系。权力制衡理论是当代西方资本主义国家建立监督体系的前提和依据，是形成资本主义国家行政监察总体框架的基础。

列宁也提出过权力制衡思想。早在十月革命前，列宁就从有条件的“立行合一”制的角度考虑未来社会的国家制度和政体形式。该理论强调在权力制衡的条件下，任何一个国家机关都不具有凌驾于其他机关之上的特殊权力，每个国家机关都有制约其他机关的权力，也存在其他国家机关和权力足以制约其权力的行使，从而达到有效制约权力运用的目的。

3. 道德教育理论

道德教育理论是与资产阶级的人性论、政治原罪论相对应的一种价值观。提倡对公职人员进行道德教育是行政监察和廉政的根本良方。在某些西方学者来看，文化可以使人格深深地改变，可以使人放弃私利，道德教育可以使政府官员建立一种自我约束的道德规范。其重要意义在于：国家的自保不能仅由其物质财富得到保障，也不能单靠维持一定的宪制法律来实现。若没有道德作为后盾，国家的强盛反倒成了国家的内患。教育净化理论的真谛在于形成一种真正的约束力和意志力。

4. 现代腐败理论

这一理论主要是由美国学者亨廷顿提出来的，主要论点是：腐败在社会不同时期有高低之分，其程度可能与迅速的社会经济现代化有着密切的关系。该理论对腐败持宽容的态度，认为只要促进了现代化的实现，不阻碍新的政治发展，腐败是可以容忍的。这一理论将腐败问题放置到整个现代化进程中加以考虑，对于研究现代化进程中的腐败与廉政有一定的启发作用。

（二）公众视角的理论基础

1. 公民参与理论

以佩特曼、托夫勒、奈斯比特等为代表的政治学者在批判代议制民主的基础上提出了公民参与理论。他们主张应该让所有的公民参与到国家和社会各项事务的管理过程中来，让公民根据个人的需要做出决断，只有这样才能保证公民个人的自由和权利得到充分的表达与实现。公民参与理论强调参与的教育功能和培养公共精神功能，主张个人与他们所处的制度密切相连，民主政体必然要求一个参与社会，强调人人参与，坚信人人平等。尽管要实行直接民主还缺乏现实条件，但是不断扩大公民直接参与的范围和权利，是民主的发展方向。

2. 善治理论

20世纪90年代以来，“善治”成为各国构建新的政治理论和行政管理模式的现实选择。“善治”就是使社会公共利益最大化的过程，是社会治理方式的最优选择，也是对传统的国家与社会关系的一种纠偏。善治的本质就是要实现政府与公民对社会公共事务的“合作”管理的最佳状态。“善治”有以下几个要素：一是合法性，就是人民发自内心地对社会秩序和权威的自觉认同和服从；二是透明性，就是政府将政策信息公开化，便于公民充分掌握政策信息从而有效地参与政策过程及监督政府行为；三是回应性，它要求政府及工作人员必须对公民的要求做出及时和负责任的反应；四是法治，指任何公民和官员都必须依法办事，在法律面前人人平等。此外，责任性、有效性、稳定性等也是善治必不可少的组成要素，这些要素实现程度越高，善治就越有可能。

3. 人民主权理论

卢梭认为，主权是公意的具体表现，主权是不能分割、不能转让的。人民是国家最高权力的来源，人民订立契约建立国家，政府只是人民的代理人。在近代实行民主宪政的国家中，人民主权的价值已经全面地体现在各国的宪政框架中，如在《中华人民共和国宪法》第一章就明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”可见，在我国社会主义制度下人民主权就是人民民主含义的直接表达，人民主权直接体现为人民当家作主。因此，人民主权论是公民参与的最为直接而又最为重要的理论根源。

（三）模型构建的理论基础

目前有代表性的顾客满意理论模型为Fornell（1992）等提出的ACSI理论模型（如图2-1）。

美国顾客满意度指数（American Customer Satisfaction Index，ACSI）是一个测量顾客满意程度的经济指标，是顾客对企业提供的产品和服务质量的评价测度，这些产品和服务质量是在美国本土购买的，由美国国内企业提供或者在美国市场上占有相当份额的国外企业提供的。在美国，ACSI已成为衡量国民经济运行质量和趋势的一项新型的社会性指标，每季度公布一次。

而后，由于新公共管理理论的引入，公共管理领域开始引入ACSI模型进行大量的关于服务质量方面的研究，国内外学者根据ACSI模型和自己所研讨的课题的特点，进行了模型修正。

Van Ryzin，Muzzio，Immerwahr（2004）曾对ACSI模型进行修正，去掉顾客抱怨和顾客忠诚，增加离开（纽约）和信任政府两个变量（如图2-2），然后应用到纽约市，从学校、警察、消防、图书馆、公园、道路、公交车、地铁和垃圾清理等9个方面来调查公众满意度。

盛明科、刘贵忠（2006）等人提出了中国政府服务的公众满意度测评模型（CPSI），如图2-3所示，将优质服务、高效服务、低廉服务作为“公众期望（结构变量）”的观测变量，将科教服务绩效、文卫服务绩效、社保服务绩效作为“服务质量”的观测变量。

刘武、杨雪（2006）认为应依据我国的具体国情建立符合我国实际情况的政府公共服务顾客满意度模型。由于公共部门服务也受价格与成本及财政支出的影响，所以保留了感知价值这个结构变量。基于我国具体国情的考虑（政府部门的垄断性），去掉了顾客忠诚变量，用顾客信任来代替顾客忠诚。他们建立的我国政府公共服务顾客满意度模型如图2-4所示。

吴建南、张萌、黄加伟（2007）在美国ACSI模型基础上，结合公众预期和公众信息两个变量，提出了一个公众满意度测评模型，如图2-5所示。

朱国玮（2007）对政府机关服务品质、效率、公共责任和公众满意度等方面加以分析与评价时，曾对ACSI模型进行修正，形成了PSCSI模型，如图2-6所示。

以上这些模型都是根据ACSI模型，结合公共服务型政府的理论，考虑政府和企业在作为服务职能上的完全一致性，将其引入到公共管理领域，并多次证明该模型的可靠性，这为本文引入ACSI模型进入到腐败领域中提供了理论支持，因为腐败问题就是公共领域中的核心问题。