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十多年来，“长三角”各省边界区域环境污染（如“沉船断江拦污事件”
）、湘渝黔边界区域的“锰三角”污染（以水污染和土壤污染为主）
、晋陕蒙边界区域“黑三角”污染（以大气污染、水污染和土壤污染为主）
、蒙宁边界区域的“黑三角”污染
、皖苏浙边界“太极洞”环境资源破坏与污染
以及 2010 年紫金矿业跨省污染等典型的省际行政边界区域环境问题层出不穷，这类区域性环境问题常常持续不断、久治不愈或时有反复，并且经常引发群体性事件，对资源环境、社会和谐、经济发展产生了很大的破坏，而“我国省级行政区陆路边界线共 66 条，总长 5. 2 万公里，分布了 849 个县级行政区”
，行政边界区域众多，其中跨三省以上的省际边界区域有 30 多个，横跨两省边界的区域数目更是可观，省内跨县市的行政边界区域更是成千上万。随着我国环境法治的日益发展，行政辖区环境问题不断往行政边界区域“外推”“聚集”，行政边界区域尤其是省际边界区域环境问题日益凸显和尖锐，如果不解决好这类行政边界区域环境问题，我国环境保护“局部好转，总体恶化”的态势就难以根本扭转
。
行政边界区域环境问题就是指这种集中发生在行政边界两侧一定范围自然地理区域中的环境问题。究其实质，行政边界区域环境问题根源于刚性的行政区划对具有整体性的区域环境的人为分割，具体而言，导致行政边界区域环境问题的主要原因在于以下几方面。
施蒂格勒指出，竞争具有至少与人类一样长久的历史，“竞争系个人（或集团或国家）间的角逐；凡两方或多方力图取得并非各方均能获得的某些东西时，就会有竞争”
。府际竞争即“政府间竞争”（ in⁃tergovernmental competition），与之紧密相关的概念至少包括制度竞争（institutional competition）和体制竞争（ system competition）。任何政府机构都会与上级机构围绕资源和控制权的分配进行持续竞争，同时，又与同级其他机构在横向层面上展开竞争。德国的中国问题专家何梦笔结合俄罗斯、中国等转型经济体的发展经验，给出了政府间竞争的具体构架和流程（参见图 1 －1）
。
图 1 －1 政府间竞争的结构和流程
可见，府际竞争是一个多维的网状竞争关系，随着我国市场经济的推进，尤其是 1994 年分税制改革后，各级政府甚至政府部门都具有相当的利益主体性质，彼此的竞争也逐渐全方位展开。府际竞争激发了地方政府发展经济的创造性和积极性，但是，因为刚性的行政区划与经济区域、环境区域并不相重合，各行政区之间壁垒森严，甚至通过地方规范性法律文件曲解国家法律，将片面的地方利益甚至某些私己利益诉求常态化、“公益化”。如此，行政区划常常人为地分割了经济区域
和环境区域。立足于行政区划的一切以经济逻辑为轴心的发展模式，也必然导致行政边界区域低水平重复建设严重、产业结构趋同、资源无序开采和环境污染互相推责，如湘渝黔边界的“锰三角”区域景同一、人共俗，其生态功能和经济、社会功能历代共融一体。但是，在行政分割、差异政策下，面对发展经济的压力，相邻的湖南花垣县、重庆秀山县和贵州松桃县都长期以锰矿、铅锌矿的开采和初加工作为支柱产业，资源开发无序的、过度的竞争导致在土地审批、环境资源税费征收等领域的“让利竞赛”
，导致该区域生态环境恶化，最终酿成群体性事件和社会性事件。资源环境领域的这种典型的横向府际不良竞争表现在以下几点。
各行政区尤其是经济落后地区为了吸引企业进入本行政区或“重点保护”为其GDP政绩贡献税收的污染企业，往往无底线地降低企业的环境保护义务、降低执行的环境标准。不少地方以“红头文件”的方式免除一切环境审查手续吸引企业进驻各种“开发区”，甚至“环评”和“三同时”验收成为企业污染的“保护伞”
；更多地方政府对高污染企业挂牌“重点保护”，发布文件规定每月超过 20 天的“企业安静生产日制度”
，严格限制环保等部门执法，法定的例行检查要向当地政府申报获得批准。这在行政边界区域更为普遍。
地方政府为了追求以GDP为核心的政绩，总是将经济发展作为几乎一切行动的全部逻辑，在区域环境问题上各行政区事实上普遍实施双重标准，使行政边界区域沦为资源供应地和污染集中地，即在行政区中心城市严格执行国家环境标准或实行更高的地方环境标准，树立“环境友好”的形象以吸引国内外投资，而对行政区边界区域则有意无意地降低环境保护标准或执行要求。这样，实际上使不利于环境保护的资源开发和加工企业、技术落后企业都往行政边界区域汇聚，结果导致县级以上行政边界区域普遍存在各行政区政府争相开发资源而消极治理环境污染和破坏的现象。环境保护和经济发展都居全国领先地位的江苏和浙江，其边界区域环境纠纷却历年不断，很大程度就在于执行双重环境标准。甚至出现两个行政区争抢项目的现象，如湘黔边界的湖南新晃县和贵州玉屏县政府都异常积极地争抢被贵州玉屏县民众合力抵制为污染项目的“上百亿林浆纸工程项目”
。我国随着西部大开发而凸显的“污染西进”现象一定程度上也是这种不良竞争的典型表现。
在市场经济中，政府及其官员具有“理性经济人”的性质，面临发展经济、解决就业等压力，加上政府官员交流任职制度和长期实施的忽视可持续发展的绩效考评机制，政府尤其是地方政府缺少环境保护的内生动力，在行政边界区域更是如此。“事实上，跨界污染已成为一个反复发作的顽症了。”
流域上游任意排污，下游一方面叫苦不迭，另一方面却又将污水不负责任地往更下游排放，这类现象十分正常。吕忠梅教授发现各地的做法惊人的一致：一是所有地方的水功能规划中水质标准均低于流域整体规划至少一级；二是所有的大型污水处理厂均集中布局在其行政边区的最下游；三是均述说遭受上游污染之害深重，很少谈本地污染情况，更不谈其对下游的污染。这必然带来流域管理的失控以及地方利益、部门利益的恶性竞争，最终形成流域的“公地悲剧”
。只有当社会环境保护意识和环境法治要求获得长足增长，形成普遍有力的环境保护舆论时，才能促成政府行政边界区域环境保护动力的生成。“锰三角”污染是在三省边界人们为阻止污染而联合砸厂，数十村委会主任联名辞职，媒体跟进宣传、呼吁的情况下，政府才采取实际行动进行区域环境保护的。“实证研究对省级环境规制行为的内生性进行了考察。辖区居民教育程度和收入水平的提高意味着环境规制压力的增强，这会促进地方政府在环境规制上的努力。工业化水平显示出了对省级环境规制强度的负向影响，这说明我国目前的工业化进程是以环境污染为代价的，地方政府有可能为了支持经济发展而选择缓和的环境规制政策。”
无论是跨省、市、县行政区还是跨乡镇村行政区的区域环境问题的发生，其资源环境利益受到直接损害的都主要是该区域相邻的基层社区和村组，产生这些问题和纠纷的核心原因通常是各级政府基于GDP政绩追求，忽视基层群众资源环境利益诉求。2010 年暑假，笔者在湖南大湘西地区访谈调研中了解到，某县为了引进一家锰矿初加工企业，几处选址均遭到村民反对，县首要领导直接给某乡长电话，命令数周内必须确定选址，结果该企业迅速建成投产，连污水沉淀池都没建，没一个月下游紧邻的良田和小溪就被严重污染，村际纠纷发生，群众联名上访；同时企业给予被污土地每亩每年数百元补偿。这种行政高压和略施小惠的处理方式在解决区域环境纠纷中实际上得以广泛运用，为了短期经济发展和社会“稳定”等目标，区域内部门、单位有意无意达成了“共谋”，从社会效应看，“有效地协调了上下游的利益博弈，并在一定程度上遏制或避免了因经济纠纷引发的突发性事件”；然而，生态效应上，“不仅忽视了河流生态系统，而且由于它将污染事件信息控制在内部，其结果往往是加剧了河流的水污染”
，即以表象的经济争议的暂时解决掩盖了生态环境问题本身。得了小惠并感受到威压后，原子式的基层社会就不再“折腾”了，也不会轻易求诸司法途径，“古代中国人是以自己的利害为出发点，而不是以对诉讼本身的道德或价值评价为出发点去贱讼的”
。其实中国长期封建专制统治下的文化传统造就了“以自己的利害为出发点”的整体处世风格。政府、企业也常常有意无意地利用这一文化因素“共谋”处理区域环境纠纷，但是污染与民怨似乎并没有因暂时经济纠纷的平息而了断。“锰三角”各相邻村镇民众为了呼吸清洁空气、喝上干净的水，数年联合与企业和地方政府交涉，获得过一定补偿和就业机会等，但是，最后还是发展到数次联合砸厂（理性地选择砸规模相对小而违规明显的厂）、村干部们大规模联名辞职。可是事发后，呈现在国家和社会面前的只是“跨三省”“跨三县”这样的概念，正是以跨省的名分而使得中央无比重视，然后进入问题解决的“快车道”，可是数年的“联合治污”行动中，活跃的是县级以上政府和有关部门以及企业，而直接受到污染侵害的乡镇村民则未能充分参与有关的监督和决策。类似情形也出现在 2001 年苏浙边界“沉船断江拦污事件”中，不过后一事件中位于下游浙江受污染侵害的群众最后将上游江苏盛泽的 21 家印染企业告上了法庭。
这些跨行政区的区域环境问题基本上是依赖行政权威，靠中央、上级政府“挂牌督办”、投入大笔治污资金解决，其实质是政府“代表民意”与污染企业（作为地方税收“贡献者”）讨价还价，而该区域中环境利益的社会主体缺乏充分的有组织的利益表达渠道，作为民意代表机关的地方各级人大以及作为最贴近基层民众的乡镇基层政府也罕有作为；直接受环境污染和破坏侵害的基层群众因为缺乏必要的组织形式和政策途径，而无法参与对企业行为的监督，难以与企业讨价还价，在这些方面，村委会和居委会等准政府性组织表现出几乎没有任何组织能力，与“锰三角”村干部自发联合辞职和村民自发联合选择性砸厂形成鲜明对比。同样，在几乎所有这一类偏远而敏感的跨界区域环境事件中，都未能找到其他民间组织与政府和企业对话、博弈的机制或平台。以这种方式处理跨界区域环境问题，一方面行政成本不菲，另一方面政府效率也难以保证。此外，这种处理方式使中央政府总是处于“消防员”境地，在环境污染和破坏与GDP比翼齐飞、行政边界区域环境问题风起云涌的现状中四处救火。
当前环境保护工作的开展局限于行政区内，虽然环境资源法律规定对跨界环境保护由地方政府“协商解决”或上级政府“协调解决”
，但是如何启动协商解决程序、如何进行协商，以及如何启动和进行协调解决都缺乏基本制度
，所以行政边界区域各行政区政府对环境保护互相推诿，最后酿成群体性事件，震动中央，才由中央政府督办解决，甚至像淮河流域污染、江浙边界污染，中央政府虽数度督办了却又不断反复。
这种缺乏可操作性的“协商”“协调”制度，致命的弱点在于过于依赖行政威权，而忽视该区域环境中直接相关的利益主体的积极作用。一方面没有将作为民意代表机关的人大作为处理跨界区域环境问题的重要力量；另一方面没有制度保证基层群众直接参加与企业的规范博弈、相互协商。跨界环境问题常常被混同于政治问题，可是区域环境问题却回避行使政治议决权力的地方人大，而事实上让行政部门以行政甚至“维稳”等政治方式去解决，不仅欠缺合理性，也有忽视人民代表大会制度之嫌；地方居民深受污染企业之害屡屡上访无果才采取“砸厂”“沉船断江拦污”等万不得已的措施，然而，在问题的解决中却没有制度组织基层群众与企业博弈、对话，使最直接的利益相关者“离场”，从而埋下非合作博弈的伏笔。最后，作为任何法治国家定纷止争最终依靠的审判机关在处理跨界区域环境问题中，也面临案件管辖、取证、执行等一系列制度困境，相邻行政区罔顾法院判决和司法协助请求的现象严重
，使司法权威进而使法律权威、中央权威都打折扣。可见，当前对区域环境问题的解决方式，无论是法律规定的措施，还是实践操作方式，都是临时性的、应激性的，缺少解决区域环境问题的长效机制。
解决这类行政边界区域环境问题需要建立什么样的长效机制？产生这类环境问题的法律方面的原因是什么？从法律的视角看，哪些主体影响着这类环境问题的产生和解决？如何通过法治来调整行政边界区域各类主体利益结构和权力结构？如何避免不良府际竞争而促成地方政府相互之间及其与区域内居民的积极协作解决这类环境问题？换言之，如何在国家法治的架构中实现行政边界区域环境法治以达致区域环境善治？这些都是“行政边界区域环境法治”所要研究的内容。