“财政宪法为联邦国家结构之核心问题,中央与地方均权之国家亦然。财政宪法用以确保公共事务之不同主体的活动基础,并作为全部经济社会公务之张本。” 财政立宪是宪政的源头,提供公共产品和保护财产权是宪政国家的主要职能,财政收支的合法性、范围和限度是影响政治国家与市民社会关系的关键所在,财政分权的设置也是宪政体制运行的重要保障。 我国中央与地方的财政分权在国家治理层面和学界研究层面一直都是重要议题。 1994年分税制的目的是提高“两个比重”——全国财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政的比重。分税制的实施确实促进了中央和地方财政收入的持续快速增长,但仍然存在不少问题,如分税制没有解决税制不平等问题、按税种划分收入不利于产业结构调整和优化、各地财政收入仍然存在严重不均衡现象,还需要在诸多方面实现财政领域的中央与地方关系法治化。
近年来,“土地财政”已成为我国经济运行的一个突出问题。地方政府通过各种土地经营手段获得土地出让金、土地税费以及利用土地进行投融资变相举债。“土地财政”问题亟待解决,而这一发展模式与中央和地方之间的财政关系密切相关。首先,分税制实施后原先作为地方财政收入主要来源的地方企业收入将大部分属于中央政府,地方政府陷入财政困境。其次,分税制实施后地方政府的财政收入增长方式发生明显转变,由依靠企业税收变成依靠其他税收尤其是营业税,而建筑业是营业税的第一大户,加上2002年中央进一步实行所得税分享改革,使地方对营业税的倚重进一步加强,因此地方政府将筹集税收收入的主要精力放于发展建筑业。最后,对于非预算资金一直没有妥善的管理办法,而非预算资金的主体是农业中的提留统筹及与土地开发相关的土地出让收入,这为地方政府以土地敛财留出了制度外的空间。 如何合理配置中央与地方的财权与事权,并使中央对地方的转移支付制度更为规范和有效,保障在中央宏观经济调控之下地方财政收入足以支撑其履行开支职能,是解决“土地财政”及中央与地方财政关系中其他诸多问题的关键所在。
澳大利亚宪法制度沿袭英国宪法的议会民主理念与责任内阁制度,同时又借鉴美国联邦制政府的理念并采用美国宪法的部分结构和内容,但其司法系统又有别于美国的二元制,在国家权力结构和组成形式上具有独特性。联邦制是澳大利亚宪法的中心,为稳固的成文宪法提供基本原理。宪法系统规定了联邦与州在立法、行政、司法权力方面的划分。其中,联邦与州之间的财政分权颇具特色。纵向财政分权问题在联邦筹备阶段就是争议焦点。在其后一百余年的发展中,政府间财政关系不断变化,形成联邦财权财力集中同时向州进行转移支付的基本样态。联邦与州的财政分权一直是学界探讨的热点,政府也一直致力于改善政府间的财政关系。
澳大利亚联邦与州的财政分权不仅是一个宪法问题,而且是一个政治问题。财政分权受到来自立法、行政与司法机构的作用力,尤其是在责任内阁制度与联邦制度融合的体制之下。参议院由各州的参议员组成,在议会两院中更多地代表州的权益。参议院不得提出拨款或征税的议案,不得修正征税或拨款维持政府常年工作的议案,不得修正任何议案以导致人民负担的增加。除此之外对其他议案,参议院与众议院享有同等的权限。同时,澳大利亚沿袭英国实行责任内阁制,政府对联邦人民直接选举产生的成员组成的众议院负责,而政党又在选举过程中发挥着重要作用。研究这些因素之间的关联,可能会发现议会预算权、责任内阁制运作、政党执政理念等与财政联邦制的某些互动关系。对这种相互作用关系的认识又会深化对澳大利亚财政联邦制的理解。法院则通过一系列判决直接影响联邦与州的财政分权状态。
我国对澳大利亚宪法制度的研究不多,着眼于澳大利亚财政联邦制的文献更为零星少见,而这是澳大利亚宪法研究中非常重要又独具特色的内容。本书可能填补国内对澳大利亚财政联邦制度进行系统研究的空白,呈现澳大利亚财政联邦制度在宪政历程中的变迁轨迹,探讨其形成原因、问题与改善措施,揭示并阐述规则、司法及政治因素对澳大利亚联邦与州财政分权的影响。
澳大利亚为寻求联邦与州财政收入与支出责任之间的平衡做出了各种努力。在收入与开支层面的措施,如联邦与州试图达成协议由州分享所得税收入、联邦分担州的部分开支责任与债务、州试图扩大其征税领域等。此外,对澳大利亚联邦与州财政分权影响因素的分析,也可以为解决我国中央与地方财政分权方面的问题提供借鉴。