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第一章
爱尔兰政治体制与制度

第一节 政治体制与国家政治发展史

爱尔兰宪法规定,爱尔兰国体为共和国,实行议会民主政体。

最早生活在爱尔兰土地上的是凯尔特人,他们虽然未能在政治上统一爱尔兰,但却形成了爱尔兰语言、文化及宗教的统一。12 世纪,大不列颠岛屿上的诺曼人抵达这里,破坏了爱尔兰形成统一国家的进程。此后,诺曼人就掌握着爱尔兰大部分地区的行政控制权,整个爱尔兰都笼罩于英国的统治之下。在此期间,爱尔兰民族不断奋起反抗,最终完成独立,建立了共和国。

第一次世界大战期间,爱尔兰爆发了反对英国统治的武装起义。1916 年在都柏林宣布成立共和国,并成立了第一个议会。1921 年,爱尔兰与英国签署的《英爱条约》,标志着爱尔兰南部的 26 郡变为“自由邦”,享有自治权,这也是之后爱尔兰建立共和国的雏形。

在成立“自由邦”之后的 20 年时间里,爱尔兰内部的机构合并重组,逐渐形成了稳定的政治传统。第一届国家政府由统一党领袖威廉·科斯格拉夫(William Cosgrove)领导,他建立了一套让整个国家从战争中尽快恢复的行政机构,并于 1927 年建立电力供应局,实施“香农水电站”计划,标志着国家经济发展迈入一个新阶段。

1932 年大选,由德·瓦勒拉建立的共和党提出了农业改革、主张工业保护主义以及从宪法层面消除与英国保留联系等主张,赢得了主导爱尔兰政坛的地位。一直到 20 世纪 70 年代共和党一直处于爱尔兰政坛的领导地位。爱尔兰议会通过了德·瓦勒拉指导制定的新宪法,宣布爱尔兰自由邦为独立共和国,但依旧保留在英联邦内。1948 年的《爱尔兰共和国法案》则正式宣布爱尔兰脱离英联邦成为独立自主国家。1949 年英国承认爱尔兰独立,但拒绝归还其北方6 郡。

国际事务方面,爱尔兰于 1955 年加入联合国,并从 1958 年开始参与联合国组织的一系列维和行动。20 世纪 50 年代中期,政府改变了传统的贸易保护政策,实行对外开放,并积极引进外资扩大出口;1973 年爱尔兰成为欧共体成员,这一重要举措使得爱尔兰的国内产品更易走向国际市场。

此后,爱尔兰的经济进入了一个高速发展时期,并在较短的时间内完成了由整体以农业发展为主的农牧型经济向高科技知识产业经济过渡,也创造了“欧洲小虎”的奇迹。但从 20 世纪 80 年代开始,爱尔兰的政治进入了一个多变且动荡的时期。与多数欧洲国家一样,爱尔兰采取的也是联合政府的执政方式,即由两大主要政党(共和党及统一党)之中的一个,与较小政党(工党及进步民主党等)组成联合政府进行执政。

第二节 宪法

1922 年宪法,即《爱尔兰自由邦宪法》是爱尔兰的第一部宪法。《爱尔兰自由邦宪法》规定,国会由两院组成,分别是总统任命的参议院和人民选举的众议院,行政权由总统和行政会议执行,总统和行政会议的成员均由众议院多数党的议员出任。1932 年以后,爱尔兰众议院通过立法,逐步切断了自由邦与英国之间的法律联系,这得益于 1931 年英国通过的《威斯敏斯特法案》,其法案规定英国的自治领作为独立国家有权修改自己的宪法。于是德·瓦勒拉说服议会全面修改了《爱尔兰自由邦宪法》,废止了英国与爱尔兰内政之间的所有联系,于 1937 年草拟通过了新宪法,并于 1937 年 12 月 29日生效。

1937 年《爱尔兰共和国宪法》(以下简称《宪法》)公布。《宪法》明示,政府的一切立法、行政、司法权力都来自人民,并确定了爱尔兰总统、议会两院以及政府的职权及运作形式等。宪法规定了总统选举方式,确定了总统、两院、政府三者之间的相互关系,明确了法院的体系及法官的任命问题等。《宪法》确定了公民的基本权利,主要涵盖以下五大方面:个人、家庭、教育、私有财产和宗教信仰的权利。值得一提的是,爱尔兰是一个十分重视国民教育、宗教信仰极为团结的国家。因此,五大基本权利中最富有特色的当属教育和宗教。爱尔兰承认家庭在教育子女方面的首要作用,在考虑到父母权利的情况之下提供免费的初级教育,并为每个家庭补贴教育支出,还积极帮助国民开办私人教育。同时,宪法保障国民的身心自由和宗教信仰自由,虽然爱尔兰将宗教定为从属于公共秩序和道德的范畴,但在爱尔兰国内,宗教早已变成凝聚民族向心力、团结民族内部的重要力量,这两大宪法规定的公民权利也对爱尔兰的政治文化形成产生了重要的影响。

近年来,《宪法》进行了多次修正,最近的一次是 2018 年 5 月爱尔兰针对是否修改“禁止堕胎”法案进行的全民公投,公投决定废除《宪法》第八修正案的堕胎禁令。因此,在《宪法》的保护下,爱尔兰妇女今后有权实行堕胎。

第三节 总统与议会

一、总统

《宪法》规定,总统为国家元首,通过选民直接选举产生,任期为 7 年,可连任一届。爱尔兰总统虽为国家象征、军队统帅、宪法的监护人,但爱尔兰总统并非拥有实质性的财政大权,也不是一个只有礼仪性质的国家首脑。总统会根据众议院的提名来任命总理,且只有在总理提议的情况下,总统才可以召集或解散众议院;在法律生效之前,须经总统签字,但如果大多数参议院议员以及不少于三分之一的众议院议员呼吁总统不要签署某项法案时,须经过全民公投,否则法案不得生效。也就是说,总统职权是必须在依照《宪法》或政府有法律约束力的忠告下行使的。

爱尔兰不设副总统,若总统在任职期间因为某种不可抗力因素无法履行《宪法》赋予的总统职责时,《宪法》可以设立一个委员会,由委员会的大法官、众议院议长以及参议院议长集体行使总统职权。

现任第九届爱尔兰总统是工党领袖迈克尔·希金斯(Michael D. Higgins),于 2011 年 10 月 29 日当选。曾任爱尔兰艺术和文化部部长的希金斯,热衷于推广爱尔兰语,并且还是一名诗人,著有 3本出版诗集。

二、议会

爱尔兰议会的演变轨迹与英国议会很相似。1264 年,在爱尔兰东南部小镇基尔代尔的卡斯尔德莫特村初见雏形。在接下来的四个世纪里,小团体不断地在爱尔兰的各个城镇聚集力量,都柏林也日益成为议会力量集中的主要城市。到了 1692 年,爱尔兰议会的各项形式、规模得以稳固,这种状态一直延续到 1800 年。

爱尔兰议会的下议院由 300 个成员组成(从 32 个县、117 个城市以及都柏林圣三一学院选取);上议院人数相对少,但人员的成分更加多样,包括新教教堂的大主教、主教,以及贵族名流等。因此,尽管爱尔兰早期曾设立过“第三议院”(成员主要包括神职人员),但是爱尔兰议会与英国议会非常相似。1800 年通过的《联合法案》(Act of Union, 1800)规定,现有的议会自行投票解散,并重组转而为整个大不列颠及爱尔兰服务的“统一”议会。新的下议院有 100位议员(约占总数的 15%),而上议院将比之前额外获得 32 名成员,其中从爱尔兰贵族中选出 28 个终身议员,剩余 4 位从爱尔兰新教徒主教中选取。

《宪法》规定,议会拥有立法唯一且专属的权力。议会设两院,即参议院和众议院,主要负责审查与监督政府的政策制定与执行,但政府只对众议院负责,制定法律的最高权力也只归属众议院。

众议院议员任期五年,每届议员选举必须在上一任众议院解散后的三十天内完成重新任命。参议院共有 60 名议员,任期不得超过七年,每年至少要集会一次。参议院的权力总体上小于众议院,在广泛的领域内同众议院发挥着互补的作用与职能,如解除总统或法官的职权、法令文书的废止、宣布和终止国家紧急状态等。议会两院的日常运作通过议会委员会进行。议会委员会设有多种委员会,负责各自工作,各司其职。

对于选举与公决中的投票程序,以下五种需要运用投票机制:

1.总统选举(七年一次);

2.众议院选举(至少每五年一次);

3.针对草拟的宪法修正案举行公民表决;

4.欧洲议会代表选举(五年一次);

5.地方政府选举(七年一次)。

当地凡年满 18 周岁的公民均可参与以上全部投票程序。居住在爱尔兰的英国公民也可参加众议院、欧洲议会以及地方议会的选举投票;欧盟及其他成员国的公民可以参加欧洲议会及地方选举;而所有居民,无论其公民身份,皆可参加地方选举,这也是爱尔兰政治体制中凸显包容性的一个方面,由“居民”而非局限于“公民”身份的创举,从侧面反映了爱尔兰的政治文化具备的多元包容性特征。

第四节 政府

一、中央政府

爱尔兰政府由大选中获得半数以上议席的政党或几个政党组成的联合政府构成,政府集体向众议院负责。政府内部由 7—15 位成员组成,除总理、副总理以及财政部部长必须由众议院议员出任外,其他成员分别来自参众两院。

二、地方政府

爱尔兰的地方政府体制一直在不断进行变革和完善中,使其实现现代化并不断促进公共服务。改革的重点包括两方面:一方面是加强地方议会议员的作用,另一方面是鼓励地方政府与社区增进互联互通。

地方当局提供的服务可以分成十大类:住房与建筑、道路交通与安全、供水与污水工程、发展与控制、环境保护、休闲娱乐、农业、教育、健康和福利以及杂项服务。当地政府的支出部分由中央政府资助,部分来自当地财源,包括机动车税入、地方税(对商业财产征收)和当地收费,比如垃圾处理、租金等。爱尔兰有八个地区性机构,地区机构的成员由地方当局提名。他们的主要任务是促进公共服务的协调,监督欧盟结构性与凝聚力资助项目并提供建议。

第五节 政党与压力集团

一、政党

爱尔兰的政党政治发轫于英国统治时期爱尔兰人民奋起反抗争取民族独立的斗争中。1921 年英爱条约签订后,条约的支持者与反对者爆发了内战,而这对立两派也成了爱尔兰政坛上的两大主要政党。从 20 世纪 20 年代开始,爱尔兰主要由统一党和共和党两大政党进行轮流执政。而随着爱尔兰政坛上最大政党共和党的支持率逐渐下降、众多小党的重要性日益凸显,自 1989 年开始爱尔兰便开启了联合政府的时代,四届政府都有小党派的参与,这也体现出爱尔兰政坛发展过程中的包容性与多元性。目前,爱尔兰的主要政党包括:共和党(Fianna Fail)、统一党( Fine Gael)、工党(The Labour Party)、进步民主党( The Progressive Democrats)、新芬党( Sinn Fein)、绿党( The Green Party)以及社会主义党( Socialist Party)。

共和党于 1926 年成立,是爱尔兰最大单一议会党。它以鼓励企业和社会公正为原则,把决策权下放到相应的层级。该党的一个核心理想是与爱尔兰岛各族人民实现和解,且不以对抗的方式来实现和解。共和党的社会基础较为广泛,对于经济议题奉行传统的中左路线,主张减税,增加就业;对外则采取保守的中立原则。同时,该党有较强的民族主义色彩,长期以实现爱尔兰民族统一为该党的政治目标。虽然近年来有支持率衰弱的态势,但仍旧是现政府的一支主导力量。

统一党于 1933 年成立,最初由数党合并而成,现为爱尔兰第二大党。该党采取一种广泛又多元的爱尔兰民族主义意识,并积极调和爱尔兰岛不同人民之间的利益,也相信对抗冲突解决不了问题。作为一个具有基督教民主传统的中右政党,统一党具有更为自由化的社会政策观念。

工党于 1912 年成立,为工会代表大会的政治机构,因而其党员多数为工会会员以及天主教民族主义人士。该党力图建立一个没有贫困和基于民主、平等、参与与合作原则的社会。

进步民主党于 1985 年成立,在中产阶级、知识分子以及青年中拥有较多的支持者,其宗旨是为爱尔兰提供一个欧洲模式的现代化、向前看的自由党,它努力发展政府在国家经济和社会生活中的作用。

新芬党于 1905 年成立,新芬( Sinn Fin)原意为“我们自己”或“自助”。它反对与英国妥协,主张依靠自己的力量,谋求独立。该党鼓吹只需抵制英货,断绝与英国的来往,发展民族经济,即可达到独立自主的目的。

绿党于 1981 年初步成立,前身是爱尔兰生态环境党。目前,该党除推崇传统的“绿色”问题之外,还提出反对更密切的欧洲一体化、反对爱尔兰参加欧洲安全机构以及进一步呼吁限制自由贸易和私有企业的发展等主张。

社会主义党是一个代表普通工人、失业者以及年轻人参选的党派。

二、压力集团

压力集团是存在于社会与政府之间的组织团体,也是爱尔兰政治体系中富有特色及影响力的利益集团。这些组织团体试图通过影响政治决策进程为自己的成员谋取利益,特别是一些成员众多的组织,发起的活动往往有举足轻重的影响,如爱尔兰工会、农民协会、工商业组织、医疗保健组织,等等。据相关数据统计,2017 年爱尔兰有农业组织 25 个,教师组织 27 个,公务员协会 9 个,地方政府协会 17 个,其他行业与专业组织机构超过 260 个。

爱尔兰的三大部门联合组织——爱尔兰工会大会(Irish Congress of Trade Unions, ICTU)、爱尔兰工商业与雇主联盟( Irish Business and Employers Confederation, IBEC)以及爱尔兰农民协会( Irish Farmers' Association, IFA),是爱尔兰“三方协议”的主要参与者和建设者。这三大组织成员众多,且在爱尔兰社会有着重要的影响力。自 20 世纪 80 年代起,爱尔兰就形成了由政府出面组织工、农、资三方参与共同协商公共政策的优良传统,这极大地体现了爱尔兰在政治体系之外的政治文化形成方面注重包容性原则,这也对“欧洲小虎”的经济腾飞起到了至关重要的作用。

此外,提到爱尔兰的压力组织,天主教会也是一种享有独特地位的压力集团。虽然,1972 年已经废除了天主教在法律方面的“特殊地位”,也即教会在法律上已不再是“国教”,爱尔兰人也不必再是虔诚的信徒。然而,由于历史传统的关系,宗教对于人们信仰的影响还是巨大的,甚至在无形中渗透到爱尔兰政治文化的方方面面,本书将会在之后几章内容中详细阐述宗教之于爱尔兰政治文化的意义。

第六节 司法制度

一、法律与司法体系

爱尔兰拥有独立的司法体系。其法律制度是基于英国习惯法,但须经爱尔兰后续立法及 1937 年宪法确立或修订才可生效。1921 年之前的英国议会通过的成文法仍在爱尔兰具有法律效力,除非爱尔兰议会废弃它或宣布它与 1937 年宪法不合。由此看出,英国的政治体系与法律制度从某种程度来说极大地影响了爱尔兰政治体系及法律制度的制定和执行。因此,探讨爱尔兰政治文化的形成及发展特征,不能够忽视“英国”——这个让爱尔兰爱恨交织的因素,对爱尔兰产生的影响。

爱尔兰司法机构是宪法的保护人,对执行机构的权力构成制约。依据宪法,司法由法院公开行使,法官由总统根据政府推荐进行任命,终身任职。如法官本人未能履行应有职责或行为不当,须由众议院及参议院共同通过决议,方可被解职。

二、法院设置

爱尔兰法院系统分为四级:地区法院、巡回法院、高等法院及最高法院。同时,在四级之外还设置特别刑事法庭,专门审理危害公共安全的重大案件。

地区法院是行使即决裁判权的基础法院,爱尔兰共有 23 个地区法院辖区。其可以在没有陪审团列席的情况下由 1 名地区法官公开主持开庭工作。

巡回法院负责审理比较严重的案件,全国划分为 8 个巡回法院辖区。巡回法院负责审理除强奸、谋杀、叛国、走私和团伙犯罪以外的所有刑事案件。巡回法院开庭审理刑事案件,需 1 名法官主持,12 名普通公民组成陪审团列席共同审理,其他性质的案件由 1 名法官主持审理即可。

高等法院在各个方面都拥有充分的初始裁判权及决定权。在刑事案件审理过程中,高等法院扮演着中央刑事法院的角色。

特别刑事法庭的设立是根据国家需要,即当政府感到法院不足以有效行使司法权、保护公共秩序与和平时设立的。特别刑事法庭由来自高等法院、巡回法院以及地区法院的 3 名被选拔法官共同主持庭审。

最高法院是国家的终审法院,由大法官和 7 名法官以及前任高等法院院长组成。最高法院受理来自高等法院以及刑事上诉法院的上诉案件。 KYCS2QTN5lMWbkYnaKfM06lJiuGw9tn+aLpuUnw5nZJXvTKlgyHJKY1za3VPjrtg

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