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以NHS作为制度核心的英国现代医疗保障制度建立于 20 世纪 40 年代。1941 年，英国成立社会保险和相关服务部际协调委员会，并委托经济学家贝弗里奇爵士担任委员会主席，着手制定战后社会保障计划。1942年，贝弗里奇提交了题为“社会保险和相关服务”的报告（《贝弗里奇报告》），建议“为每一个公民提供广泛的医疗服务，在任何情况下，只要他需要，不需缴费即可享受全方位医疗服务”
。1945 年，工党上台执政后即以 1942 年的《贝弗里奇报告》为基础颁布了一系列重要的法案，包括1946 年通过的《国家健康服务法案》（National Health Service Act， 1946）。1948 年 7 月，英国国家健康服务体系（National Health Service， NHS）正式建立（ Webster， 2002），也标志着英国现代医疗保障制度的建立。自1948 年至今， NHS已有六十余年的历史，并且始终是英国医疗保障体制的核心。以下本研究将试图从NHS六十余年的发展历程中梳理其制度特征，并借此阐释英国医疗保障制度安排。
首先，关于NHS建立的基本理念。1948 年， NHS建立之时即强调为所有公民提供免费的、基于需要的、全方位的医疗服务。 NHS也由此成为全民免费医疗的代名词。之后，在六十余年的时间里， NHS的参量式改革从未间断，但“全民免费医疗”的特性并未发生变化。2015NHS章程仍强调“NHS致力于为全体公民提供全面的医疗服务”、“公民对NHS服务利用是基于需要，而不是个体的支付能力”（DH， 2015）。“全体公民”是指所有公民不论年龄、性别、种族、宗教信仰和其他个性特征都是NHS服务的对象；“全面的医疗服务”是指NHS覆盖所有医疗服务项目；“基于需要而不是支付能力”则是指NHS服务除个别法律规定的收费项目外均是免费的。始终将“为全民提供全面的、基于需要而不是支付能力的、基本免费的医疗服务”作为制度建立的基本原则，其实体现了NHS的基本理念，即以“民权”为中心，尊重公民的健康权，强调国家是公民健康权的首要保障者。
基于这样的制度理念， NHS始终致力于缩小社会公民之间的健康不平等现象，而“免费”“提供全面服务”是NHS减少健康不平等的工具。一方面，“免费”意即国家财政每年确定NHS预算资金，根据一定的方式将资金分配给英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰四个地区，由各地区具体负责资金的分配和使用，即自主决定如何将资金分配给NHS服务机构，社会成员在利用大多数NHS服务时是免费的（NHS England， 2014）。另一方面，“提供全面服务”意即NHS面向全体公民且不允许禁止任何健康服务项目，除非有压倒性的临床证据表明某健康服务项目是不安全的或无效的（Newdick， 2005）。对此，曹琦（2012）指出， NHS服务是“显性的福利，隐性的约束”，即英国尽管承诺NHS无条件地提供所有的医疗卫生服务，但同时制定形成了多个法律、法规、政策和规范，这些法律法规、政策和规范形成泛目录对NHS提供哪些服务进行了相对明确的限定。可以认为， NHS服务的提供是基于一定的原则，如循证角度而言的安全有效，以及NICE
所给予的疗效和成本效果评价。我们是否可将这视为NHS恪守高质量服务的承诺（ commitment to quality of care），但对患者而言， NHS服务是全面的、适己的（appropriate to you）。而NHS管理委员会和临床服务委托小组（CCGs）管理条例（The National Health Service Commissioning Board and Clinical Commissioning Groups Regulations 2012）也明确规定，如果NHS拒绝支付某个体所要求的服务项目，则必须给出书面的解释。
第三，关于NHS服务的递送。和我们通常所说的三级医疗服务体系一样， NHS服务体系也包括初级卫生保健、二级和三级医疗服务。初级卫生保健（primary health care）的主要提供者是全科医师（General Practitioners， GP）。根据NHS规定，居民需要到NHS合同全科医师独立或联合开业的全科诊所注册，选择一名全科医师作为家庭医生负责自己日常健康问题的首诊和转诊。因此， GP在NHS服务体系中通常扮演着“守门人”的角色。2015 年， NHS合同全科医师（GP providers）共 28984 名，全科医师诊所 9458 个，平均每家全科医师诊所注册居民数为 6884 人（ HSCIC，2016）。除全科医师诊所外， NHS初级卫生保健服务的提供者还包括随到随诊中心（NHS walk⁃in centers， NHS WICs）、 NHS111 服务热线、牙科诊所、眼科诊所。其中，随到随诊中心建立于 2000 年，由护士负责管理，主要提供轻微损伤或小病的及时处理，无需预约，被视为全科医师诊所的有效补充（Salisbury et al， 2002）。二级和三级医疗服务（ secondary and tertiary care）主要由公立医院
提供。其中，二级医疗服务由各公立医院的专科医师提供，他们通常被称为顾问医师（consultants），是公立医院的雇员。但并不是所有的公立医院都具有提供三级医疗服务的能力，一般而言，提供三级医疗服务的医院通常位于人口高度密集区域，如伦敦、伯明翰、曼彻斯特，通常是教学医院（DH， 2006）。需要指出的是，居民对NHS二级和三级医疗服务的利用有严格的转诊程序，非急诊情况下， GP扮演NHS守门人角色，患者经GP转诊方能接受进一步的专科医师服务，有必要时再经由专科医师转诊或直接由GP转诊到提供三级医疗服务的大型医院。
此外，自NHS建立以来，参量式改革从未间断，以“内部市场”化为特征的相关改革措施对NHS服务递送产生了很大影响。一方面形成了NHS服务购买机制，另一方面则是形成了公立医院法人治理结构。 NHS服务购买机制的建立始于英国 1990 年通过的《NHS和社区服务法案》（National Health Service and Community Care Act 1990）。依据该法案，注册居民数达到 11000 名的全科医师诊所可申请成为基金持有者（GP fundholders）为患者的一大部分住院服务和专科服务付费（Le Grand， 1999）。1997 年，布莱尔政府上台执政后，全科医生基金持有者被取消，转而由新的机构扮演服务购买者的角色，在英格兰为初级卫生保健信托（primary care trusts，PCTs），在威尔士为地方卫生委员会（local health boards， LHBs），在北爱尔兰为健康和社会服务委员。2012 年，临床服务委托小组（ clinical commissioning groups， CCGs）取代PCTs成为英格兰地区NHS服务购买者。同时，1990 的法案还提出将公立医院重新组建为一种半独立的非营利性组织， NHS信托（NHS trusts）。这意味着公立医院脱离了与卫生行政部门的上下级行政关系，转型为公立法人机构，具有经营自主权，并通过合同竞争获得筹资来源（ McPake ＆ Hanson， 2006）。2004 年，英格兰提出建立NHS基金信托（NHS foundation trust， NHS FTs），赋予了公立医院更大的经营自主权，也进一步将公立医院法人化改革推向纵深。
总的来说，我们可以认为英国以NHS为核心的现代医疗保障制度是一种“国家主导”的“普享福利”制度。“国家主导”体现在，国家通过财政预算方式为NHS筹资，并进一步通过“内部市场”化的资金分配和服务购买机制组织NHS服务供给，形成了包括初级卫生保健、二级和三级医疗服务在内的完善而有序的NHS服务供给体系；“普享福利”则体现在NHS服务是“面向全体公民”的“免费”而“全面”的服务。