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“‘治理’（governance）的概念源于古典拉丁文和古希腊语中的‘掌舵’一词，原意为控制、引导、操纵，多用于与国家公共事务相关的宪法和法律的执行问题，或者是管理利害关系不同的机构或行业”（吴志成，2004）。1989 年，世界银行首次使用“治理危机”一词来讨论非洲发展问题，“治理”由此被广泛用于政府管理研究中。
俞可平（1999）指出，“西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理代替统治，是他们在社会资源的配置中既看到市场的失效，又看到了政府的失效”。该观点阐释了治理理论产生的直接动因，即政府集权式的管理模式遭遇困境。第二次世界大战后，为矫正市场失灵问题建设福利国家，西方国家普遍加大了政府对经济社会的干预力度。然而，政府在对经济社会生活进行干预、调控和管制时陷入了种种困境，如资源浪费、财政压力、官僚作风、效率低下等。要走出管理的困境，政府应一改以往大包大揽的做法，吸纳更多的社会主体共同参与公共事务管理，为民众提供更优质的服务，治理理论正是在这样的背景下应运而生，被推崇为能弥补市场缺陷和避免政府失败的一种替代范式（陈刚，2015）。此外，在全球化背景下，许多全球性问题牵涉多国关系，超出了单个国家治理范围和治理能力。龙献忠、杨柱（2007）指出，“我们需要国际组织、各国政府、各国非政府组织以及多边合作等各种形式的治理机制，实现对全球问题进行‘没有政府的治理’”。
治理理论并没有统一的理论范式和实践模式。 Rhodes （1996）认为，治理至少包含六个方面的基本内涵，即最小国家（minimal state）、公司治理（ corporate governance）、新公共管理（ new public management）、善治（good governance）、社会控制体系（ socio⁃cybernetic systems）和自组织网络（self⁃organizing network）。 Stoker （1998）指出，治理的内涵是多部门的相互协作（multi⁃agency partnerships）、公共部门和非公共部门之间模糊的界限（a blurring of responsibilities between public and non⁃public sectors）、依托集体行动力量和形成自组织网络。世界银行和国际货币基金组织均认为应把治理和健全管理联系在一起，强调“善治”（ good governance）（Woods， 2000）。全球治理委员会给出的治理定义是，“公或私的个人和机构经营管理共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程，包括有权迫使人们服从的正式制度规则和各种人们同意认可的非正式制度安排”（俞可平，2000）。
综合所述，治理理论强调：第一，治理的主体不一定是政府，可以是公共机构，也可以是私人机构。第二，政府应加强与社会合作。力求实现最小国家的治理，政府应与社会组织、私人部门广泛合作。各方在互利互信的基础上求同存异，既满足各方利益也能促进社会发展和公共利益最大化。第三，治理强调上下互动管理，政府与公共部门、私人部门通过协商合作、建立伙伴关系等多元化方式共同管理公共事务。第四，注重有效治理，即“善治”。显然，治理理论也是系列观点的组合，包括多种形式的治理，这与新公共管理理论有相似之处，但两者的基本内涵又是截然不同的。治理理论更注重多中心治理网络的构建，要求政府更充分的授权实现协同治理和整体治理。