国宪精要最新章节_李伯超著

（二）我国的基本国策

我国宪法中没有“基本国策”的明确表述，但是“基本国策”存在的事实，无论在学者之间或是实务部门之间已经形成共识。周叶中教授指出，作为国家的总章程，宪法不仅规定了国家制度和社会制度的基本原则，而且规定了有关国家生活各个方面的基本国策。莫纪宏教授认为，宪法上“基本国策”的外延要大于“国家基本政策”，既涵盖“国家基本政策”，又包括国家指导思想（通常说的“社会意识形态”）。但哪些属于基本国策，至今没有完整准确的说法。

我们认为，对“基本国策”的认定除了考虑“根本性”“可持续性”“中立性”“规范性”之外，还要考虑相关法律规定或重要政治性文件中的表述，前者如宪法、法律法规，后者如全国人大批准的国民经济和社会发展规划、党的代表大会报告或文件、政府工作报告、政府白皮书等。特别应该关注党的代表大会报告或文件，由于中国的国家性质和执政党对国家的领导地位，中国执政党的政策，尤其是转化为国家政策的执政党政策，往往就是基本国策的来源。

1.对外开放的基本国策。对外开放的基本国策是在党的十一届三中全会以后逐步形成的。1978 年召开的十一届三中全会确定了解放思想、开动脑筋、实事求是、团结一致向前看的指导方针，做出了把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的重大战略决策，指出要“在自力更生的基础上积极发展同世界各国平等互利的经济合作，努力采用世界先进技术和先进设备” 。十一届三中全会虽然提出了改革开放，但并未将其作为基本国策。1982 年宪法第十八条规定“中华人民共和国允许外国的企业和其他经济组织或者个人依照中华人民共和国法律的规定在中国投资，同中国的企业或者其他的经济组织进行各种形式的经济合作。在中国境内的外国企业和其他外国经济组织以及中外合资经营的企业，都必须遵守中华人民共和国的法律。它们的合法权利和利益受中华人民共和国法律的保护”，这是从宪法层面将对外开放的政策加以确认。1982 年 9 月，中共十二大特别提出了扩大对外经济技术交流的问题：“实行对外开放，按照平等互利的原则扩大对外经济技术交流，是我国坚定不移的战略方针。” 与此同时，邓小平明确指出：“对内经济搞活，对外经济开放，这不是短期的政策，是个长期的政策，最少五十年到七十年不会变。” 1984 年 4 月 20 日，中国共产党第十二届中央委员会第三次全体会议做出的《中共中央关于经济体制改革的决定》中指出：“十一届三中全会以来，我们把对外开放作为长期的基本国策，作为加快社会主义现代化建设的战略措施，在实践中已经取得显著成效。今后必须继续放宽政策，按照既要调动各方面的积极性、又要实行统一对外的原则改革外贸体制，积极扩大对外经济技术交流和合作的规模，努力办好经济特区，进一步开放沿海港口城市。” 这是首次在党的文件中将“对外开放”作为我国的基本国策。这表明两点：对外开放不是权宜之计和短期策略，而是长期的大战略；对外开放不是一般的政策方针，是关系国家前途命运的根本政策。1987 年 3 月 25 日，赵紫阳在第六届全国人民代表大会第五次会议的政府工作报告中指出：“实行对外开放是我国长期不变的基本国策。” 1987 年 10 月，对外开放在中共十三大所提出的社会主义初级阶段的基本路线中得到确认：“领导和团结全国各族人民，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，自力更生，艰苦创业，为把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家而奋斗。”

1989 年，党的十三届四中全会指出：四项基本原则是立国之本，必须毫不动摇，始终一贯加以坚持；改革开放总方针是强国之路，必须坚定不移、一如既往地贯彻执行，绝不回到闭关锁国的老路上去。两个基本点，一个是基本原则，一个是方针，两者缺一不可，哪一个方面都不能有所削弱。1991年 4 月 9 日，第七届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》中提出：“坚持对外开放的基本国策，进一步扩大对外经济技术交流与合作。” 党的十四大报告指出：坚定不移地实行对外开放，愿意不断加强和扩大同世界各国在平等互利基础上的经济、科技合作，加强在文化、教育、卫生、体育等各个领域的交流。进一步扩大对外开放，更多更好地利用国外资金、资源、技术和管理经验。要求对外开放的地域要扩大，形成多层次、多渠道、全方位开放的格局；利用外资的领域要拓宽；积极开拓国际市场，促进对外贸易多元化，发展外向型经济。 1993 年 3 月 29 日第八届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法修正案规定：“我国正处于社会主义初级阶段。国家的根本任务是，根据建设中国特色社会主义的理论，集中力量进行社会主义现代化建设。中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义民主，健全社会主义法制，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”至此，对外开放的基本国策正式进入宪法。十五大报告指出：坚持和完善对外开放，积极参与国际经济合作和竞争。要坚持社会主义市场经济的改革方向，使改革在一些重大方面取得新的突破，并在优化经济结构、发展科学技术和提高对外开放水平等方面取得重大进展；努力提高对外开放水平。

中共十六届五中全会指出：“对外开放是我国的基本国策，在国内市场和国际市场联系日益紧密的情况下，我们要有宽广的世界眼光，着力提高对外开放水平，加快转变对外贸易增长方式，继续积极有效利用外资，支持有条件的企业‘走出去’，实施互利共赢的开放战略。” 这是新形势下对外开放国策强调两翼齐飞的一个变化。2006 年 3 月 17 日，第十届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中提出：“坚持对外开放基本国策，在更大范围、更广领域、更高层次上参与国际经济技术合作和竞争，更好地促进国内发展与改革，切实维护国家经济安全。” 十七大指出：拓展对外开放的广度和深度，提高开放型经济水平。坚持对外开放的基本国策，把“引进来”和“走出去”更好结合起来，扩大开放领域，优化开放结构，提高开放质量，完善内外联动、互利共赢、安全高效的开放型经济体系，形成经济全球化条件下参与国际经济合作和竞争新优势。胡锦涛在中国共产党建党九十周年的庆祝会上强调：我们将坚定不移实行对外开放的基本国策，完善开放型经济体系，全面提高开放型经济水平，加强同世界各国的互利合作，继续以自己的和平发展促进各国共同发展。十八大报告指出，改革开放是坚持和发展中国特色社会主义的必由之路。要始终把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节，坚持社会主义市场经济的改革方向，坚持对外开放的基本国策，不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新以及其他各方面创新，不断推进我国社会主义制度自我完善和发展。 2015 年，习近平总书记同美国总统奥巴马举行中美元首会晤时强调，改革开放是中国的基本国策，也是今后推动中国发展的根本动力。中国开放的大门永远不会关上，外国企业今后在华投资兴业，将会有更为开放、宽松、透明的环境。十九大报告指出，只有改革开放才能发展中国、发展社会主义、发展马克思主义。必须坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，吸收人类文明有益成果，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，充分发挥我国社会主义制度优越性。十九大通过的党章规定，要坚持对外开放的基本国策，吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果。改革开放应当大胆探索，勇于开拓，提高改革决策的科学性，更加注重改革的系统性、整体性、协同性，在实践中开创新路。习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区 30 周年大会上的讲话中更是强调，改革开放是决定当代中国命运的关键抉择，是当代中国发展进步的活力之源，是党和人民事业大踏步赶上时代的重要法宝，是坚持和发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的必由之路。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》指出，坚定不移推进改革，坚定不移扩大开放，加强国家治理体系和治理能力现代化建设，破除制约高质量发展、高品质生活的体制机制障碍，强化有利于提高资源配置效率、有利于调动全社会积极性的重大改革开放举措，持续增强发展动力和活力。

2.计划生育的基本国策。20 世纪 70 年代初，为摆脱国民经济濒临崩溃、人口膨胀的严重困境，国家迈出制定计划生育政策的步伐，提出“一个不少，两个正好，三个多了”、倡导生育“晚、稀、少”的政策。1978 年 3月全国人大五届一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》首次明确规定，“国家提倡和推行计划生育”。1980 年 9 月 25 日，党中央以公开信形式，提倡“一对夫妇只生育一个孩子”，号召党团员带头执行计划生育，拉开全面推行计划生育政策的巨幕。 1982 年宪法第二十五条规定，国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。1982 年 2 月 9 日，《中共中央、国务院关于进一步做好计划生育工作的指示》还没有将计划生育作为基本国策的表述。1988 年 3 月 25 日，李鹏在第七届全国人民代表大会第一次会议的政府工作报告中指出：“既立足现实又面向未来，认真贯彻实行计划生育和加强环境保护这两项基本国策”，“实行计划生育，控制人口增长，提高人口素质，是我国的一项基本国策” 这是首次将计划生育纳入基本国策的官方表述。1991 年 4 月 9 日，第七届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》中提出：“继续坚定不移地执行计划生育基本国策，控制人口数量，提高人口素质。” 1995 年 8 月，国务院新闻办公室发布了《中国的计划生育》白皮书，其中三次提到计划生育的基本国策问题。 1996 年 3 月 17 日，第八届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和 2010 年远景目标纲要》第三部分“宏观调控目标和政策”中提出：“坚定不移地贯彻执行计划生育的基本国策，稳定和认真执行现行计划生育政策。” 1997 年 9 月 12 日，江泽民在中国共产党第十五次代表大会的报告中指出：“坚持计划生育……的基本国策，正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系。” 2000 年 12 月，国务院新闻办公室《中国21 世纪人口与发展》白皮书指出：“20 世纪 70 年代以来特别是改革开放以来，中国确立了控制人口增长、提高人口素质的人口政策，全面推行计划生育基本国策……将人口问题作为制定经济和社会法律法规时的重要考虑因素，为贯彻实施基本国策提供法律保障。” 2001 年 3 月 5 日，第九届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中提出：“坚持计划生育的基本国策，稳定现行生育政策，保持低生育水平。” 2001 年 12 月 29 日，第九届全国人大常委会第 25 次会议通过的《中华人民共和国人口与计划生育法》（以下简称《人口与计划生育法》）第二条规定“我国是人口众多的国家，实行计划生育是国家的基本国策”，这是法律首次规定计划生育为“基本国策”。2003 年 3 月 5 日，朱镕基在第十届全国人民代表大会第一次会议所做的《政府工作报告》中指出，“实行计划生育……是我们的基本国策”，“加强计划生育工作，建立和完善人口与计划生育目标管理责任制，使计划生育的基本国策落到实处”。 2005年 8 月 24 日，国务院新闻办公室发布了《中国性别平等与妇女发展状况》白皮书，规定“坚持实行计划生育基本国策，提倡晚婚晚育” 。2006 年 3月 17 日，第十届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中提出，“坚持计划生育基本国策，稳定和完善现行生育政策”，“落实男女平等基本国策，实施妇女发展纲要，保障妇女平等获得就学、就业、社会保障、婚姻财产和参与社会事务的权利”。 2006 年 12 月 17 日公布的《中共中央、国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》（中发〔2006〕22 号）再次强调，“必须坚持计划生育基本国策和稳定现行生育政策不动摇”。2007 年 10月 15 日，胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会的报告中强调“坚持计划生育的基本国策” 。十八大报告指出，坚持计划生育的基本国策，提高出生人口素质，逐步完善政策，促进人口长期均衡发展。十八届三中全会公报指出，坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。鉴于 2014 年我国人口老龄化率已达 15.5％，且近年来我国 15～ 59 岁劳动力人口绝对数量持续减少，农村转移劳动力无限供给阶段也已经过去的现实，十八届五中全会公报提出，“促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动”。2015 年 12 月 27 日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过的《全国人大常委会关于修改〈中华人民共和国人口与计划生育法〉的决定》规定：国家提倡一对夫妻生育两个子女；在国家提倡一对夫妻生育一个子女期间，自愿终身只生育一个子女的夫妻，国家发给《独生子女父母光荣证》。 2021 年 6 月，中共中央政治局会议指出，党的十八大以来，党中央先后作出实施单独两孩、全面两孩政策等重大决策部署，取得积极成效。但近年来人口老龄化程度加深，进一步优化生育政策实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施，有利于改善我国人口结构、落实积极应对人口老龄化国家战略、保持我国人力资源禀赋优势。各级党委和政府要加强统筹规划、政策协调和工作落实，依法组织实施三孩生育政策，促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接，健全重大经济社会政策人口影响评估机制。

3.自然资源与环境保护的基本国策。我国 1978 年第一次将环境保护政策写入宪法，“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”。1982 年宪法第九条第二款规定，“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。第二十二条第二款规定，“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产”。第二十六条第一款规定，“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。1983 年 12 月 31 日，第二次全国环境保护大会召开时，中央将环境保护作为我国的一项基本国策提了出来。1986 年 3 月，中共中央、国务院在《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》中指出：十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策。1988 年 3 月 25 日，李鹏在第七届全国人民代表大会第一次会议的政府工作报告中指出：“加强环境保护也是我国的一项基本国策。” 1991 年第七届全国人大常委会第四次会议通过的《关于我国国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划纲要》中决定，将保护耕地、计划生育和保护环境共同列为我国的三项基本国策。 1990 年《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》指出：“保护和改善生产环境与生态环境、防治污染和其他公害，是我国的一项基本国策。”1996 年 6 月 5 日，国务院新闻办公室《中国的环境保护》白皮书中指出：“中国是一个发展中国家，目前正面临着发展经济和保护环境的双重任务。从国情出发，中国在全面推进现代化建设的过程中，把环境保护作为一项基本国策……中国在 20 世纪 80 年代制定并实施了一系列保护环境的方针、政策、法律和措施。确立环境保护为中国的一项基本国策。防治环境污染和生态破坏以及合理开发利用自然资源关系到国家的全局利益和长远发展，中国政府坚定不移地贯彻执行环境保护这项基本国策……在改革开放和现代化建设的过程中，中国将继续认真贯彻执行环境保护基本国策，实施可持续发展战略。” 1997 年 9 月 12 日，江泽民在中国共产党第十五次代表大会的报告中指出，坚持保护环境的基本国策，正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系。 2003 年 3 月 5 日，朱镕基在第十届全国人民代表大会第一次会议所做的政府工作报告中指出：“保护环境和保护资源，是我们的基本国策。” 2005 年 12 月 22 日，《中国的和平发展道路》白皮书提出：“中国坚持保护环境的基本国策，不断加大保护生态环境力度，逐步改善生态环境，为经济社会可持续发展创造条件。” 2006 年 3 月 17 日，第十届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中提出，“落实节约资源和自然资源与环境保护基本国策，建设低投入、高产出，低消耗、少排放，能循环、可持续的国民经济体系和资源节约型、环境友好型社会”“落实保护耕地基本国策” 。2006 年 6 月 5 日，国务院新闻办公室《中国的环境保护（1996—2005）》提出：“中国政府高度重视保护环境，认为保护环境关系到国家现代化建设的全局和长远发展，是造福当代、惠及子孙的事业。多年来，中国政府将环境保护确立为一项基本国策，把可持续发展作为一项重大战略”，“中国政府把保护耕地作为一项基本国策，实行严格的耕地保护政策”。 2007 年 12 月 26日，国务院新闻办公室《中国的能源状况与政策》白皮书指出：“中国政府……坚持节约资源和保护环境的基本国策，把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置，努力增强可持续发展能力”，“中国政府高度重视环境保护，加强环境保护已经成为基本国策，社会各界的环保意识普遍提高”。“中国作为负责任的发展中国家，高度重视环境保护和全球气候变化。中国政府将保护环境作为一项基本国策，签署了《联合国气候变化框架公约》，成立了国家气候变化对策协调机构，提交了《气候变化初始国家信息通报》，建立了《清洁发展机制项目管理办法》，制订了《中国应对气候变化国家方案》，并采取了一系列与保护环境和应对气候变化相关的政策和措施。” 2007 年 10 月 15 日，胡锦涛同志在中国共产党第十七次全国代表大会的报告中强调“坚持节约资源和保护环境的基本国策”。 2012 年，胡锦涛同志在十八大报告中强调，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全做出贡献；并从优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度、加强生态文明制度建设等方面进行了具体部署。 2017 年，习近平总书记在十九大报告中强调，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全做出贡献。十九大修改的党章规定：树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，增强绿水青山就是金山银山的意识，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。着力建设资源节约型、环境友好型社会，实行最严格的生态环境保护制度，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，为人民创造良好生产生活环境，实现中华民族永续发展。