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公共资源是一个颇为笼统且极易混淆的概念，与公共经济、共有产权、公共物品、公共服务、社会福利等概念密切相关。由于不同学科研究公共资源问题的出发点和着力点不同，国内外学者分别从不同的研究视角对公共资源进行了解读，对公共资源的概念界定也是各取所需、各有侧重，尚未形成统一的公共资源定义。概括来讲，当前学术界对公共资源的概念界定主要从经济学、法学、公共管理学等三个学科视角展开。
1.经济学视角
多年来，公共资源问题在经济学研究领域变得越来越重要，诸多学者基于其自身研究领域对公共资源的核心概念进行了界定。从表述上来看，“公共资源”（common resources/ public resources）一词在英文语言系统中存在不同的表达和演绎，在中文译著中也有不同译法。例如，加勒特·哈丁（Garrett Hardin，1968）在《公地的悲剧》一书中有“the commons”的表述，普遍翻译为“公地”；埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom，1990）在《公共事务的治理之道》一书中把“common pool resourse”被译为“公共池塘资源”；马克思主义学者戴维·哈维（David Harvey，2014）《叛逆的城市：从城市权利到城市革命》中“the commons”被译为“共享资源”；马克思主义学者和社会活动家迈克尔·哈特、安东尼奥·奈格里（Michael Hardt，Antonio Negri，2015）《大同世界》中“the commons”译为“共同体”。尽管不同学者在具体研究语境中有不同表述，但“公地”“公共池塘资源”“共享资源”“共同体”等的核心范畴都共同指向了公共资源。
在经济学中，公共资源（common resources）是指介于私有物和纯公共物之间的一种准公共物，是人们共同使用整个资源系统但分别享用资源单位的资源，具有受益的非排他性和消费的竞争性特征。资源系统中的每个成员都可以占有和使用，但每个成员所获取的资源单位却被内化为其个人或组织的利益，使得个人或组织使用资源的直接成本小于社会所需付出的成本，导致资源被过度使用。也正是由于公共资源的双重属性，成为公共资源消费中“搭便车”问题和“公地悲剧”产生的根源。
公共资源使用所产生的“公地悲剧”问题最初由美国学者加勒特·哈丁在《公地的悲剧》一书中提出。哈丁创设了一个公共牧场情境来说明对所有人开放的公共资源治理问题，认为在个人理性驱使下，每个牧人都会选择尽可能多地增加牲畜数量，从而获得更大收益，其结果是造成公共牧场退化。哈丁评论道：“这是一个悲剧，每个人都被锁定进一个系统，这个系统迫使他在一个有限的世界无节制地增加他自己的牲畜，在一个信奉公地自由使用的社会里，每个人追求他自己的最佳利益，毁灭的却是所有人趋之若鹜的目的地”
。从其语境中我们不难看出，哈丁所指的“公地”是同时被许多人共同使用的一种公共稀缺资源，如公共牧场、公海资源、国家公园、江河流域、湖泊水体等。埃莉诺·奥斯特罗姆则在哈丁的研究基础上进一步提出公共池塘资源治理问题，对公共资源概念进行了深化，按照奥斯特罗姆的表述，所谓公共池塘资源指的是“一个自然的或人造的资源系统，这个系统大得足以使排斥因使用资源而获取收益的潜在受益者的成本很高（但并不是不可能排除），渔场、地下水流域、牧区、灌溉渠道、桥梁以及湖、海洋等都是资源系统”
。
哈特、奈格里（2015）所谓的公共资源（其研究中称“共同性”）首先是指物质世界的共同财富，如空气、水、大地产出的果实以及大自然；更重要的是他们将公共资源（共同性）视为社会生产的结果，如知识、语言、信息等
，可见哈特、奈格里所指的公共资源具有自然与社会双重属性。同样，哈维（2014）认为公共资源（其研究中的“共享资源”）不仅包括土地、森林、水、渔场等自然资源，还包括物质遗产、知识、文化资产等，他抛开公共资源的物质属性认为“公共资源（共享资源）并不是作为一种特定事物、资产甚至特定的社会过程建立起来的，而是作为一种不稳定的和可以继续发展的社会关系而建立起来的
”。这种社会关系是某个社会集团与决定其生存和生活状况的社会和自然环境之间的关系，只不过社会和自然环境可能是实际存在的，也可能是社会集团打算创造的
。
上述学者对公共资源的论述引发了学术界关于公共资源治理问题的讨论，并形成了三种主要路径。一是市场治理路径，主要强调通过市场运作的方式来解决公共资源消费中的“公地悲剧”问题。科斯最先在《社会成本问题》一书中提出著名的“科斯定理”就是旨在解决负外部性问题，即要解决负外部性问题，只要提高组织内部的资源配置效率，使得交易成本为零，就可以达到“帕累托最优”。科斯的研究引发了学术界对这一问题的深入讨论，并形成了一系列著名的理论，如威廉姆森的交易成本理论（Oliver Williamson，1975）
、哈罗德·德姆塞茨和阿尔钦的团队生产理论（Harold Demsetz，Alchian，1972）
、德姆塞茨的产权理论（1985）
、迈克尔·C.詹森和麦克林的委托代理理论（Michael C.Jensen，Meckling，1976）
、桑福德·J.罗斯曼和奥利弗·哈特的不完全合约理论（Sanford J.Grossman，Oliver Hart，1986）
等。这些理论的核心观点是在公共资源的治理问题上都秉持市场自发的资源配置方式可以使资源效率达到最优，正如史密斯（2012）所说，“把资源当作公共财产来对待，人类就会被锁定在难以自拔的毁灭之中，不管是对公共财产资源所做的经济分析还是哈丁关于‘公地悲剧’的论断，无不表明在自然资源和野生动植物问题上避免公共池塘资源悲剧的唯一方法，是通过创立一种私有财产权制度来终结公共财产制度。”
二是政府规制路径，该路径认为仅仅依靠价格机制和产权界定治理公共资源问题可能会导致周期性失灵，因此应该充分发挥政府规制和管理的作用，以此替代私有产权和市场机制。政府规制路径的主要代表人物有哈丁（1978）
，他主张让政府管理公共资源可以有效避免“公地悲剧”。一些实证研究也表明，公共治理实践（市政效率）有助于提升公共资源应用效率。
三是自主治理路径，该路径的形成和发展主要建立在公共资源治理中的“市场失灵”和“政府失败”基础之上，主要代表人物就是前文所讲到的奥斯特罗姆，她从博弈论角度探索了政府和市场之外的自主治理公共资源的可能性。
2.法学视角
法学领域大多从公共资源的共有产权属性（如所有权、使用权、经营开发权、收益权等）及其管理的层面进行讨论。王智斌（2008）认为公共资源指自然资源以外、基于有限准入的公共政策形成的稀缺资源，包括对航线航道、无线电频率等有限资源的使用权、限制利用市政资源形成的出租车营运牌照、公交线路以及政府保障垄断地位的公用事业经营权。
王克稳（2011）认为公共资源是指那些中央或地方政府利用国有自然资源进行建设开发或通过公共投资形成的、所有权归属中央或地方政府、供公共使用的资源。
欧阳君君（2012）在已有分析基础上，结合《行政许可法》的精神，认为公共资源是指国家建设开发或社会投资形成的、归国家所有且供公众使用的资源，以及在此基础上基于政策而衍生的资源。
蔡小慎、刘存亮（2012）认为公共资源属于国家和社会共有，具有公共性且范围广泛，主要包括工程建设招标项目和政府采购项目所使用的财政资金或国有资金，国有产权交易中的国有资产、国有土地使用权和采矿、探矿权，还包括市政公用事业及设施的冠名权、特许经营权、承包经营权等。
有的学者则通过列举而非定义的方式对公共资源进行阐释，例如，张春生、李飞（2003）认为公共资源包括各种市政设施、道路交通、航空航线、无线电频率等。
除了上述学术领域对公共资源概念的界定外，在政府管理和立法层面，也涉及“公共资源”一词的使用和定义。例如，2003年颁布的《中华人民共和国行政许可法》第十二条第二项规定，“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；”设定行政许可
。其中，“公共资源”一词出现在国家官方表述中，但这一法律文件并没有对公共资源的概念内涵和类型特征进行明确的界定，仅把公共资源作为与自然资源、特定行业的市场准入相并列的资源项目直接使用。
地方省级层面的政策法规中，福建省《关于进一步规范公共资源市场化配置工作的若干意见》中，将公共资源定义为：“属于社会的公有公用的生产或生活资料的来源，主要包括社会资源、自然资源和行政资源。社会资源主要是指公用事业领域具有基础性、先导性、公用性的资源，如供水、供气、供热、公共交通、污水或垃圾处理等行业的特许经营权等；自然资源主要是指土地、矿藏、水流、森林、山岭、荒地、海域、滩涂等，如经营性土地使用权、采矿权等；行政资源主要是指政府依法履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能所形成及衍生的资源，如户外广告设置权、公交线路经营权和网吧经营权等。
安徽省批准的《合肥市公共资源交易管理条例》中将公共资源界定为：“国家机关、事业单位和被授权的组织所有或者管理的，具有公有性、公益性的资源。”
河北省质量技术监督局发布的公共资源交易技术中心建设与管理规范的文件中，将公共资源界定为：“政府或所属单位以及政府授权的公共管理部门拥有、控制或者掌握的经营性、垄断性或特许经营性的资源。”
部分城市在公共资源配置管理的政策法规中也对公共资源的概念进行了界定。如《厦门经济特区公共资源市场配置监管条例》中提出：“公共资源是指本市机关、事业单位和经授权的其他组织拥有、控制或管理的下列专用性、公益性资源。包括国家有限自然资源的开发利用；直接关系公共利益的特定行业的市场准入；机关、事业单位资产以及罚没物品的处置；货物、工程或者服务的政府采购；公共设施的户外广告设置权、公共活动冠名权等应列入配置目录的其他公共资源。”
《中共宁波市委宁波市人民政府关于推进公共资源市场化配置的意见》中，将公共资源定义为：“属于社会公用的生产（生活）资源，既有有形资源，也有无形资源，主要包括公用性资源、自然性资源、资产性资源和行政性资源。公共性资源主要是指公共事业领域具有基础性、先导性、公用性的资源；自然资源主要是指土地、矿藏、水流、森林、海域等开发利用所形成的资源；资产性资源是指政府和国有企事业单位使用国有资金采购或国有资产转让所形成及衍生的资源；行政性资源是指政府依法履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能所形成及衍生的资源。”
3.公共管理学视角
公共资源作为公共管理学科中的一个核心概念，公共管理学者主要聚焦于公共资源的“公共”属性进行概念界定。所谓“公共”，从字义上可以将其理解为社会的、公有公用的，在性质上与个人的、私有的相对。政治与行政学中的“公共”多指那些与市民社会相对应的社会生活内容，是围绕公共部门展开的公共生活形态，介于市民社会日常生活中的私人利益与国家权力领域之间的机构空间和时间。
公共资源的概念有广义和狭义之分。广义的公共资源又称公共财产，指的是为一定共同体内成员共同拥有的有形财产和无形财产，是用于提供和满足共同体内成员需求的资源。它在名义上是共同体内每个成员共同占有和使用的资源，但实际上任何个人都不可能完整地占有或使用它，没有人可以宣称对其拥有完全排他性的独立产权。在理论上，雷晓明等（2011）研究认为，公共资源是指“属于社会公有、社会成员共同使用的自然资源及社会财富，是社会及社会成员公有公用的生产或生活资料。一般来说，公共自然资源、公共设施、公共信息、公共企业以及公共人力资源等都属于广义的公共资源；狭义的公共资源仅指公共自然资源”
。同样，刘尚希、吉富星（2014）认为“广义的公共资源是指国家和集体所有的各类资产，包括自然状态的资源性资产（如土地、矿产）、经营性资产（如国有企业）、非经营性资产（如公立医院及学校）、国有金融资产（如银行资产、证券资产、外汇）等；狭义的公共资源是指国家和集体所有的自然资源，主要是指土地、矿产、海域、森林等为代表的公有制范畴的各种物质财富”
。
韩方彦（2009）认为公共资源是“自然生成或自然存在的资源，它能为人类提供生存、发展、享受的自然物质与自然条件，这些资源的所有权由全体社会成员共同享有，是人类社会经济发展共同所有的基础条件，包括空气资源、水资源、土地资源、森林资源、草地资源、湿地资源、矿产资源、海洋资源等”
，他认为在国内公共资源一般是指具有公共产品性质的自然资源。这一定义与上述学者所定义的狭义公共资源范畴一致，更强调公共资源的自然属性。马壮昌（2011）将公共资源定义为“政府掌握和控制的经济资源，包括政府支出、政府投资形成的资产及由于社会管理形成的专有权益”
。陈鹏辉（2013）将公共资源界定为“一种虚拟的资产，是为了公共事业更好地满足生产和生活需要而依一定的方式拟制出来的财产利益，在实践中表现为政府所拥有或须经政府有关部门许可使用的有形资产和无形资产的总称”
。何雷（2018）认为公共资源是“一种生产要素集合，这些生产要素涉及公共利益与社会利益，由国家与社会共享且由公共部门代为治理和提供，可以将其分为原生性公共资源和衍生性公共资源两种类别，其中，原生性公共资源指涉及公共利益与社会福利的自然资源，衍生性公共资源指公共部门在履行公共管理职能过程中所提供的各类公共服务、公共物品及准公共物品”
。
此外，还有学者从与“公共产品”“公共物品”“私人物品”等概念的比较分析中揭示公共资源的内涵，尤其注重对公共资源非排他性和竞争性的辨析。例如，屈锡华、陈芳（2004）提出了公共资源与公共产品的区别，认为“公共资源虽然和公共产品一样具有收益的非排他性和效用的不可分割性，但它与公共产品却有着本质的区别——消费的竞争性。公共产品的消费具有非竞争性，任何人消费公共产品不影响其他人对同一公共产品的使用，如国防、基础教育、基础设施等；而在公共资源的消费上则存在明显的竞争性，一部分人对公共资源的消费必然导致资源规模数量减少，在技术条件一定或没有替代资源的情况下会直接影响他人的使用，如水、空气、森林、能源等”
。类似地，唐兵（2011）认为公共资源是“公共物品的一种，具有公共物品的非排他属性，它一旦被提供，便有许多的消费者共同对其进行消费，很难将其中的任何人排斥在外；另一方面，由于公共资源存量是有限的，一旦对该资源的消费程度超过了它所能承受的范围，便会诱发消费者之间的竞争，其结果必然是公共资源因过度消费而陷入耗竭性退化的‘公地悲剧’”
卓越、陈招娣（2017）在《加强公共资源管理的四个维度》一文中指出，“公共资源是一种公共物品，但由于无法同时满足效用的不可分割性、消费的非竞争性与收益的非排他性三个条件，公共资源并非经济学家所说的纯公共物品；与此同时，并非所有的公共物品都是公共资源，公共资源应该是为人类提供生存、发展、享受的自然物质与自然条件，是非人为原因自然生成、自然存在的资源。广义的公共资源可以分为客体性行为和主体性行为两种类型，前者指客观存在自然资源，后者指政府管理自然资源所衍生出来的行政性资源和社会性资源”
。当然，也有学者从更微观的角度解释公共资源的概念内涵和外延，如温来成、孟巍、张偲（2018）认为“公共资源是一个与私人资源、私有财产相对应的概念，其核心内涵是公共性，是在一定辖区内为社会占有，能为所有居民、企业和其他社会组织生存、发展、享受服务的生产或生活资料的总称。不同于私有财产，公共资源在消费上具有显著的非排他性和竞争性”
从外延上看，他们认为由于人类社会发展和政治经济体制处于不同阶段，公共资源的范围会有较大差异，他们将现阶段我国公共资源分为三类，包括自然资源、经济资源和社会事业资源等。自然资源如土地、水、森林等；经济资源如政府财政收入、金融类和非金融类经营性国有资产等；社会事业资源如政府以及科技、教育、文化、卫生等部门的非经营性国有资产等。杨红伟（2014）则基于私人物品的比较分析，认为公共资源指“在消费或使用上不可能完全排他的一切能够产生价值以提高人类当前和未来福祉的自然和社会物品，其主要形式包括公共自然资源、公共社会资源和公共福利资源”
。
随着我国社会主义市场经济的发展，市场与社会的力量不断发展壮大，市场化的推进进一步加速了政府或公共部门与市场主体之间的互动交流。为了适应实践发展需要和增进社会福祉，以及使有限的公共资源投入获得更大收益，学术界提出了极具中国特色的公共资源交易和可交易公共资源概念。
不同于西方国家的政府采购或公共采购，公共资源交易的话语体系形成于中国独有的概念体系和思维逻辑，实质上植根于中国特色社会主义市场经济逐步形成与完善的过程中。
在交易的范围上，公共资源交易的范围不仅限于政府采购、工程建设招标投标等，还包括国有土地和矿产权、国有资产、国有林权、排污权等各种类型的交易。
关于公共资源交易和可交易公共资源的概念，公共资源交易是指对由公共资源管理部门所掌控的公益性、垄断性、专有性的社会公共资源进行交易和提供咨询、服务等业务。而可交易公共资源与此类似，可交易公共资源是由公共权力机构控制并可以由公共权力机构以发包、采购、出让所有权或者使用权等形式给不特定人带来商机或者效益的公共资源。李太锋（2014）把可交易公共资源界定为“权力机构控制，并能够通过发包、出让所有权等为不特定人带来效益的公共资源”
。而肖北庚（2015）认为我国现行法律规定中采取招标投标、土地使用权出让、矿业权出让、国有产权交易和政府采购等方式交易的公共资源，都属于可交易公共资源。
从上述文献梳理中可以看到，公共资源问题已经成为理论研究和政府政策实践的热点话题，对公共资源概念的系统总结和归纳为我们进一步厘清其概念内涵提供了参鉴。尽管不同学术领域和政府实践层面由于其侧重点和出发点的不同，尚未形成公共资源的统一定义，但对公共资源的理解还是有一些共识的。例如，经济学家都把公共资源与资源一同视为一种稀缺性资源，但公共资源具有消费的非排他性和竞争性，在个体理性驱使下的公共资源消费最终会导致集体非理性，造成所谓的“公地悲剧”；法学家则把公共资源视为全体社会成员公平享有的一项权利，公共资源的所有权属于社会公有，而管理权属于国家和政府；公共管理学者则从公共资源的“公共”属性出发，认为公共资源具有广义和狭义之分，但都属于社会公有公用的、旨在增进社会福利的一种资源。
综合上述不同学科视角对公共资源的定义，本书认为：公共资源是指一种介于私人品和纯公共品之间的准公共品，由社会所有、社会公众共同使用的自然资源及由此衍生的社会财富组成，具有消费的非排他性和竞争性。如公共渔场、公共牧场、地下水资源、江河湖泊、海洋以及公共设施、公共资产等。一般情况下，公共资源由政府机构、事业单位、国有企业及其他被授权组织代为管理，行使产权权利。资源概念是一种广义上的宏观生产要素集合，公共资源是资源领域的一个子集，而可交易公共资源是公共资源领域中可以通过市场化手段进行交易的部分。在政府实践领域中对公共资源的界定通常具有可交易公共资源的性质。
根据上述对公共资源概念内涵的梳理和定义可以看出，不同学科因其研究需要不同，对公共资源的定义也各有侧重，并且与资源大类一样，公共资源纷繁复杂，不同种类的公共资源有其内在的独特属性。但从更广泛的意义上讲，不同类型的公共资源存在一些共性，本书从公共资源的供给端和需求端介绍公共资源的一般性特征。具体来说，公共资源供给端的特征表现为整体性、稀缺性、区域性，公共资源需求端的特征表现为非排他性、竞争性、外部性。
1.整体性
整体性是相对于公共资源的资源属性和影响范围而言的，是指公共资源之间相互依存、相互制约的关系，共同构成了一个有机的公共资源系统，某类公共资源受到破坏将影响整个资源系统和资源的整体价值。各种资源要素相互影响，在公共自然资源方面表现最为明显，比较典型的例子如气候资源、水资源、土地资源之间的相互关系。以我国黄土高原为例，历史上黄土高原经历了多次大规模滥垦滥伐，导致地表植被大面积减少，土地资源长期被过度开垦，也进一步加剧了土地盐碱化和水土流失，这不仅使当地农业生产遭到破坏，也造成了黄河下游省域洪涝灾害严重，威胁人民生命财产安全。同样，如果一家污染企业过度排放废水，污染的不仅是流域水资源，还会使流域渔业资源、生物资源和附近土地资源都受到破坏，其影响范围极其广泛。
公共社会资源之间的相互联系、相互影响也体现了公共资源的整体性特征。就整体价值来说，公共资源具有牵一发而动全身的影响，以我国国有企业为例，国有企业是我国经济发展的重要支柱和财政税收收入的重要来源，政府通过国有企业获得经营性收入和税收收入，然后再以转移支付或补贴购买等方式支持社会公共基础设施建设，如公共交通、公共教育、公共卫生等的建设，来推动社会经济发展和增进社会福利，如果国有企业发展受到影响，导致政府财政收入减少，则势必影响政府宏观调控能力和社会福利资源。公共资源的整体性决定了资源开发过程中一旦改变了资源系统中的某些成分，必然引起周边环境和整个资源系统内部结构的变化，甚至导致不可逆的生态危机。因此，对公共资源的开发利用必须清晰认识到资源系统的整体性特点，做到科学规划、综合开发利用，以保证资源的可持续。
2.稀缺性
自然资源的稀缺性和人类认识自然、改造自然的能力有限性共同决定了公共资源的稀缺性。自然资源作为人类生存发展的物质基础，不论是耗竭性还是非耗竭性自然资源，其本身就是稀缺的。以矿产资源为例，作为一种非再生性资源，矿产资源的形成一般经历了几千年、几万年甚至上亿年的漫长过程，地球埋藏的矿产资源总量有限，随着人口数量的膨胀，矿产资源形成速度远不及需求的增长，由此必然会带来资源紧张和稀缺问题。即使像循环可再生的水资源，它可以通过一定的大气运动进行补给，但是如果对这种可再生性资源的利用超过一定限度，影响了其循环再生速度和破坏了循环再生系统，也会导致水资源的稀缺。自然资源作为客观存在物，只有通过人类劳动加以改造和利用才能成为适应人类需求的生产资源和生活资料，才能作为公共资源为社会创造财富。因此，公共资源的供给受自然资源的稀缺性制约，也表现出稀缺性特征。
此外，人类在特定历史时期认识自然、改造自然的能力和技术水平总是有限的，相对于人类需求和欲望增长的无限性，公共资源具有稀缺性特征。以公共医疗资源为例，随着社会经济发展和科技水平的进步，人们一方面可以享受到越来越优质的医疗服务，但另一方面医疗资源的供给在许多国家和地区依然是一种极为稀缺的公共资源。从这个意义上讲，不论是受自然约束的耗竭性公共资源，还是受社会科技水平制约的非耗竭性公共资源，都具有稀缺性特征。因此，在一定历史时期，受经济发展和科技水平制约，人类在未开发出公共资源新的替代品的情况下，必须考虑公共资源的可持续利用问题，做到科学规划、合理配置。
3.区域性
区域性是指公共资源在空间分布上存在差异。这一方面表现为自然性资源在空间分布上的不均衡，有的地区资源集中储量大、质量好、易开发，有的地区资源贫乏、质量差，例如，我国水资源大体上呈南多北少、东多西少的分布特征；煤炭资源主要集中在我国华北、东北、西北和西南等地区；石油资源主要分布在东北、华北和西北等地区。另一方面，公共资源分布的区域性还受地区经济发展和技术水平的影响，在一定社会经济条件和技术工艺条件下，各地区开发资源的能力存在差异，尤其是像社会性公共资源的供给，区域性表现明显。例如，公共基础设施（公共交通、公共医疗、公共教育等）、国有企业、公共信息资源等，在我国主要集中分布于东南沿海的发达省份和发达城市。公共交通基础设施，总体上东部各省铁路营业里程、公路营业里程和内河航道里程以及由此构成的交通网密度明显高于西部各省，社会性公共资源的地区差异巨大。
公共资源的区域性是资源相对稀缺，也即资源竞争性产生的重要原因，当某类公共资源供给不足时，人们竞相消费导致“拥挤”问题产生。因此，要缓解公共资源区域分布的不均衡，尤其是社会性公共资源的区域差异，促进社会全体成员公平享受公共资源投入带来的发展福利，需要关注公共资源分布的区域性特征，在因地制宜投资、开发和利用的同时，充分考虑区域自然环境和社会经济特点，制订科学的发展方案，促进资源互补和福利共享。
4.非排他性
即不具有占有、使用、受益上的排他性，与私有资源的排他性特征相反，非排他性是公共资源的核心属性，也是评价公共资源管理价值取向的重要标准。公共资源的非排他性不仅意味着一个人从一项资产中受益的同时无法将其他消费者排除在外，而且意味着资产消费者无须（直接）为资产损耗担负各项成本。新制度经济学家认为，当稀缺资源的所有制是共有时，排他性是不存在的
。由此可知，非排他性是由公共资源的产权性质决定的，公共资源从本质上说是社会或集体（共同体）所有，公共资源不同于私有资源，它不具有明确的产权归属。对私有资源来说，一般情况下，其他人不能分享它所带来的效益以及不用担负私有资源确保排他所产生的各项成本，这就使得私有资源所有者具有稳定的激励和预期，可以对资源在未来一定时期内的使用做出合理规划和准备。但于公共资源而言，由于其产权性质为社会或集体所有，在消费者个人理性的驱使下，每个人都倾向于从公共资源中获得最大收益，而不为公共资源消耗或维护承担直接成本，这种由个人理性带来的集体非理性行为，最终导致公共资源消费陷入“公地悲剧”和“囚徒困境”。典型案例有公共牧场、公共池塘等资源的使用，个人过度放牧和过度捕捞带来的直接结果是牧场退化和环境恶化，而个人仅需为此支付少量成本或无须为此担负成本。
公共资源非排他性特征的形成原因主要有以下两点：一是公共资源排他在技术上存在困难。公共资源是全体社会（共同体）成员公平享有的，每一个社会（共同体）成员都有权分享同样的权利，与私有资源相比，公共资源最大的特点在于其在个人之间具有完全不可分割性，每个人在使用公共资源获取自身利益时都无权声明这个资源为他所独有。按照私有资源的排他逻辑，公共资源只有在厘清产权归属的基础上，使每个人拥有互不重合的权利，才能真正做到排他。但现实情况是，许多公共资源要想做到完全排他，在技术和事实上都是难以实现的。例如，跨域河流、公海、地下石油等流动性资源难以通过界定私有产权的途径得到解决。二是即使在技术上可行，由于排他成本过高导致经济上无效率。公共资源的排他成本主要体现在产权界定过程和个人的机会主义行为中，想要做到像私有资源那样产权清晰，在谈判、讨价还价、执行等活动中成本就高得难以想象。
5.竞争性
消费的竞争性是由公共资源的有限性和稀缺性决定的。公共资源的竞争性意味着一个人从一项资源中获益会给其他消费者带来负的外部效应，即对公共资源的消费超过它所能承受的范围时，会出现“拥挤问题”，每增加一个消费者将会影响其他消费者使用公共资源的数量或质量。换言之，这种资源在特定的时期具有量的确定性，所以人们在使用公共资源的时候容易出现“竞价问题”。竞争性是公共资源区别于纯公共物品的重要特征，纯公共物品不仅在收益上是非排他的，在消费上也具有非竞争性，也就是说，对纯公共物品而言，某一个人对该物品的消费不会排斥或阻碍其他人对该物品的消费，也不会影响其他人从该物品中获益。以一国的国防为例，作为典型的纯公共物品，一个国家一旦提供了某种国防服务，在其领土范围内的任何公民——不论是否自愿接受该种服务——都将受到保护，想要将其领土范围的任何人排斥在服务之外在技术上是极端困难的，并且一个人从国防中受益不会影响其他人获得同样效益，因此不存在竞争性问题。
公共资源的竞争性会使市场资源配置机制失效。从本质上说，公共资源是有限的（稀缺的），并且具有不可分割性或产权分割在技术和效率上存在困难，这就意味着某种公共资源的所有权能与其各种具体用途权利不相分离，在没有分担资源耗费成本的情况下，受个体经济理性驱使，公共资源需求会不断增加，但当消费成员达到一定限度后，公共资源所带来的边际效用将会减少，甚至出现负的外部效应。因此公共资源的竞争性强调政府能够也必须在资源分配、控制和使用过程中扮演关键的或决定性的角色。
政府通过设置一定的市场准入和审批权限，来维护公共资源消费的市场秩序，保证公共资源得以有效利用。例如，作为典型公共资源的城市公共交通，具有非排他性，每个城市公民都可以在道路行走和驾驶车辆，但当城市公共交通的负荷超过其承受能力时，就会出现拥堵，此时公共交通就具有了竞争性。公共池塘资源同样如此，区域内的每个渔民都可以公平地进行捕捞，但当渔民数量不断增加时，其他渔民能够获得的收益就不断减少，甚至出现渔业资源灭绝和环境退化。
6.外部性
外部性与公共资源产权界定的复杂性密切相关。产权是由物的存在及使用所引起的人与人之间相互认可的行为关系，它不仅强调人们对财产使用的权利，而且确定了人们的行为规范，是一种社会制度、一种社会工具。
产权的重要性就在于它在事实上能够让人与人之间进行交易时形成合理预期，产权的界定明确了谁受益、谁受损以及如何进行损害补偿以使他修正人们所采取的行动。对公共资源而言，其所有权是公有或集体所有，共同体内的任何成员都有权分享同样的权利，但任何成员都无权声明这个资源是属于他的财产，也即任何个人无须为这个资源消耗担负各项成本，可以免费使用。由此，在市场机制和个人理性行为的共同作用下，公共资源的使用在为个人带来效益的同时，必然会对他人和社会产生负的外部性。过多的资源使用者会不可避免地造成拥挤，在耗费资源的同时降低使用者边际收益。
如何将公共资源的外部性内在化一直都是经济学家关注的焦点。在外部性的处理方面，传统经济学家大多主张实行政府干预，以政府有形之手弥补市场机制资源配置中的失灵问题，如实行庇古税，通过向公共资源使用中导致外部效应的个人或企业征税，或者给予一定补贴，使其减少外部性行为。但这一外部性处理方法的局限性在于信息披露困难和税收使用的合法性问题，此外，通过补贴以减少外部性行为的方式并不理想，补贴同样会鼓励公共资源消费，进而带来更多负外部性。而诸如科斯等产权经济学家们则认为，可以通过界定产权的方式使外部问题内在化。但外部性是与产权的界定、执行、监督等成本密切联系的，高额的交易费用会导致外部性增加。只有内在化的成本小于内在化的所得时，通过产权界定方式解决公共资源外部性问题才是有效的。上述两种公共资源外部性的解决方式，在信息完全和交易成本为零的情况下都能达到帕累托最优，而现实并不总是如此，信息完全和交易成本为零几乎不存在，因此两种方法都不能达到最优。在公共资源治理实践中，只能根据外部性的范围和特性以及交易成本大小进行次优选择，才能提升公共资源治理效果。
作为公共管理核心内容的公共资源不仅在概念上没有形成统一定义（如既有产权意义上的公有属性，也有价值意义上的公共属性），在范围上也是极其笼统和广泛。因此有必要按照一定标准和分类管理原则，厘清公共资源分类管理的目录清单，以提高公共资源的利用效率和整体价值。根据不同分类标准，公共资源的分类也大不相同。按照公共资源的自然属性，可以将其分为自然性资源与社会性公共资源两大类，其中，社会性公共资源又包括行政性和资产性公共资源；按照公共资源的可再生性，可以将其分为耗竭性公共资源与非耗竭性公共资源两大类；按照是否营利，可将其分为营利性公共资源与公益性公共资源。本书依据公共资源的自然属性，将公共资源分为自然性资源、行政性资源和资产性资源三大类。
1.自然性资源
自然性资源是指自然界中天然存在的、能够为人类社会生产生活所利用并创造社会福利的一切自然物质和能量，是人类生存发展的客观物质基础，具有消费的非排他性和竞争性。自然性资源种类很多，并且随着人类生产力发展、认知水平和技术水平不断提升，自然性资源的内涵和外延也在不断拓展。由于土地资源、矿产资源、水资源在国民经济中应用和表现最为广泛，在此对这三类资源做进一步介绍。
（1）土地资源
土地是人类赖以生存与繁衍的最基本物质条件，是人类居住与生活生产的场所。不同学科对土地的定义不一样，从地理科学的角度来看，土地涵盖了地表的一个区域范围，包括附着于土地的地下矿物、地表土壤以及与地表相联系的自然物，广义的土地还包括现在和过去人类活动对土地施加的种种物质结果和影响。从经济学角度来看，土地往往与法律意义上的不动产相联系，是附着于地球表面的、自然和人工资源的总和，是固定于地球表面无法移动的物质。从政治学角度来看，土地与国土密不可分，是指存在于国土领域内的所有资源，包括自然资源和社会资源。综合上述各学科视角，从更一般的意义上来说，土地是地球上由气候、地貌、土壤、水文、地质、生物及人类活动所组成的自然经济综合体，其性质在不同时间尺度而在不断发生变化，土地和劳动力一道，是社会物质生产最重要的生产资料。
严格地说，土地与土地资源在概念上存在区别。土地资源是指在一定技术条件下和一定时间范围内能够被人类利用并满足生产生活需要的土地，与土地的概念相比，土地资源更强调土地的价值及其对人类的有用性。人类通过一定的方式对土地进行改造，在此互动过程中，土地资源包含了土地的自然属性和人类利用、改造的社会属性。从自然属性看，土地资源是由各自然要素（气候、降水、土壤、地质、水文等）所组成，并在这些要素长期的相互作用、相互影响下形成与发展的，各要素以不同方式、从不同侧面以及以不同组合综合影响着土地资源，使得土地资源具有数量上的有限性、质量上的差异性、位置上的固定性、功能上的不可替代性和永久性、构成上的整体性等特征。从社会属性看，土地资源是人类社会的重要生产资料和社会财富来源，在人类利用和改造过程中，塑造社会关系、增进人民福祉，土地资源的社会属性具体有供给的稀缺性、利用的制约性、边际效用递减与可改良性等。
土地作为自然性资源主要体现在产权属性和土地制度等方面。土地资源的产权属性反映了土地所有者或使用者对土地的占有、使用、收益和处分的权利；而土地制度是关于土地所有、占有、支配和使用等方面的原则、方式、手段和界限等政策、法律规范和制度的体系，其中，土地所有制是土地制度的核心，是土地所有权的经济基础。我国现阶段的土地制度是以社会主义土地公有制为基础和核心的土地制度，社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，这就决定了我国领土范围内的所有土地资源具有公共性，属于典型的公共资源。
（2）矿产资源
所谓矿产资源，指经过一定的地质作用形成的，赋存于地壳内部或地表且具有现实或潜在经济价值的富集物，包括各种固态、液态或气态物质。在人类历史发展的相当长一段时期，矿产资源是人类生产资料的最基本物质来源之一，在人类生产生活、经济建设和社会发展中发挥着举足轻重的作用。随着经济的发展和科技水平的进步，人类对矿产资源的认识和应用也在不断深化和拓展，换句话说，矿产资源不仅包括已经被人类发现的，还包括当前尚未发现而在科技水平不断发展的支撑下，未来可能被人类发现并加以利用的。因此，矿产资源也是一个历史性的概念，随着人类社会生产力的不断发展，矿产资源的内涵与外延也将随之变化。
矿产资源是自然资源的重要组成部分，是社会经济发展的重要自然物质基础。根据《中华人民共和国矿产资源法》第十一条的规定，国务院地质矿产主管部门主管全国矿产资源勘查、开采的监督管理工作。由此可以看出，富藏于国土范围内的所有矿产资源属于国家所有、全体人民共享的一种重要公共资源，国家有关部门负责矿产资源的审批、开发利用，具有显著的公共性。当然，矿产资源除了具有公共性外，还具有其内在特殊性，主要表现在以下三个方面：一是不可再生性。一般而言，矿产资源是历经几百年、几千年、几万年甚至上亿年的漫长历史形成的，而随着人类科技水平的进步，人类仅需几年、十几年或几百年就可以将一处富集的矿产资源开采殆尽，相对短暂的人类社会来说，矿产资源是不可再生的，具有明显的稀缺性和可耗竭性。二是区域性。由于地壳运动的不均衡性，不管是全球还是一个国家，抑或是一个地区，矿产资源的分布都是极不均衡的，有些国家或地区某类矿产资源高度密集，而另一些地区则可能十分匮乏。由此，在全球范围内也形成了极不均衡的矿产资源供给和需求格局，对国际政治、经济和国家安全都产生了重要的影响。三是动态性。矿产资源的动态性与地壳运动、人类经济发展和科技水平密切相关，地壳处于不断运动变化之中，矿产资源的储量和种类也随之变化，并且随着人类生产力和技术水平的提高，目前尚不被认识和应用的矿产资源可能在可预见的未来能够为人类社会进步带来巨大动力。
按照不同的分类依据和标准，矿产资源可以分成不同类型。例如，根据物理状态可分为固态、液态和气态矿产资源，固态矿产资源有煤炭、铁矿石、金银铂等贵金属矿等，液态矿产资源有石油、矿泉水等，气态矿产资源有天然气、二氧化碳等。根据用途和组分可分为能源矿产、金属矿产和非金属矿产。其中，能源矿产主要有煤炭、石油、天然气、可燃冰等；金属矿产又可分为黑色金属、有色金属、贵金属、放射性金属、稀有金属等；非金属矿产主要有石料、硝石、食盐、宝石、金刚石等。
（3）水资源
水是生命之源，是人类社会生产生活必不可少的物质基础，也是最为稀缺的公共资源之一。与其他资源一样，水是地球自然环境演化的产物，连接着所有生态系统，没有水就没有生态系统，就没有人类。目前，地球表面约三分之二的面积覆盖着水。但水与水资源是不同的历史范畴，并不是地球上所有的水都能为人类所利用，只有能够为人类生产生活所利用，并且直接或间接创造社会财富的水才能称之为水资源。换言之，水是自然的，是地球自然环境的一部分；水资源则是相对于人类社会而言的，是为人类社会所利用且有价值的。
西方国家较早使用了水资源的概念，但对水资源这一概念的认识并不一致。美国地质调查局于1894年设立了水资源处，主要业务是观测陆面地表水（河川径流）和地下水。在《中国资源科学百科全书》中，水资源指“地球表层可供人类利用、能不断更新的天然淡水，主要是陆地上的地表水和地下水，包括自然界任何形态的水，如气态水、固态水和液态水。”
《中国资源科学百科全书》的定义强调水的有用性、可控性，更能体现水资源对人类的价值属性。在学术界，有学者从自然资源的概念出发，认为水资源是“人类生产与生活资料的天然水源，广义水资源应为一切可被人类利用的天然水，狭义的水资源是被人们开发利用的那部分水。”
从上述对水资源概念的认识可以看出，水资源兼具经济属性和历史属性，指地球上目前和可预见的未来人类可直接或间接利用的水，是自然资源的一个重要组成部分，在当前技术水平下，并不是地球上的所有水都能被称之为水资源，能够为人类利用的水是十分有限的。因此，水资源是一个动态的历史性概念。
水资源是一种可再生的自然资源，与其他自然资源尤其是不可再生资源相比，水资源有其显著的特征。一是循环再生性。水循环是自然界中最基本的物质循环之一，一定区域内的水资源可以在大气辐射作用下，不断得到大气降水的补给，从而构成了水资源消耗、流动、补给之间的循环性。水资源循环是无限的，但在一定时空范围内，水资源循环的速度是有限的，过度开发利用和污染水资源，也容易导致水资源耗竭。二是区域性。水资源的区域性主要受地理环境和气候条件影响，在海陆位置、地形地貌和气候等综合作用下，水资源的区域分布极不均衡。一般而言，在内陆、高海拔、背风坡、高纬度地带降水量少，水资源的补给不足，造成水资源短缺。三是多样性。多样性是相对于水资源利用的内容和形式而言的，在内容上表现为河川径流、地下水、湖泊水、沼泽水、海水等多种形态，而人类利用水资源的形式主要有灌溉、航运、发电、养殖等。四是利弊双重性。水是客观存在的物质，但目前人类的技术水平尚不能完全支配水资源，使得水资源能为人类社会发展提供动力的同时，也可能为人类带来灾难。以大型水利设施为例，兴修水库可以为人类提供航运、灌溉、发电、养殖等便利，但一旦水利设施遭到自然或人为破坏，将对人类经济发展和生命安全带来毁灭性打击。从这个意义上讲，水资源对人类具有利弊双重性。
2.行政性资源
行政性资源主要是指政府依法履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能过程中，为行政系统的存在、运行、发展提供支持的物质因素和精神因素的总和
。从公共资源的视角来看，并非所有的行政资源都具有公共资源的特征，例如，以非物质形态呈现的行政文化、政府形象等就不具有非排他性和竞争性。因此，行政资源不等于行政性公共资源，行政性公共资源是指那些具有受益的非排他性和消费竞争性的行政资源，主要包括行政权力、行政人力资源、公共财政资源等。
（1）行政权力
行政权力是政治权力的一种，它是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力，主要表现为行政立法权、行政决策权、行政执行权、行政处罚权、行政司法权等。由于行政权力的根本目标是通过贯彻执行国家法律、法令和各类政策来有效地实现国家意志，其管理对象是整个社会的公共事务，因此具有公益性和广泛性的特征。公益性体现在行政权力上是一种公权力，行政权力的行使是为了实现社会公共利益、为社会提供公共服务；广泛性则体现在行政权力的作用范围上，随着现代社会经济的发展，行政权力的作用范围越来越广泛，几乎涵盖了一个国家人民从出生到死亡的所有事务，主要包括经济、科技、文化教育、卫生、社会福利、环境保护等各个领域的各项公共事务。行政权力的公益性和广泛性使得任何个人或组织都无法排除在其所带来的社会管理内容和社会福利之外。
行政权力作为一种公共资源，还体现出受益的竞争性特点。以行政审批权为例，为了维护社会经济秩序和促进社会公共资源的有效利用，政府往往会通过一系列规制性权力来调节资源分配，如为防止市场无序竞争和社会资源损失，政府对某一行业的准入和价格实行管制，使社会民事主体需通过市场机制获得该领域的排他性经营权；为实现环境和社会目标，对某一行业实行技术水平的准入控制，使社会民事主体通过市场机制获得准入控制所产生的排他性经营权；针对那些具有较强稀缺性和非排他性的资源，行政事业单位依法授权管理市政公共设施，在提升公共管理绩效和公共利益取向下进行使用管制等。不论是政府的行业准入管制还是其他行政行为，从性质上讲，行政性资源是一种行政权力的延伸，是一种能产生特殊效益的权力授予，当某一个人或企业获得行政审批进入某一行业或领域时，由于资源总是稀缺的，对于社会公众而言，就在一定程度上具有了竞争性。
（2）行政人力资源
行政人力资源是指享有一定公共管理权力，掌握一定公共管理资源，为社会提供公共物品和公共服务，并以公共利益为依归，在国家、政府等公共部门从事公共管理事务的人员。行政人力资源是行政单位履行职能的前提和依托，与私人部门和其他社会组织的一般人力资源不同，行政人力资源有其特殊性，主要体现在：一是行政人力资源行使公共权力；二是行政人力资源追求公共利益；三是行政人力资源的管理对象是公共事务；四是行政人力资源具有公共责任。行政人力资源的职责和使命使其必然具有非排他性特征，每个社会公民都是行政人力资源管理和服务的对象，作为公共部门的人力资源，他们依法掌握着人民和国家赋予的公共权力，必须对公共权力负责，维护经济发展和人民生活秩序，切实主动地为人民提供服务。
当然，从本质上讲，行政人力资源也是稀缺的，这一方面受制于行政人员的自身素质，同时也受社会公共事务的总量和复杂性影响。随着社会经济的不断发展和人民需求的不断增加，社会公共事务变得异常复杂和不确定，这对行政人员的公共事务管理水平提出了更高的要求，行政人员只有不断接受新的管理知识和拥有一定服务技能，才能适应不断变迁发展的社会需求。但行政人力资源的培训和高素质行政人才相对而言总是稀缺的，资源的稀缺性则必然带来竞争，这一点在基层公共事务管理中表现得尤为明显，基层人员配备不足往往会导致工作效率低下，无法在较短的时间内切实解决诸多群众需求。此外，行政人力资源也具有明显的区域性特征，在经济相对发达的城市和地区，行政人力资源通常具有较高的知识素养和服务能力。
（3）公共财政资源
公共财政是指国家（政府）集中一部分社会资源，用于为市场提供公共物品和服务，满足社会公共需要的分配活动或经济行为，它是与市场经济相适应的一种财政管理体制。我国的公共财政是国家（政府）依托行政力量依法进行宏观调控和资源配置的基础，在社会主义市场经济发展过程中扮演着至关重要的角色，具体表现在以下两个方面：一、公共财政是国家宏观调控的重要手段，党的十八届三中全会提出要让市场在资源配置中起决定性作用，但我国社会主义市场经济体制正处于不断完善发展中，市场的资源配置功能并非灵丹妙药，市场机制本身存在的问题必然使其在某类领域效率低下，因此需要更好地发挥政府的作用，通过公共财政政策引导资源有序高效配置；二、公共财政有助于政府供给公共产品、调节收入分配和发挥社会保障功能，政府履行社会管理职责、保障社会公平和满足社会公共需求需要以一定的财政资金为基础，而这类具有非排他性和非竞争性的公共产品供给无法通过市场机制有效实现。
公共财政本身所具有的职能和特征使其具有明显的公共性，但任何资源都受到稀缺性制约，公共财政也是如此，随着现代经济的发展，政府部门依法管理的社会事务越发复杂多样，与社会日益增长的公共需求相比，财政资源总是稀缺的。稀缺带来竞争，某一领域财政资源占有和使用过多会影响到其他领域的发展，因此，在公共财政资源管理中，要做到科学规划、合理配置。
3.资产性资源
与自然性资源不同，资产性资源是人类活动的产物，是人类社会通过劳动从自然界中汲取物质和能量并作用于人类生产生活形成的所有物质与非物质资源的总称，这些物质与非物质形态的资源属于社会公有、全体社会成员共同使用。主要的资产性资源包括公共设施资源、国有企业、公共信息资源等。
（1）公共设施资源
公共设施是指政府为社会公众提供公共服务产品的各种公共性、服务性设施，由政府投资或政府主导投资的各类公共设施资源组成，并由政府负责管理和维护。按照具体的项目特点可分为教育、医疗卫生、文化娱乐、交通、体育、社会福利与保障、行政管理与社区服务、邮政电信和商业金融服务等设施。按照空间布局可分为全市性公共设施、区域性公共设施、邻里性公共设施三种。
公共基础设施是最基本的公共设施资源，根据《政府会计准则第5号——公共基础设施》第一章第二条的规定，公共基础设施指政府会计主体为满足社会公共需求而控制的，同时具有以下特征的有形资产：是一个有形资产系统或网络的组成部分；具有特定用途；一般不可移动。公共基础设施主要包括市政基础设施（如城市道路、桥梁、隧道、公交场站、路灯、广场、公园绿地、室外公共健身器材，以及环卫、排水、供水、供电、供气、供热、污水处理、垃圾处理系统等）、交通基础设施（如公路、航道、港口等）、水利基础设施（如大坝、堤防、水闸、泵站、渠道等）和其他公共基础设施
。公共基础设施是政府资产的重要组成部分，长期以来，我国政府公共基础设施规模巨大，为我国经济社会发展提供了强有力的基础支撑条件。在现代社会中，随着社会经济的发展和人民高质量生活需求的不断增长，对现代化公共基础设施的需求愈来愈高。
此外，诸如教育、医疗卫生、体育、文化等社会事业也是重要的公共资源，有时也被称为“社会性基础设施”，这些资源在本质上都是非排他性的，不需要通过市场竞争即可享受服务。但是，一般来说，像交通、教育、医疗卫生等公共资源具有很强的区域性特征，空间分布上主要集中于经济发达的城市，农村地区此类公共资源较为短缺。因此，在公共资源管理过程中，尤其是在我国共享共建理念指导下，必须充分考虑公共资源布局的区域均衡，保障人民拥有公平享受公共资源的权利和机会。
（2）国有企业
国有企业一般是指资本全部或主要由国家出资兴办的企业，主要包括中央政府和地方政府投资或参与控制的企业。我国国有企业的性质为全民所有制，即企业生产资料归全体人民共同所有，并按照“统一领导、分级管理”原则，由各级有关国家机关或其授权部门，代表国家所有权人负责具体的投资、管理和经营活动。与一般私人企业不同，国有企业在我国社会主义市场经济发展中扮演着特殊角色，国有企业从事生产经营活动既有营利性目的，也有公益性目的，营利性主要表现为追求国有资产保值增值，公益性目的表现为执行国家计划经济政策，担负国家经济管理（调节社会经济）的职能。我国国有企业的建立与发展具有特殊的历史背景，在很长一段时期里，是国家财政收入的主要来源。20世纪80年代以后，为了盘活国有经济和促进社会主义市场经济发展，通过一系列重组措施和放权让利的改革，国有企业退出了一些竞争性较强的领域，但并不意味着要削弱国有企业或国有经济的力量，国有企业是国之重器，国有企业创造的巨大物质财富为国家奠定了工业化、现代化的物质基础，为我们党执政奠定了坚实的经济基础，是实现广大人民共同富裕的根本保障，直接关系着国家安全和国民经济命脉。
中国作为一个社会主义国家，国有企业生产资料属于全体人民共同所有，具有很强的公共性。国企，尤其是大型国企是我国国民经济中的中流砥柱和参与国际竞争的主力军，在保障人民生活、维护社会稳定和促进经济发展中发挥着重要作用。一般而言，按照国家或政府出资比例，国有企业可以分为以下几种类型：一是国有独资企业，由政府全额出资并以实现社会公共目标、增加社会福利为主，主要集中于典型的自然垄断和资源类领域，如自来水、天然气、电力、城市公交等城市公用事业领域和烟草、铁路、电信、石油等行业。二是国有控股企业，由政府出资控股并兼具营利性和公益性，集中于准自然垄断领域和国民经济发展的支柱产业行业，如医药等。三是政府参股的企业，这类企业主要以营利性目标为主，政府参股的目的是做大国有经济，增强国家社会管理能力。
（3）公共信息资源
信息资源指可供人类利用并产生效益的一切信息的总称
，作为特定事物发出的一种信号和消息，信息本身并没有价值，其价值体现在能够为人类社会所利用并因此产生效益。当前人类社会已经从工业时代进入信息时代，正经历一场史无前例的信息革命，信息作为一种重要的资源，对促进现代社会生产力发展和科技进步具有重要意义。
公共信息资源是信息资源的公共性表现，有广义和狭义之分，广义的公共信息资源指由政府、市场、社会组织、个人等一切社会主体收集、存储、处理、分析并作用于公共领域的信息资源；狭义的公共信息资源指由公共部门收集、存储、处理、分析并作用于公共领域的信息资源，如政府、市政公用企事业单位、公共服务事业单位等机构在日常管理活动中产生的数据信息。公共信息资源兼具共享性（非排他性）与竞争性特征，一方面，公共信息资源与其他许多公共资源一样，同一信息资源可以被许多用户同时使用，即公共信息资源的获得者可以根据自身情况对信息资源加以开发和利用；另一方面，公共信息资源又体现出一定的竞争性，一旦公共信息的最先开发者获得了某类公共信息的垄断性权利，将会影响其他主体对该资源的利用，其他主体只有通过另外的途径和渠道进行资源的开发和探索。
在信息时代，公共信息资源主要以数据信息为表现形式，数据已经被视为与土地、资本、劳动、技术等一样的重要生产要素，而聚合用户数据可以被概念化为一种公共资源
，个人、企业、政府和广大公众都不具有其垄断产权
。作为一种新型的生产要素，数据蕴藏无限价值，有新时代“黄金”和“石油”之称，具有广泛的应用前景，不论是政府、市场、社会组织还是公民个人，在日常行为和管理活动中产生了大量数据资源，成为公共部门决策者进行公共决策的重要依据。由于这些数据可以以极低的成本复制，几乎无法做到有效排他，特别是公共部门在履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能过程中产生有关不同行业、不同领域、不同群体海量的数据资源，具有很强的公共利益性质。公共部门可以通过整合与处理将大量数据转化为富含经济价值与社会效益的知识和信息，一方面为科学有效地公共决策提供依据，另一方面也可以通过一定方式将数据信息去隐私化、去敏感化，应用于科学研究或市场决策，从这个意义上讲，数据资源是一种典型的资产性公共资源。