序及内容简介

行政是一种面向未来的、有延续性的形成社会的过程，它的功能也在不断地嬗变。而科技的发展给人类社会带来巨大的财富与进步，尤其是与生命健康和生物安全等相关的医药卫生科技的发展，其安全性、伦理性、合法性、合理性都随着其科学性的普及而日益受到人们的关注。而经历了新冠肺炎疫情后的今年是“十四五”规划的开局之年，也同时面临“前所未有之大变局”，如何在法治的理想与现实之间找到联接点，以建立现代行政法体系确保行政权行使的合法性成为研究部门法不可绕开的时代命题。《“健康中国 2030”规划纲要》颁布实施，提出“为人民群众提供全方位、全生命周期的卫生健康服务”的目标，成为医药卫生发展的行动纲领。2020 年 6 月 1 日实施的《基本医疗卫生与健康促进法》体现“健康入万策”及健康权保障的法律化和制度化。2020 年 5 月 28 日通过的《中华人民共和国民法典》宣誓性地规定了生命权、身体权与健康权的权利内容，体现生命科技时代立法者对人之生命、身体与健康的高度关注。全国人大通过《十三届全国人大常委会强化公共卫生法治保障立法修法工作计划》，推动多层次的覆盖广泛的公共卫生法律制度体系的形成。医药卫生科技的法律文本（立法）—实践文本（执法）—司法文本（司法）三者如何达至辩证统一，亟须研究执行的关键环节。

医药卫生科技是指处理人的健康过程中，以治疗预防生理疾病和提高人体生理机体健康为目的的相关科学技术，章剑生教授在《现代行政法总论》（第 2 版）中提出，行政行为的功能体现为法规范的具体化；行政法的体系化；作为行政救济的客体。而医药卫生科技的行政执法在政府规制过程中显然具有这三个功能，这也是“健康入万策”的起点，因为立法需要执法、司法和守法的紧密结合以避免行走于空中。规制含有规则、制度这样的核心内容，如果再分解为规范、制约，则更符合行政法现象的本来意义。行政机关及其受委托的组织依照法律的规定对行政相对人进行规范、控制的一切活动，都可以称为行政规制，但在医药卫生科技的规制历程中，无论从法律、法规、规章还是规范性文件及实施主体来看，使用行政执法更为贴切，故本书不探讨规则制定的过程，仅分析规则实施过程作为本人政府规制研究系列的一部分，在章节写作中仍以行政执法作为管窥医药卫生科技政府管制的落脚点，对“五大卫生”中相关的制度和案例进行分析。医药卫生科技领域的卫生行政执法问题与公共卫生学科中“五大卫生”息息相关。“五大卫生”的解释可大致分为两类：一是针对传统公共卫生专业来讲，分为五大卫生专业，包含营养与食品卫生、环境卫生、儿少卫生、职业卫生和放射卫生五大预防医学专业（黄中夯，2005）；二是针对卫生行政执法主体来讲，其工作内容包含五大卫生：食品卫生、劳动卫生、环境卫生、放射卫生、学校卫生（徐世民，2001）。环境卫生、食品卫生、学校卫生、放射卫生以及传染病控制曾被规定为各级卫生防疫站的职能。医药卫生科技的行政执法是国家卫生行政主体依据各项卫生法律法规进行国家医药卫生科技行业的管制，对各级医疗卫生机构实施行政管理具体措施的过程，实现卫生行政法对整个医疗卫生体系内的各主体及其权责的调节和约束。随着医药卫生体制改革的发展，以五大卫生为主的防疫站体系逐渐转变为以应急、疾病控制等为主的疾病预防控制体系和以专业执法、监测为主的卫生监督体系，这就需要科技与医药卫生相结合。

科技在我国医药卫生事业的发展中发挥了重要作用。2020 年 10 月30 日在第三届世界顶尖科学家论坛上习近平总书记指出：“新冠肺炎疫情发生以来，各国科学家协力寻求抗疫之道，在治疗、药物和疫苗研发、防控等多个重要领域开展科技攻关和跨国合作，为抗击疫情作出了重大贡献。在当前形势下，尤其需要开展新冠肺炎药物、疫苗、检测领域的研究合作，聚焦气候变化、人类健康等共性问题，让科技创新更好造福人类。” 但同时，对于执法模式仍然相对陈旧的卫生领域来说，现有的执法主体、依据及内容已经无法在真正意义上保障行政权作为国家权力的中心对这个行业进行依法监管。特别是非法行“医美”、新冠肺炎疫情期间流行病学调查只可“扑火”无法“移薪”、职业健康的保障和执行主体的分离和移转，如“代孕”等，不仅使健康权的国家保障义务无法履行，也会对国家治理体系和治理能力在医药卫生领域的现代化提出更多挑战。

“十三五”以来，广东省坚持目标导向，确定建设卫生强省的战略，《健康广东 2030》等系列文件相继出台，使医药卫生行业发展的顶层设计不断健全；在执法上，注重综合监管制度体系与长效机制建设，已基本形成具有广东特色的卫生监督体系。全省 21 个地级市、105 个县（区）成立了卫生监督所（局），乡镇卫生监督派出机构（工作站、协管站）已达 1476 个，构建了以省、市、县（区）三级为主体、乡镇为补充的卫生监督执法网络。而因为新冠疫情防控及突发公共卫生事件应对体系建设的研究过程中与这个网络中的各种主体进行访谈和调研，多次思想碰撞后，结合“五大卫生”的特点，选取了四个方面进行聚焦：一是卫生行政执法体制问题；二是传染病防治现场执法问题；三是职业卫生执法问题；四是“代孕”行为的卫生行政执法问题。卫生行政执法体制问题导致了传染病防治现场执法的困境、职业健康执法的主体变更所引发的问题和“代孕”行为的执法不能问题，而“代孕”行为的卫生行政执法问题更是一个涉及法律、伦理和社会发展趋势的复杂问题。

本书内容分为五章。第一章是总论，论述了行政执法、卫生行政执法的理论概念，是实证研究的基础。第二章论述了卫生行政执法体制相关内容，包括六节，分别是国内外卫生行政执法概述、广东省卫生行政执法整体现状、广东省卫生行政执法案例、基于案例的制度反思、广东省卫生行政执法体系建设的必要性以及广东省卫生行政执法体系建设对策建议。第三章论述了传染病防治执法，包括七节，分别是传染病防治的理论概念、传染病防治执法的概述、传染病防治执法的现状、传染病防治执法案例、基于案例的制度反思、传染病防治执法体系改革的必要性以及改革的对策建议。第四章论述了职业健康风险规制，包括七节，分别是职业病防治的理论概念、职业健康风险规制背景、职业健康风险规制立法的历史及现状、职业健康行政规制的理论和实践、职业健康判例分析、基于行政法学原理的风险规制政策选择以及职业健康风险规制技术规范的前景预测。第五章论述了“代孕”行为的政府规制”，包括五节，分别是“代孕”行为的概念及法律规制、“代孕”行为的立法现状、“代孕”案例评析、“代孕”的基层执法困境、解决“代孕”监管困境的建议。

本书是广东省科技计划项目“广东省医药卫生科技的行政执法体制改革研究”（项目编号：2017A070706007）的结项成果，卫生法学的实证研究能得到科技类项目的青睐，并得到评审们的支持，足以证明交叉学科的前景，也是本人坚持该领域的动力所在，在此表示感谢。同时该课题申报成功后，开展的工作都是团队共同努力，不仅完成项目各项指标，对人才培养也有很大的促进作用。团队成员中山大学公共卫生学院匡莉教授、彭浩然教授、刘汝青副教授和张慧副教授尽职完成了其承担的工作并均在职业生涯中进阶；凌莉教授在职业健康与流动人口卫生服务的研究中对法律意识和健康行为相关性的关注和对交叉学科的尊重，使我在最缺乏团队支撑的时候有人员和现场的支撑。硕士研究生吴婷婷、吴兢兰、贺宁、卢俊峰同学承担了研究报告和书稿的修订工作。广东省卫生健康委员会张玉润副主任和钟芸副处长对我的工作多年来信任和支持，长期提供真实世界的问题和丰富素材，从专业角度给予很多建议和帮助；广东省卫生监督所谭德平所长更是多次组织调研和访谈，使成稿有了坚实的实证基础。我对以上各位深表感激，本书出版也是各位的共同成果。

本书的出版还得到光明日报出版社博士生导师学术文库项目的支持，在此表示感谢。

作为对行政行为理解为一种过程进而应用于医药卫生科技领域的探索，把传统行政法理论体系中的行政执法作为政府规制的过程环节在现代行政法继受的理论探索，本书必然存在疏漏与不足之处，尤其是聚焦于卫生监督机构的行政执法问题以延续自己对政府规制的研究，难免以偏概全，借此抛砖引玉，以期与更多的交叉学科同行们交流学习。

胡汝为
辛丑年惊蛰日于广州康乐园