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领事的职务。一般地说，领事的主要职务大致可分为以下四类：（一）保护本国和本国侨民［个人和法人］在驻在国的利益，特别是监视有关条约的执行和保护侨民生命财产的不受非法侵害；（二）促进本国和驻在国的贸易和文化关系的发展；（三）给予本国侨民以及入港、入境的本国船舶、飞机和其人员以所需要的协助和援助；（四）办理公证、签证、认证以及有关户籍登记［侨民的出生、死亡和婚姻登记］等项法律手段。
从以上领事的职务可以看出，设立领事，对于保护本国侨民有着重要的意义。张荫桓在完善领事制度建设方面，做出了自己的极大努力。
光绪十二年七月初四日（1886年8月3日），张荫桓初到驻美国、西班牙、秘鲁三国公使任上，便接到小吕宋（今菲律宾）华商的“求设领事禀，情词甚急”。
从此开始了他争取小吕宋设领的历程。
此事得到了李鸿章的热切关注，并时常与张荫桓函电往来。“李傅相函询小吕宋能否设领事”。
“得李傅相九月十二日书，论经营南岛及小吕宋设领事官事。与十三日来电恰相印证”。
“复北洋书，商小吕宋领事经费”。
“同日得李傅相函，论小吕宋设领事，宜请香帅派员，筹虑周密”。
此前，总理衙门听到过商民的这种请求，并已于五月派出王荣和、余瓗为查岛委员，赴小吕宋实地勘查，了解情况。二人于七月初八日（8月7日）抵达小吕宋，“该埠商民迎迓甚恭”。
张荫桓电告参赞延龄（号希九）“属达外部并示以中国将为设官保护”，
表明中国的立场。从“希九电述外部言小吕宋宜设领事”
和“日外部于小吕宋设领事之举无异议”
等记载可以看出，西班牙（即“日国”，即日斯巴尼亚的简称）外部对此事态度比较积极。
但事情并不是这样简单。光绪十三年闰四月十三日（1887年6月4日），张荫桓偕延龄和两个翻译会晤外部，表达了“愿速发准照”的愿望，并举古巴为例进行说明，“从前古巴初设领事，承派大臣伊巴理前往招呼，古巴总领事开办极为顺手”，并强调“此次小吕宋开办，不必特派大臣前往，但愿切实致小吕宋总督一函，属其帮助领事办事”。西班牙外部此时也积极表态，“谓总督固应函托，更有稔交得力之人，亦为致书，必令领事易于称职，大可放心”。
表面上看，西班牙外部对设领一事给予了支持，但接下来的事情却并不顺利。
两天后，西班牙商务总办米阿斯来见张荫桓，给张荫桓泼了一盆冷水，“论及小吕宋设领事，为条约所不载，此为藩部专政，恐难照行”，张荫桓与他辩论很久。首先，张荫桓从米阿斯所提的条约入手进行反驳，他认为条约中虽没有涉及关于设立领事的内容，但“亦并未声明小吕宋不准设领事”，因此清政府此次要求设领并不违反条约规定；其次，他又从公法讲求平等的角度进行辩驳，“‘两国商民彼此侨居，均全获保护身家’，明系公法，彼此报施之义，岂得为日国设领事在中国为按约，中国设领事在日国口岸为违约耶”，并对米阿斯所说的“华人久受甲必丹管束，若中国设官辖之，恐多不愿，尔时必生事端”的无稽之谈进行了坚决的否定，“答以华人断无不乐隶华官治辖之理”；第三，向米阿斯保证中国在小吕宋设立领事决不妨碍西班牙政权。之后，米阿斯又问“究竟中国要设领事在小吕宋是何意”？张荫桓总结了两点：一为保护华民，二为拓展商务。二人辩论很久才结束谈话，虽然最后米阿斯说这是“朋友私谈，并非公事，外部、藩部如何意见，我亦不知”，
但这样的插曲足以让张荫桓担心。
因此，张荫桓在谈话之后针对谈话内容积极进行准备，“小吕宋设官一事，米阿斯若必挟条约为言，余亦以条约与论”，既然米阿斯处处以条约为言，张荫桓也就反复研究条约内容，紧紧抓住条约中对我有力的条款作为证据进行辩论，并指出西班牙在履行条约过程中的违约之处。“约内第四十七款‘中国商民至小吕宋贸易应与最优之国一律相待’，此明文也，而日官所收身税、路税，自丁卯换约起至甲申共十八年该岛刊发新例止，共征华人银七百零七万八千一百六十一元二角四仙，专征华人每人岁纳九元六仙。甲申后乃兼征西人每人一元五角，华人则四元五角，计至丁亥共四年。又长征银五十二万零八百三十六元。又路照一项，西人每征四角五，华人每征则一元二五，又须预纳一年身路税，无理之甚。即与西人比较将四角五除去，实长征华人八角。自丁卯至丁亥廿一年共银七十二万九千一百七十元四角，预纳之身、路税犹在外也。路照谅非尽人而请，此项姑为约之耳。又每华人征医院费二角五仙，甚微，自丁卯换约至本年廿一年共征银二十二万七千八百六十五元七角五仙。此项与甲申以前之身、路税，均系独征华商，甚违一律优待之约。此中人数，就去年正月至九月数目共计华人四万三千四百零三人，逐年清计，尚不止此数也”。
这个分析清晰地指出了西班牙政府在履行条约方面并没有做到对中国商民的贸易活动“与最优之国一律优待”，显然属于违约，这就有力地反击了米阿斯所谓的“守约”论调。
如果严格按照条约行事，中国完全有要求在小吕宋设领的权利。同时，西班牙政府对华工滥征路税、身税，违反了条约规定，中国政府有权利依据条约进一步为华工此前的损失索赔，这就是张荫桓“索偿已往、禁遏将来”的办法。
张荫桓还上书光绪帝，阐明自己在小吕宋设领问题上的观点。首先，一定要行使使臣选派领事的权利。“出使通例，使臣有选派领事之权，若奉使之国不能设官，则此例直同虚设。况小吕宋华商贸易本有专条，臣仍有词可措”。张荫桓认为选派领事是使臣的责任，如果西班牙不让设立领事就相当于使臣的选派领事权形同虚设，因此必须依据贸易专条继续要求设立领事以保护华商。其次，他阐明了自己在改革小吕宋领事管理方面的设想。一、小吕宋与美国和西班牙首都相距遥远，“轮颿迢递，声息纡迟”，张荫桓建议将南洋群岛“领事应办事宜归粤督臣兼顾”，理由是“南洋群岛商务悉从粤港枝分，广东形胜，近控六洋，得督臣就近经营，似可照顾周到”。他的这一建议早前就已得到粤督张之洞的认可和支持。二、提出领事经费的解决办法和领事候选人问题。关于经费，张荫桓认为尽管“有该岛华商自愿筹费之说”，但仍应该“请酌拨公款以符体制，此与光绪五年新加坡设领事先拟筹费，卒请拨款情事略同”。对于领事候选人问题，张荫桓认为“领事之选则非张之洞酌定，难期呼应灵捷，臣奉使三国，分设六署，用人本多，第得力者不能远离，生疏者不敢遽派，故须以此事累张之洞也”。
他提出的这套方案，既符合当地实际，又能提高工作效率，被光绪帝采纳。
接下来，张荫桓就积极与外部进行联络、催办设领一事。闰四月二十七日（6月18日）是西班牙外部见客之期，张荫桓派延龄到外部催促，“外部果以藩部作宕，而仍自任安排妥当”，他意识到了问题的严重性，觉得“此中波折诚难卒办”。张荫桓清楚西班牙藩部不愿让中国在小吕宋设立领事是“以小吕宋地方官禀牍屡屡以中国设领事为于该岛有损，无非为违约滥征起见”。
第二天，张荫桓与米阿斯晤谈一时许，米阿斯终于说出了其中的“隐谋”，“实虑设官后不能违约滥征华税”。
这与张荫桓的猜测是一致的。
张荫桓一直在做积极的努力，五月十八日（7月8日），外部谟烈邀约会晤，张荫桓偕延龄与翻译同往，携带充分的证据，打算与外部进行有力的辩驳。他们“携条约及该部因小吕宋设官事叠次回文，又小吕宋官报、督署岁刊征收华人税册、议院前日新议各国领事条例以备折辨”，但见面后“谟烈绝不提条约，力言国家甚愿意，我亦愿意，但藩部以土人不愿为阻，与我意见两歧，现正踌躇撮合，迟数日当备文知照，再请晤谈”，
这样，把责任完全推到了藩部那里，采取了拖延战术。无奈张荫桓在西班牙时间有限，还要巡视其他国家，只能把任务暂时交代给部下，并“电李傅相述小吕宋事，请转属日使助力”，
希望西班牙驻华公使能帮助事情顺利解决，使两部门尽快“撮合”。
设立领事是极其艰难的过程，这样的事情并非只有张荫桓一人经历过，近代很多外交使臣都遇到过这样的情况。途经英国时，驻英公使刘瑞芬就向张荫桓讲述了设立领事的艰难过程。如“新架坡（即新加坡）设领事一事，郭筠仙并未办竣，曾劼侯接任后始为合尖，至新金山等处则已言明不再设矣。南洋群岛近邻闽粤而西人总以中国设官为虑，曩过巴黎蔼堂亦言香港设领事一事，外部首肯而藩部梗议，当日噶拉巴拟设领事，商诸外部亦未拒驳，终为藩部所挠，正与西班牙机局略同……”
六月二十六日（8月15日），张荫桓返回美国之后第三天，即着手小吕宋设领一事，“检该岛官报之歧视华人显违条约者及本年该国新定领事条规，交科拟稿致谟烈”。
三个月以后的九月二十三日（11月8日），“希九书言续晤谟烈小吕宋设官事，语较切实，寄到问答略节，谓致藩部文已属以必须照办，藩部亮不固执，然事属政务，恐须政府会议，是于藩部之外又添一政府作宕局”。
这是延宕伎俩的继续。对于这种延宕战术，处于水深火热之中的华民非常焦急，多次禀呈张荫桓，张荫桓很无奈，发出“华商求设领事之情弥急，何日慰之也”
的感慨。但他并没有停止工作，一直在索偿与设领方面做努力，光绪十四年三月初二日（1888年4月12日），“复希九书，附寄给日外部索偿照会。华人寓居小吕宋自前明至今曾遭土人虐害者，《瀛环志略》仅记明万历三十一年一案。顷查日人孖田尼士臣尼高拿嘉庆八年在小吕宋岛所著《小吕宋记》，尚有康熙四十八年一案、乾隆二十二年一案，均极惨酷。日人敦拿士近佐嘉庆二十五年在马得力所著《小吕宋记》亦及其事，皆足补《瀛环志略》之遗，亦即为现在与日国辨论张本”。
张荫桓从西班牙文献上寻找华人在小吕宋受害的证据，以补中文记载之不足。
设领的过程如此艰难，但总理衙门与粤督张之洞意见还不统一。本来张荫桓希望通过总理衙门与西班牙驻华公使进行沟通，使设领问题能够顺利解决，但总理衙门意在持重，光绪十四年二月初二日（1888年3月14日），奕劻等上折对小吕宋设领表示缓议。奏折中对设立领事总结出“四难”，一是“发端之难”，“此议创始于张荫桓，乃该大臣亦已心知其难，叠次函牍未敢固执前说”；二是“筹费之难”，对于把经费都摊给华商的做法，总理衙门感到没有保障，而且这种例子在古巴、新加坡都出现过，“现在使费支绌万分，何以应之”；三是“管辖稽查之难”，“在他国荒远之地，治为人服役之民，该国既非情愿照设，将事事妬忌掣肘。倘设官而权不我操，彼凌虐者如故，该领事远既不能呼吁出使大臣，近亦难以谘禀粤中大吏，势成孤立，与不设同”；四是“恤商除弊之难”，“倘有不肖人员，习染外洋服、食、居、处之奢靡，以领事署经费为名，事事苛派，无艺是使华民重受其困，反为国家敛怨，转不如饬下使臣责问外部，申明约束，尚不失保护之意”。总理衙门的意思是：“计此数端不能不长虑，却顾相度目前事势，似不宜发之太急，收束为难。况缅、暹、南掌、西贡等处腹内之地，已虞他人鼾睡，而我转图羁縻其腹外零星之小岛，窃恐未获实济，先启嫌疑。”从这“四难”中，便可看出总理衙门对于设领问题的不重视，并且将此事的交涉责任推到粤督和出使大臣张荫桓二人身上，“该督于此事规画经年，此次奏称先行试办一处，余俟次第推广，请由臣衙门转商日使，催发凭照，诚欲力为其难而不肯遽寝其议。惟是日廷既未允从，而该国驻京使臣向无遥制外部之权，纵令日与磋磨，亦属于事无济。臣等公同商酌，应仍请旨饬下出使大臣张荫桓再与日国外部申理前议，切实妥商，如能确有把握，再行酌核开办，以免窒碍而慎事机。至各埠华人动招侵（字体残缺，疑似“侵”字）侮，现仍应由出使大臣力持定约，随时商之外部，严禁土人滋扰，保护商民，并就各处本有会馆，公举绅董，随事禀商该大臣核办，以资联络。其原奏所陈设官一年以后就地筹款举办各节，究竟能否经久，源源接济，应俟议办有期，再由该督会同出使大臣详为区画，妥定章程，奏明办理。”
总理衙门缺乏对张荫桓强有力的支持。但同时粤督张之洞的咨奏却意在远拓，即采取强硬措施，但又提不出什么好办法。于是，总理衙门和张之洞纷纷责难张荫桓。尽管如此，张荫桓依然在做最大的努力，“屡属希九与外部往返商榷”。
五月二十七日（7月6日），西班牙外部以“小吕宋设官事，外部无可推展，特贻书驻华公使代达总署，申明藩部专政而于外部叠次。允诺之言，抹煞不提，意以总署催余速办，故为此釜底抽薪之计。前次总署复奏，方谓与日使磋磨无济，兹日廷乃令日使面达总署。有此宕笔，数年心血均付子虚矣”。
这样，在没有后盾支持的情况下，张荫桓花了近两年时间苦心经营的小吕宋设领计划落空了。《清史稿》中记载张荫桓“与日廷争论小吕宋设官事，卒如所议”，
是不准确的。
虽然设领没有成功，但张荫桓是个务实的人，光绪十五年四月初七日（1889年5月6日），他继续向西班牙外部索偿对华滥征款，“此案窃虑日廷久宕，前数日已函属希九将索偿该岛滥征之稿译送外部，希九迟疑审慎。此稿搁置三年，现在情形如此，若并此不发，更无以对华民”。
尽管设领不成，张荫桓还是要为小吕宋的华民讨回公道。
张荫桓在小吕宋设立领事的过程中花费了很大的精力，但他的努力最终落空，原因有诸多方面：
第一，在小吕宋设立领事会对西班牙政府的财政有很大影响，因为有了领事为华工作主，会限制他们滥征华税，而且“伊国岁阙巨款，藩部所由争，而吕官假公济私，亦多不便”。
吕督滥征华人国用岁阙数十万，“中国设官则局面顿改”，
这是西班牙政府百般阻挠清政府设领小吕宋的根本原因。
第二，清政府对小吕宋设领问题重视不足，甚至在统治阶层内部没有形成统一的意见，总理衙门主张持重，粤督意在展拓，走的是完全相反的路线，使得张荫桓无所适从，必然会影响到他工作的力度。在这一问题的交涉上，张荫桓希望总理衙门与西班牙驻华公使进行沟通，但总理衙门最终把责任推给了张荫桓，缺乏对张荫桓强有力的支持，使得张荫桓在海外孤军奋战，难成势力。
第三，由于客观条件的限制，清政府驻外公使一人兼管数国，要不停地奔波于各国之间，使得设领的交涉只能暂时移交部下，影响交涉的力度和进程。
小吕宋设领虽然没有成功，但是张荫桓和其他总理衙门人员的设领努力并没有白费，他们的艰难交涉为后来使臣的进一步交涉提供了宝贵的经验，为小吕宋最终成功设立领事奠定了基础。
对于可以不必设立领事的地方，张荫桓主张设立商董来保护华民利益。比如“巴拿马、哥浪两埠相接，华人营生于此者垂五千人，商多工少，故不为彼族所轻”。在这种“商多工少”的地方，华人的利益受到严重侵害的情况相对较少，他的前任“郑光禄曩倩（应为“请”）美总领事为照料，尚能顾全生意”，于是，他想到再“于华商中择殷实公正者，设正副商董两人为众商领袖，略如檀香山之式”。
这样会更加有利于保护华商利益，方便联络。
领事有两大类：职业领事和名誉领事。代理领事，即领事代理人通常属于后者，“许多政府把他与名誉领事同等对待。一个名誉领事通常是接受国的一个当地居民，在那里有他自己的工商企业，或某种私人职业。他在以前可能没有什么领事方面的经验或训练。一般认为最好他是派遣国的国民……但是如果他是接受国或是第三国的国民，那么，对其委任须得到接受国政府明确的赞同。不管怎样，要求他去履行的职责总是有限的，他将接受酬金或开支津贴而不拿政府的固定薪金。他可以由主管领事馆的官员提名，并在他的管辖下工作，并将由外交部任命”。
清政府在国外设立代理领事有一段时间了，并不是张荫桓首创，“秘鲁代理领事三处：嘉士马埠为秘人嘉黎卢，米些埠为美人麦克拿，而堆介益地埠为江苏上海人徐云高，由来久矣”，设立代理领事是考虑到了当地的实际情况，由于“华人散处各埠，既不能随地设官，只可派人代理”，张荫桓也非常赞同这样的方式，而且继续沿用，因为代理领事不仅了解当地的实际情况，而且从经济角度考虑，“亦省节经费之一道”。
这种不设职业领事，而采用商董、代理领事进行管理的办法，是一种因地制宜、实事求是的做法，不仅使华民在海外的生产、生活有了保障，而且在很大程度上解决了清政府经费不足的问题。以清政府当时的情况，财政和涉外人力都有限，不可能在每一地区都设立领事进行管理，而且也要综合考虑接受国当地的实际情况。用商董和代理领事管理华民就很好地解决了这个问题，在当时不失为一种最为实际的选择。
对于华工众多的地方，张荫桓积极要求设立领事，或派商董，或寻找代理公使，但对于条件不适合设立领事的地方，也很无奈。如光绪十四年七月初十日（1888年8月17日），“通惠公所代杜希猷埠诸华工求设领事，并呈送杜拉备、简答备、直金烈打三田寮华工禀词，大致以寮主虐待”，但当地的情况是，“杜希猷华工最盛，然寮主多非秘人，秘廷威力不能及，即设领事而地方官无权助理，亦非领事一手一足能使寮主俯首听命也”。因此，张荫桓认为“固是经费绌支，而事势亦有轩轾，只可详筹良法，然后发手”，
没有提出很好的解决办法，当然，这需要清政府与接受国共同协调才能够解决。