下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
摘要： 建设投资领域“放管服”改革涉及部门多，程序复杂、时限长。株洲市启动建设投资领域“放管服”改革，取消大量行政审批事项，调整或合并审批程序和评审环节；优化审批流程，压缩审批时间，创新审批机制；全面清理中介服务，有序放开测绘中介市场；为项目单位节省了大量的资金成本和时间成本，优化了投资服务环境。
建设投资项目可以分为工业、农业、文教、能源、交通、生态环境等。根据投资主体可以分为政府投资项目、企业投资项目和个人投资项目。建设投资项目行政审批是行政审批的一部分，它是指工程参建各方（包括设计、造价、建设、监理等单位）在项目实施的不同阶段，按照相关规定向管理工程项目的政府职能部门提出审批申请，职能部门对申请进行审核批复等一系列行为规程的总称。
建设投资领域“放管服”改革涉及部门多，程序复杂、时限长。2013年，株洲市政府调研发现，一个民营资本投资的普通房地产开发项目，从开始立项到完成全部审批，全过程涉及20多个政府工作部门以及下属20个二级机构；开发过程中需涉及中介机构30个，必须召开各类专家评审会7次，缴纳相关服务性收费41项、行政事业性收费（基金）29项、税收3项（不含企业所得税、营业税）。一个项目从立项到开工所花费的时间，短的需要一年半，长的需要两三年。
为深入贯彻落实国务院和湖南省委、省政府简政放权、放管结合、优化服务的决策部署，2015年6月1日，株洲市启动了建设投资项目审批制度改革，市政府先后下发了《株洲市建设投资项目审批改革实施方案（试行）》《株洲市建设投资项目审批改革实施方案》，市政务服务中心配套下发了《株洲市建设投资项目审批改革实施细则（试行）》等文件，进一步加大行政审批制度改革力度，有效推进了项目建设提速和经济快速发展。短短一年多的时间，取得了突出成绩，截至2016年7月底，株洲市建设领域涉改审批部门累计受理975个项目，办结735个。改革前企业投资项目审批需要200个工作日以上，改革后缩短到69个工作日；政府投资项目需要300个工作日以上，改革后只要118个工作日即可完成，企业项目报建成本降低20％以上。
株洲市建设投资项目行政审批改革初始阶段主要经历了三个过程。
一是制订总体改革方案。根据株洲市政府《关于进一步深化行政审批制度改革的实施意见》中深化建设投资项目等重点领域事项审批改革的要求，株洲市政务服务中心起草了《株洲市建设投资项目审批改革实施方案（试行）》，并通过了株洲市政府常务会议，由市政府下发。
二是制定改革实施细则。2015年4月，市政务中心组织相关部门开始制定五个阶段（立项工可、规划用地、设计审批、施工许可、合并验收）的实施细则，5月正式下发《株洲市建设投资项目审批改革实施细则（试行）》。
三是正式启动。2015年6月1日，株洲市政府发布了改革总体方案和实施细则，正式启动改革。
在这一阶段，株洲市根据《湖南省人民政府办公室关于深化投资项目审批制度改革的实施意见》，结合株洲市建设投资项目审批改革实施细则试行的经验，充分征求相关单位部门的意见和建议，修订完成《株洲市建设投资项目审批改革实施方案》。新方案增加了政府投资项目建议书、可研审批流程、招投标及财政评审等流程事项，并对流程细节作了数十处的优化和调整。主要修订的内容有：调整审批阶段设置，增设防空地下室建设审批环节及制定建设或缴费选择标准，限定建设项目水土保持方案编制范围，要求规划部门明确建设项目外形、风格、颜色的审查范围及负面清单，进一步优化联合审批程序，简化咨询评估环节，推进测绘中介机构开发改革。
建设投资领域行政审批改革的做法与成效主要表现为以下几方面：
1.2.1 缩减政府审批事项，减少前置条件
2015年5月，株洲市在湖南省率先公布“三清单一目录”（权力清单、责任清单、涉企收费清单及外商投资准入管理目录）。清单数据显示，株洲市政府工作部门的行政权力事项以及继续实施的行政许可项目大大减少。在建设项目行政审批改革方面，在确保工程质量、生命安全、环境安全底线的前提下，对同类事项及不同部门负责的事项合并办理，实行“一家审批、多家备案”的方式，共取消行政审批事项7项，调整或合并审批程序13处，取消4个专家评审环节，精简各类受理资料65项。
表2.1 株洲市建设投资项目行政审批改革取消的项目
从三个阶段推进“一家审批、多家备案”：
一是在立项阶段，对所有项目的雷击风险评估、能源评估、交通影响评价、城区项目的水土保持方案、非工业项目的环境影响评价等不再单独编制评估报告，不再单独审查和批准，并入工可报告中合并审批。
二是在设计阶段，取消人防、地震、气象、园林、城管、水务等部门的单独审批，改由住建部门牵头，各职能部门参加审查，住建局一家审批，设计结果送相关部门备案并监督。
三是在工程实施和竣工验收阶段，竣工验收由住建部门牵头，人防、地震、气象、园林、城管、规划、国土等部门不再单独验收和出具单项验收报告，实行合并验收，由住建局一家审定认可，相关验收资料报职能部门备案并监督。取消了国土、规划、房产等部门的单独测量，改由业主委托具备资质的社会测量机构一并测量，统一技术标准，政府采信其结果。同时，在保留的审批事项中，进一步精简和调整其审批要素。
1.2.2 减少前置中介服务
前置中介服务较多是制约行政审批效率的重要因素，株洲市本次改革取消或暂停多项前置中介服务，为项目单位节省的时间少则半个月，多达2个月以上。
为改变长期以来建设项目行政审批繁杂冗长的现象，株洲市在建设项目审批改革中坚持先行先试，坚持创新原则，只要不违反法律，不影响公共安全和社会稳定，不造成环境污染的改革都进行尝试，推出了并联审批、在线审批、预约服务等一系列改革举措，极大地压缩了行政审批时间。同时，株洲市政务服务中心集中在各个环节设立登记窗口，并向报建单位发放审批服务指南，统一受理资料，实现流程公开、时限公开、监督公开。
将建设投资项目的审批流程精简为立项及工可、用地审批、规划审批、施工许可和合并验收5个阶段，各阶段实行牵头单位组织联合审批、一章办结，如初步设计及合并验收由住建局牵头组织进行合并审查（验收），邀请消防、规划、气象、人防、园林等相关职能部门派人员参加，在审查合格后由住建局一个公章办结。并联流程为：在各阶段实行联合登记进件、并联分送预审审批材料，合并一批审批程序。
株洲市建立了涵盖建设领域并联审批、行政审批、公共资源交易的全程无纸化网上行政审批服务，实现审批“流程全公开、信息全共享、过程全监督”的格局，行政审批效能稳步提高。通过网上审批，株洲市本级审批项目法定时限平均为26.7天，入网审批项目平均承诺天数为10.57天，但实际平均办结天数仅为5.17天，提前办结率90.96％，初步实现了“让群众少跑路，让数据多跑腿”。
为更好地为企业提供方便、快捷的审批办理服务，按照“特事特办”“急事急办”的原则，株洲市开创“预约服务”模式。在该模式下，企业可以先进行预约，值班工作人员接受预约后，在周末履行预约服务程序。预约服务很大程度上解决了企业时间紧迫却在周末无法办理的问题。
在政务服务中心设立行政审批首席代表，负责该单位所有审批项目的受理，独立行使两类授权的审批职权，可直接签署暂不涉及向上争取资金的企业投资项目备案、招投标事项核准两类批复文件。由于审批程序化繁为简，行政审批效能大大提高。
在法律法规框架内，打破了“申请材料齐全且符合法定形式后再受理”的固化模式，改为“边补正材料，边受理审核”，为项目单位节约了审批时间。如住建局办理《建设工程施工许可证》时，容缺受理2项资料，为业主节约时间20天左右；规划局办理《建设项目选址意见书》时，容缺受理3项资料，为业主节约时间15天以上。
对民生工程、重点项目，开设“绿色通道”，实行专门的审批流程和时限。纳入“绿色通道”的项目由监察效能部门全程跟踪督办，列为市纪委重点效能监督建设项目，通过跟踪协调、效能监督的形式，保证项目更快推进。目前，共有80余个项目进入审批“绿色通道”，包括保障性安居工程、民生实事工程及基础设施项目、园区产业项目，项目审批平均较正常承诺时限缩短了30％以上。株洲飞鹿高新材料股份公司仓库报建审批，原本需要4个月，通过全程代办实际仅用20个工作日便完成了。
把行政审批办证和收费相对分离，并在市政务服务中心设立“一费制”服务窗口，变过去各部门、各单位分散征收费用为一个服务窗口集中征收。建设单位在领取建设工程规划许可证时，一次性就能缴清所有费用。“一费制”在收费方式上变分散为集中、变多次为一次、变多头为一头，在收费标准上变有弹性为无弹性，提高了办事效率，有利于杜绝“关系费”“人情费”现象，实现公平、公正、公开。
编制建设投资行政许可事项通用目录，对建设领域的行政许可事项实现动态化、信息化管理。对于没有纳入目录的许可事项，一律不进行审批。及时纠正随意调整和变更行政审批事项目录的行为，并作出严肃处理。
改革前，建设项目的行政审批主要是两个方面：一方面是行政部门的审批；另一方面是各类中介服务、各种资质的鉴定，专家评审会的召开，时限拖得很长，其中中介服务时限占审批时限的70％。中介服务多，既耗费了业主的时间，也增加了业主的成本。为推进建设项目行政审批提速，减轻项目单位负担，株洲市采取取消或暂停前置中介服务的方式，逐步规范了中介服务市场。同时，有序放开测绘中介市场，建设单位可自主选择房产局测量队、国土局测绘院和规划勘测院中任意一家测绘机构进行房产测量以及验收阶段的规划、国土测量；全面放开规划定点放线测量。
株洲在改革中推出减少审批事项、优化审批流程、明确审批责任、限制审批时间等一系列改革措施，为项目单位节省了大量的资金成本和时间成本，优化了投资服务环境，促进了项目落地。审批单位制作发放了办事服务指南，明确了各项审批内容的流程、资料、审批时限，再加上实行联合审批、一站式服务，改善服务质量，优化服务环境，极大地方便了项目单位办理行政审批相关事项。
各单位普遍加强建设项目行政审批作风建设，株洲市政务服务中心与监察局联合，对进驻单位审批项目的日常运转及窗口工作人员进行规范，每月将窗口工作人员的出勤信息、审批提前（超期）信息、日常巡查、社会监督评议等情况统一评比考核通报，还开展了“纠四风、治陋习”专项整治工作，较好地促进了窗口工作人员工作作风的转变。笔者在政务服务中心随机抽取100名报建人员进行调查，结果显示32％的项目报建人员认为建设投资项目行政审批运作非常规范，50％的项目报建人员认为行政审批运作比较规范，18％的项目报建人员认为行政审批运作规范程度一般，认为不规范和很不规范的为0。
株洲市建设投资领域行政审批改革精简了审批流程、降低了审批成本、规范了权力运行，提升了审批效能，政务服务中心和各职能部门的服务态度比改革之前大有好转，受到普遍好评。
为进一步深化我市建设投资项目审批制度改革，提高项目审批效能，推进服务型政府建设，营造良好投资环境，根据《湖南省人民政府办公厅关于深化投资项目审批制度改革的实施意见》（湘政办发〔2015〕82号），参考外省市做法，结合我市实际，制订本实施方案。
一、改革目标
通过科学整合审批环节，合理分类审批事项，压缩审批时限，控制中介服务时间，对具体流程实施优化再造，实行牵头部门统一受理协调、合并审批、限时办结等制度，全面提高我市建设投资项目审批效率，大幅压缩建设投资项目审批周期，企业投资项目行政审批总时限控制在65—69个工作日以内，促进建设投资项目早落地、早投产、早收益。
二、适用范围
市本级审批权限内的政府投资建设项目和企业投资建设项目。
三、主要改革内容
（一）整合审批服务流程。推行“一次受理、一并办理、一文办结”审批模式，将建设投资项目审批流程整合为立项工可、规划用地、设计审批、施工许可、合并验收5个阶段，并在每个阶段设立联合登记窗口。每个阶段除明确本阶段相关审批环节外，还明确了本阶段涉及的中介技术服务环节。
（二）实行统一受理出件。在市政务服务中心设立5个阶段受理登记服务窗口，由中心工作人员及牵头单位窗口工作人员联合组成。5个审批阶段的审批事项，统一由联合登记窗口对申请进件资料进行要件式审查（中心工作人员负责）和实质性初审（牵头单位窗口人员负责），出件资料进行登记和办结告知，负责该阶段审批协调并启动计时督查。
（三）压缩审批服务时限。进一步压缩各环节审批时限。一是规范中介服务，给定了各中介环节技术服务时限并定期公布其实施情况；二是进一步压缩了企业投资政府审批各环节审批时限。
（四）优化联合审批。一是建设投资项目全程联合审批限定为4个，即项目联审（政府投资项目）、初步设计合并审查、施工文件联合审查和合并验收。二是将消防、人防等部门审批整合至相应审批环节一并进行。
（五）简化咨询评估环节。凡法律法规和规章无明确要求编制项目文本、图件的，各部门一律不得要求项目单位编制和提供有关项目文本、图件。对于情况简单、已掌握足够决策信息的项目，在项目审批、核准或办理其他有关环节审批手续时，一律不得委托评估；对已评估的事项，不得重复评估。建设项目审批中所涉及的各类复核、评估论证或专家评审费用，一律由相应的审批职能部门承担，不得向项目单位收取任何费用。
（六）规范中介服务。确立中介机构的市场主体地位，由企业自主选择中介服务。编制行政审批所需申请文本等工作，除法律法规有明确要求外，企业可自行完成，也可自主委托中介机构开展，行政机关不得干预。对中介机构出具假报告、假认证等违法违规行为，市政府办牵头组织住建、规划、国土等相关部门依法严肃查处，记入不良记录，定期向社会公布。对问题严重的，实施行业禁入直至追究法律责任。由于中介服务单位提供虚假或错误的服务内容造成审批失误的，中介服务组织应承担相关法律责任。
（七）有限放开测绘中介市场。建设单位可自主选择房产局测量队、国土局测绘院和规划勘测院中任意一家测绘机构进行房产测量以及验收阶段的规划、国土测量；全面放开规划定点放线测量。由市政务服务中心会同市测绘主管部门拿出具体实施方案报市人民政府批准后实施。
（八）精简相关环节办理流程
已列入国家、省、市国民经济和社会发展五年规划纲要；已列入国家、省、市政府批准的专项建设规划；总投资1000万元以下，且不需新增建设用地；政府常务会议研究同意的建设项目和已经列入市政府年度投资计划的建设项目，不再审批项目建议书。
规划要点和选址意见书实行合并办理。
精简审批（核准）前置条件。在项目可研报告（申请报告）的审批、核准阶段，一般只保留用地预审和规划选址两项前置审批，重特大项目增加环评审批为前置条件。建设投资项目不再要求申请人提供地震安全性评价报告，属于《需开展地震安全性评价确定抗震设防要求的建设工程目录》（中震防发〔2015〕59号）所列工程，由审批部门委托有关机构进行地震安全性评价。
房地产类项目环评文件审批、文物调查勘探等调整至土地出让或划拨前完成，按用地区域范围出具相关报告，其费用计入土地出让成本。
市水务局应尽快编制全市水土保持规划，列明易发生水土流失的区域，对列入水土流失易发区域的建设项目应编制水土保持方案，非水土易流失区域无须编制水土保持方案。同时，市水务局参加项目立项工可阶段会审。在全市水土保持规划未出台以前，暂停城区一般建筑工程水土保持方案编制及审批（新增建设用地的项目一次性开挖动土面积超过50亩的除外）。
不涉及新增用地、在已批准的建设用地范围内进行改（扩）建的项目，不进行用地预审。
市规划局对一般项目进行规划设计方案审查时根据法定控制性详细规划提出的规划条件，仅审查用地位置、性质、面积、界限、容积率、建筑高度、建筑密度、间距、退让距离、日照分析、绿地率、停车位配建（出入口设置）及配套设施等是否得以落实。外观、色彩等其他事项在初步设计联合审查会议提出建议供后阶段深化设计参考。
凡涉及城市重要节点、标志性建筑的建设项目，外观和色彩等需进行方案专项审查的，要事先建立负面清单，具体项目范围由市规划局拟定，报市人民政府批准并公布，列入用地规划审批阶段规划条件之一。
在规划总平面图审查的同时，进行人防防空地下室审批。工业项目以及项目总建筑面积在3万平方米（含）以下的项目可由业主自行选择建设或缴费，其他项目应建必建（因地质条件不能建设的，须经人防部门批准）。
建设工程项目施工图文件实行联合审查，市住建（含园林等职能部门）、规划、消防、人防、气象、地震、城管（灯饰管理处）为联审单位，邀请建设行政主管部门认定的房屋建筑及市政基础设施工程施工图审查机构参加。项目的具体参审单位由市住房和城乡建设局根据项目的性质、规模及各部门的法定职责确定。
取消施工单位施工人员上岗登记表、民工工资保证金证明、意外保险金证明等办理施工许可证的前置要求，以上工作改为日常监管内容。
四、职责分工及要求
（一）市行政审批改革领导小组办公室（简称市审改办）总牵头负责组织推进建设投资项目审批改革工作，市政务服务中心负责全程协调、监督5个阶段审批流程方案的实施，并进一步优化完善各阶段操作流程。市委办、市政府办督查室负责实施督查。
（二）市发改委、市国土资源局、市住房和城乡建设局分别为各阶段的牵头责任单位，其中市发改委负责牵头推进立项工可阶段，市国土资源局负责牵头推进规划用地审批阶段，市住房和城乡建设局负责牵头推进设计审批阶段、施工许可阶段和合并验收阶段。
（三）市发改委、市国土资源局、市规划局、市住房和城乡建设局（含园林等职能部门）、市环保局、市人防办、市消防支队、市房产局、市财政局、市气象局、市城管局（灯饰管理处）、市水务局、市人力资源社会保障局、市文物局、市公共资源交易中心等部门根据审批事项所属的不同阶段，分别为建设投资项目审批对应阶段的联审单位。
（四）各审批单位做好内部审批职能归并、流转程序及事项、人员整体进驻窗口（“两集中、两到位”）的工作。各审批部门要明确一名主管领导和行政审批科长作为联络人，专职负责协调处理涉及的相关审批事宜，及时通报项目进展情况，督办跟踪本单位未及时办结的具体事项；授权委托参加合并审查（验收）会议的工作人员（可设A／B岗），代表本部门发表审批意见。
（五）各审批阶段流程先行采用人工、纸质流转和内部电子审批流转并行方式，待行政许可审批系统升级改造后切入新系统流转审批。新审批系统未正式运行以前，各阶段审批结论出件时需加注联合登记窗口登记签注。
五、其他
本实施方案涉及的各阶段受理资料，由市政务服务中心组织各牵头单位及联审单位梳理优化后印发。
20世纪60年代，经济发达国家都已经基本建立了建设项目行政审批制度。经过50多年的发展演变，已逐步形成了一套行之有效的做法与规则。本文通过分析美国、英国、日本三个发达国家建设投资项目行政审批制度方面的做法和值得借鉴的地方，为今后我国建设投资项目审批制度改革提供参考。
一、美国的建设投资项目行政审批
作为高度发达的资本主义国家，美国的项目建设发展早，行政审批运行规范。对工程建设项目的管理采取市场化运作，完全遵循市场规律。政府以一个普通业主的身份，共同参与管理市场。美国的行政主管部门包括房屋和规划发展部、开发咨询委员会和发展服务部门，它们的主要职能分别是：负责规划设计工作，通过规划决定每一块土地的用途（包括建筑类型、密度以及高度等），以此对土地进行管理；负责对项目的审查工作，核查工程项目的施工是否按批准的设计图纸进行，质量是否达到各项法律法规的要求。
美国建设项目行政审批流程：
（1）总体规划审批。城市规划条例是总体规划审批的依据，要根据条例审核建设项目是否与城市总体规划相符，是否达到环境保护的要求。城市规划条例一般由政府牵头拟定，通过召开公众意见听证会，向社会各界征询意见后，最终确定是否审批。高度的公正性和权威性是城市总体规划审批的主要特点，所有的建筑开发商、投资者都必须严格执行。若违反规定申报或施工，其后果会非常严重。
（2）开发委员会审核。开发委员会由所在城市各个部门和当地的群众团体组成，开发咨询委员会主要审核建筑设计、地震灾害、排水、环保、学校、停车场等项目。
（3）现场规划审批。在完成总体规划审批后，承包方或建设方申报该方案，这个环节的主要目的是保证建筑物外立面视觉效果及功能的实用，同时鼓励建设方创新规划方案。
（4）建筑设计审批。通过相关的建筑法律法规来审核项目是否具有设计的合法性，针对一般的商业性建设项目，政府会相应地设置部分前置审批环节，比如，审查初步的设计方案，如果通过了前置审批，即可获得施工的许可证。
（5）全过程监督。在项目竣工后，建筑商必须向发展服务部门提交验收申请，验收环节可以通过网上申报系统全程跟踪。
（6）所有权证书申请。建设项目完成后需申请所有权证书。在监督员审查完工程建设项目的所有环节后，建设方或承包方才能提出该证书的申请。
二、英国的建设投资项目行政审批
英国是一个联邦制的国家，国土面积不广袤，城市发展方式不能采取美国的模式。由于城市空间有限，它需要尽可能地提高土地的配置效率，节约城市建设用地，完成产业发展和高密度的人口安置。
1997年6月，英国环境部和交通部合并成立了“环境交通区域部”，它成为英国建设的主管部门，下设有建设局，主要职能是提高建设的质量和建筑生产的现代化水平，提升经济效益。
到2001年6月，其职能有所调整，由贸工部负责建筑工业的工作，并协同国家统计部门向整个社会公众提供各种建筑统计数据。
英国是较早推行工程建设项目网上审批的国家。建设项目行政审批分为规划审批和建筑规定审批，两项审批均可以在网上申请。规划审批的主要内容是：审核建设项目设计是否符合城市整体规划用地相关要求，项目外立面视觉效果是否与周边环境相匹配等。部门承诺的规划审批时限为56个工作日，而对于政府投资的重大项目及大型工程建设项目，审批的时间会相对延长，原因是该流程还包括了向社会听证的过程。建筑规定审批包括：建筑结构、施工方式、能源保护、抵抗恶劣气候能力等。
三、日本的建设投资项目行政审批
日本的建设投资项目审批制度具有完善的法律和法规，包括《建筑基准修改法》《日本建筑业法》等，有统一的严格管理和明确的职责分工。日本对建设投资项目管理、工程招投标管理采用的是协同负责制，在中央设置国土交通省，其主要职能是负责全面管理政府机关的办公建筑、国家公路、铁路、港口、航空、大型水利等项目和一部分公共、私人住宅工程。首相府所属的国土厅、环境厅对建设活动行使部分指示、监督和管理职能。
根据日本的自治法，各地采取独立管理地方工程建设，受国土交通省的业务指导。国土交通省主要负责管理政府性投资工程的建设，包括从调查、计划、完工和交付到设施的维护。日本针对建设领域的企业设立了资格审查登记制度，各发包机关必须对参加公共工程投标的承包商进行资格审查。在土地私有制的日本，其对违反审批规定的行为没有设置行政罚款，因为公之于众就是对建设方最大的严惩。
1960年以来，日本先后进行了7次行政审批制度改革，政府职能部门行政审批项目大幅减少，也就意味着政府对工程建设的行政干预越来越少，尽量地发挥社会作用，最后演变成了在市场经济条件下放松政府管制的模式，使得工程建设速度加快。
美英日三国在发展市场经济和构建相应的建设投资项目审批框架方面已经有上百年历史，
其中英国更是可以追溯到16世纪，
它们都积累了相当丰富的经验，也形成了比较成熟的行政审批法律体系和行政审批市场化管理模式，值得我们在改革进程中借鉴参考。
（1）机构设置简明。发达国家行政审批机构较少。一是它们最大限度地简化审批的组织形式，主要审批机构仅限规划、建设两个部门，其他如环保审批、国土审查、消防验收等均从属于规划、建设部门审批。二是发达国家政府将大量审查权限下放到行业团体、协会等，大部分审查环节由具有相关资质的行业团体或协会完成，政府不负责审批或复审，只是进行监督。行业通过自行管理、优化创新审批机制能够最大限度地减少企业花费在行政审批上的时间成本。
（2）审批环节精简。审批环节的精简，得益于行政审批部门组织形式的精简。仅用美国作为例子，一个项目从最开始的申请规划许可到最后的施工许可，仅有4项涉及行政审批。同时，每个环节基本实施并联审批，项目方可以向政府审批机构同时准备各项材料。在审批环节出现的精简，结果必定造成其中某一些审批环节工作量增加，同时还会出现审批所需时间延长的情况。因此，一般普通的工程建设项目审批，政府行政审批部门都是以尽量精简的程序和最短的审批时间去完成审批。但是，如果是特殊工程建设项目，则会进行特殊对待。
（3）审批时限明确。在许多发达国家，对企业或群众的各项行政审批被视作政府的义务性服务，服务型政府的理念不仅深入民心，更融入了整个政府体系当中。就每一个工程建设项目的审批时限，政府都会作出明确规定。一般在项目建设方提交了所有申请材料之后，政府就会预估时限，并给出承诺时限，正常情况下会在承诺时限到达之前完成审批并告知项目建设方。如果遇到特殊情况，则会提前告知申请人需要延长一定的审批时间，并说明需要延时的理由。采用这种方法的好处是可以确保建设方不会因时间延长或不确定因素导致修改施工计划，从而确保工程建设项目能够顺利进行。
（4）审批信息透明。在发达国家，实行土地私有制。因此，满足公众利益是任何一个工程建设项目得以实施的前提条件。首先，政府部门会邀请公众来参与工程建设项目的建设听证会，并提出意见。政府在收集、综合了公众意见之后，进行详细论证。根据论证的结果，来完善审批项目建设的方案。最重要的一点是，公众在项目建设的规划审批阶段拥有否决权，公众的意见在很大程度上能左右审批结果。其次，发达国家充分运用电子政务系统，大力推广网上申报与审批，整个程序公开透明。美国、英国、日本等国家的建设部门基本上实现了电子政务系统全覆盖，网上申报与审批极大地提升了政府的工作效率。
（5）审批法律完善。美英日在建设投资审批制度改革方面，制定了专门性的行政审批改革法律，明确规定了政府的管制权限，做到了改革有法可依。此外，发达国家都配备司法审查，在法律层面加强对政府管理的监督和制约。目前，我国针对行政审批的法律只有《中华人民共和国行政许可法》，亟待健全行政审批相关法律法规，同步配套政策条例，用以规范政府的行政行为。
政府流程再造主要有三个方面的内容：一是政府功能的定位；二是改革提供公共服务的方式；三是内部体制改革。目前，株洲市的行政审批工作在这几方面都存在不足：一方面，在具体的审批事项上政府的职能定位不清晰，要进一步清理权责清单；另一方面，政府的审批服务供给不足，还存在“重审批、轻服务”的问题。要解决以上这些问题，必须要对审批流程进行再造和优化。流程再造理论可以为株洲行政审批流程的改造提供理论依据，促进审批流程的优化，提高审批效能。
“服务型政府”理论是20世纪90年代提出的。而学术界对“服务型政府”的概念众说纷纭，比较被认同的是：“服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的，以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。”
服务型政府的核心特征可以概括为：“服务型政府是以人为本、法制有效、民主负责、合理分权的政府，是一个为全社会提供公共产品和公共服务的政府。”
行政审批制度改革的主要任务是简政放权、放管结合和优化服务，实质是政府职能的转变。株洲市通过改革提升政务服务品质，打造良好的投资环境，推进各项政策的落实，对于促进社会经济的发展和构建和谐社会都有重大意义。
根据有限政府理论，政府在权力、职能、规模和行为方式等方面都是有限的，并且受到法律法规的限制，不可以滥用权力，公权私用，不能与公民的利益相违背，更不能损害民众利益。政府要保障人民群众的合法权益不受侵害，坚决打击滥用职权和职能膨胀的行为。
近年来，政府不断强化社会职能，更加重视群众诉求和对民众意见的采纳，自愿接受人民群众的监督。关于行政审批手续，发生了一些新的改变，这些改变主要体现在：
（1）在行政审批过程中更强调知情权和监督权的作用。在一些地方，信息不对称和审批不透明的现象时常发生。烦琐的行政审批程序以及尚未健全的行政审批手续是这些现象发生的原因之一。确保行政审批公开透明最主要的是要实行信息公开制度，这一制度明确指出了行政审批机关应该向民众公开的和行政审批相关的必要信息（包括行政审批的内容、时间及地点等，依法进行保密处理的事项除外）。
（2）对行政审批机关的监督约束机制亟待完善。监督约束机制的完善能充分调动人民群众的参与积极性，更好地发挥其监督作用，促使政府提高公信度。同时，也有利于充分保障人民群众的合法权益。
随着行政审批专业化程度日益加深，行政管理碎片化现象也日趋严重。部分政府官员用追逐地区或部门利益的方式来实现自身利益最大化。同时，在利益的驱动下，有的职能部门会按照本单位需求，新增甚至滥设行政规章或制度，这就意味着会有新的审批事项产生。“政府权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化”
是对目前行政审批制度缺陷的经典概括和总结。对审批事项的清理、精简和下放，实际上剥夺、削弱了审批部门的既得利益，从而带来政府内部权力格局的改变、审批部门管制权能的下降和对行政审批相对人影响力的降低。
制定审批事项标准体系。各审批部门要梳理本部门审批事项，以审批条件、办理流程、重要提示、文书格式等为主要内容，对每个审批事项都制定标准。由政务服务中心汇总后，编制全市建设投资项目行政审批事项标准体系。
制定联合审批标准体系。以株洲市建设投资项目行政审批改革实施方案与实施细则为依据，以立项、用地审批、规划审批、施工许可、合并验收5个阶段中的联合审批制度为主要内容，制定株洲市建设投资项目行政审批联合审核地方标准体系。
制定构建行政审批服务标准化体系。以建设投资项目行政审批中的服务规范为主要内容制定服务标准化体系，包括服务通用基础标准、服务提供标准、服务保障标准3个母体系，以及标准化导则、服务沟通规范标准、服务质量标准、服务环境设施标准、人员管理标准等子体系。
以上标准体系在制定后，都应以地方标准形式向全社会公布实施，以便全社会（特别是项目单位报建人员）知晓、理解和掌握。同时，还应配套建立相应的标准实施机制。
要抓紧制定网上审批系统建设的时间表和路线图，并配套相应的考核机制与督导机制，加快网上审批系统建设进程，建成网上审批系统，实现审批全程网络化。
制定网上审批系统建设时间表。要根据建设投资项目行政审批改革的总体部署，科学分解网上审批系统建设任务到部门和个人，制定明确的建设时间表。
制定网上审批系统建设路线图。要通过政策梳理和部门调研，明确网上审批系统建设需要解决的重点协调问题和关键技术问题，制定清晰的网上审批系统建设路线图，确保新建网上审批系统能全面实现标准统一、信息共享、部门协同和一站式审批等功能。
以时间节点和建设任务为依据，加大考核和督导力度，确保网上审批系统如期建成。
行政审批改革是一个系统工程，不仅仅需要精简审批事项、优化审批流程等与审批直接相关的改革举措，还需要推进相关配套改革，促进改革的协同性，提升改革的整体成效。
继续加强行政审批监督，健全审批监督管理长效机制。
进一步完善电子监察督办功能，增加预警功能，把不受理、不予受理、中途办结、不予许可、收费减免没有依据、审批部门1人办完多个审批环节等事项纳入电子监察系统预警范围。
进一步明确审批权责，加大外部监督力度。要全面深入梳理各部门的审批权力，明确权力清单，界定权责边界，并通过多种渠道进行公示，采取“有奖举报”“审批监督志愿者”等多种方式主动接受外部监督。
进一步减少前置审批，对前置条件予以相应的调整，推进建设投资项目并联审批和网上审批，减轻企业负担。利用建设投资项目在线审批监管平台，做到全透明、可核实，实现网上受理、办理、监管“一条龙”服务，让信息多跑路、群众少跑腿。
（执笔人：谢潇、王敏）