第二章
舟山江海联运服务中心航运制度创新研究报告

“一带一路”倡议的重点是共建国际大通道和经济走廊，通过依托高效的运输大通道，形成以多式联运为支撑，沟通中西部以及国家间的骨干通道，完成特定的运输使命，具有重要的战略意义。为更好地对接这一国家战略，各地区包括沿江沿海及内陆地区根据自身的基础条件以及港口陆向海向辐射，提出创新建设江海联运服务中心，成为有效对接“一带一路”集疏运网络的重要组成部分，建设江海联运服务中心已上升为国家战略。

舟山江海联运服务中心地处我国南北海运大通道与长江黄金水道的“T”字形交汇地带，紧邻国际航运主干线，是长江经济带江海联运的重要枢纽，也是我国与“21 世纪海上丝绸之路”沿线国家经贸往来和开放合作的重要前沿，区位优势独特，深水港口资源丰富，江海联运服务优势明显，大宗商品中转储备交易基础良好。建设舟山江海联运服务中心，对深化实施国家区域发展战略、推动海洋强国建设具有重要意义。

基于江海联运服务中心建设的航运服务体制机制创新的研究对长江经济带国家战略具有重要支撑作用。依托黄金水道，推动长江经济带发展，有必要建设具有现代航运服务能力的江海联运服务中心；而浙江航运服务体制机制创新是构建舟山江海联运服务中心的必要支撑和基本保障。浙江的宁波—舟山港地处我国南北海运大通道和长江黄金水道的“T”字形交汇要冲，是长江流域江海联运的大关口，是我国发展江海联运的战略支点。浙江要建成江海联运服务中心，除应具备高效的江海联运集疏运体系、国家战略物资供应体系、江海联运服务体系、江海联运信息服务体系以外，还需转变服务、管理模式，深化体制改革，扩大江海联运对外开放，加强江海联运区域合作，改革江海联运管理体制，完善口岸监管服务模式，创新金融和税收等制度改革，创新江海联运制度，构建体系健全、功能完备、市场规范、便捷高效的江海联运服务，为长江经济带建设提供支撑，为东中西协调发展奠定基础，为陆海双向开放创造条件。

基于江海联运服务中心建设的浙江航运服务创新对建设舟山江海联运服务中心，提升舟山、宁波及长江经济带其他港口城市软实力，实现舟山、宁波、上海错位互补发展，营造国际化、市场化、法治化的营商环境具有十分重要的战略意义。经过改革开放四十多年的发展，长江经济带各城市间联系紧密，交往频繁，相互依赖程度逐渐增强，已初步形成了区域联动发展的新局面。长江经济带各主要城市基础设施完善，结构布局不断改善，已发展成为全国经济的核心区域之一。随着经济的快速发展，诸如对外开放程度、区域一体化水平与管理水平较低等问题日益凸显，成为制约舟山乃至整个长江经济带发展的瓶颈因素之一。基于江海联运服务中心建设的浙江航运服务体制创新有利于主动适应我国区域经济发展需求，以全面扩大开放促进制度创新，积极探索区域合作新机制，完善江海联运监管服务模式，有利于提升舟山及周边港口城市的软实力，吸引各类航运要素聚集，实现舟山、宁波、上海的错位发展，有利于长江经济带形成更加开放、合作、高效的新局面。

本报告以江海联运航运制度创新优化研究为主旨，选取我国首个江海联运服务中心作为研究对象，综合运用层次分析（AHP）、实地调查和问卷分析等方法，建立江海联运航运制度评价体系，通过问卷调查和调研访谈等形式了解江海联运航运制度的实施现状、存在问题并进行原因分析，在此基础上提出进一步优化江海联运航运制度的思路和对策。主要内容包括四大方面：首先，阐明本书研究背景、目的和意义，提出了创新依据和基本原则。其次，梳理国际上江海联运制度的经验，为优化舟山江海联运航运制度提供借鉴，同时从定性分析角度介绍了舟山江海联运航运制度的实施现状。再次，运用层次分析法，设计出舟山江海联运航运制度评价体系，从制度理念、重要任务、执行效果和保障性措施 4 个方面建立 17 项具体评价指标，发放调查问卷，借助各相关人员视角，通过定量分析对舟山江海联运航运制度的满意度进行考察。同时分析问卷结果，结合实地调研、专家访谈，得出目前舟山江海联运制度存在区域合作机制、对外开放、航运规范、港口投资建设、口岸监管服务等七大层面问题。最后，针对现存问题，一一对应，提出优化改进舟山江海联运制度的七大对策，包括：建立江海联运区域合作机制、全面扩大江海联运对外开放、创新江海联运航运规范、创新港口建设投资模式、完善口岸监管服务模式等，并从提高政府支持力度、优化产业发展环境、完善人才引进政策等三方面为舟山江海联运制度提供保障。

第一节 江海联运服务中心航运制度创新的依据与原则

一、创新依据

加快转变经济发展方式，实施创新驱动发展战略，推进经济结构战略性调整，提高开放型经济水平，是党的十八大和十八届三中全会的内在要求。促进沿海内陆沿边开放优势互补，形成引领国际经济合作和竞争的开放区域，培育带动区域发展的开放高地，是党的十八大和十八届三中全会的明确目标。

改革开放以来，长江经济带基础设施建设成效显著，结构布局不断改善，技术水平明显提升，运输能力大幅增强，初步形成了以长江黄金水道为依托，水路、铁路、公路、民航、管道等多种运输方式协同发展的综合网络。然而，与长江经济带的发展要求相比，长江经济带依然未形成高效的集疏运体系，长江航运依然未能充分发挥巨大的潜力，与长江经济带发展相适应的创新制度依然缺乏，无法为长江经济带的对外开放与区域一体化发展提供良好的制度支撑。

2013 年，中共中央总书记、国家主席习近平分别提出建设“新丝绸之路经济带”和“21 世纪海上丝绸之路”的战略构想，是党中央主动应对全球形势深刻变化、统筹国内国际两个大局作出的重大战略决策，对开创我国全方位对外开放新格局、促进地区及世界和平发展具有重大意义，对推进我国新一轮对外开放具有重大战略意义，长江经济带由此进入了宝贵的发展机遇期。

2014 年，李克强总理在考察浙江时明确指出，建设长江经济带是国家重大战略，希望浙江发挥优势，把自身改革发展和长江经济带建设紧密结合起来，依托黄金水道，打造江海联运服务基地，敢闯敢试，面向世界，带动腹地，促进转型升级。

在党中央、国务院大力关心支持下，2016 年 4 月 19 日，国务院批复同意设立舟山江海联运服务中心；同年 5 月 31 日，国家发改委印发《舟山江海联运服务中心总体方案》。其实施范围包括舟山群岛新区全域和宁波北仑、镇海、江东、江北等区域，陆域面积约 2500 平方千米，海域面积约 2.1 万平方千米；赋予四大定位；国际一流的江海联运综合枢纽港、国际一流的江海联运航运服务基地、国家重要的大宗商品储备加工交易基地和我国港口一体化改革发展示范区。明确六大任务；完善大宗商品及集装箱中转运输体系、打造大宗商品储运加工基地、提升现代航运服务功能、培育大宗商品交易市场体系、完善江海联运集疏运网络、创新体制机制。

二、基本原则

促进区域一体化。打破长江经济带和长三角地区行政区域划分，改革江海联动、陆海统筹的江海联运航运制度。统筹协调处理与上海、宁波以及长江沿江主要城市的关系，整合海事、航道、口岸、水上安全等管理资源，实现共同合作、错位发展、互补发展，提升江海联运服务功能，形成长江经济带区域一体化的合作机制。

扩大对外开放。紧密结合国家“一带一路”倡议、国家海洋战略和泛太平洋合作战略，主动承接双边和区域贸易协定各项任务，在舟山率先开展中韩、中澳等多个自贸协定试点，探索建立江海联运服务中心外商投资负面清单管理模式，进一步扩大外商投资准入，提高外资进入效率，扩大江海联运服务中心对外开放程度，形成引领国际经济合作和竞争的开放区域，培育带动区域发展的开放高地。

释放改革红利。把制度建设摆在突出位置是十八大的明确要求。江海联运服务中心航运制度创新涉及对外开放、区域合作、管理体制、口岸监管、金融税收等多项领域的改革，通过制度创新调动长江经济带发展的积极性、主动性、创造性，提升舟山、宁波及长江经济带其他港口城市发展水平，促进长江经济带上中下游协调发展，源源不断地释放改革红利，推动长江经济带健康发展。

第二节 江海联运服务中心航运制度创新的必要性分析

一、制度创新是我国对外开放新形势的必然要求

实施创新驱动发展战略，推进经济结构战略性调整，提高开放型经济水平，是党的十八大和十八届三中全会的明确要求。改革开放是强国之路，是党和国家发展进步的活力源泉。当前，我国正处于改革的攻坚阶段，发展进入关键时期，对外开放面临新的国际环境。适应新形势，提高参与国际竞争能力，需要在深化改革、扩大开放上不断进行新的探索。舟山拥有中国（浙江）自贸试验区及国家综合配套改革试验区舟山群岛新区，担负着更好发挥在改革开放和自主创新中重要作用的使命。

国际经验表明，只有大胆探索创新的、适合本国国情的制度，先行更加开放的政策措施，探索适应区域发展的管理新模式，才能真正形成引领国际经济合作和竞争的开放区域，带动区域发展的开放高地，发挥引擎示范和龙头带动作用，为适应我国改革开放新形势，提高我国开放型经济水平闯出新路子。

舟山江海联运航运制度创新着眼于我国区域发展新形势的迫切要求，紧密结合国家“一带一路”倡议、国家海洋战略以及泛太平洋合作战略，通过制度创新，主动扩大开放，适应经济发展新常态，有助于提升长江经济带对外合作水平，有助于加速推进长江经济带区域合作一体化进程，有助于建立标准、高效的口岸监管服务模式，促进长江经济带乃至全国经济发展，是我国对外开放新形势的内在要求。

二、制度创新是长江经济带区域一体化发展的迫切需要

改革开放以来，长江经济带基础设施建设成效显著，结构布局不断改善，技术水平明显提升，运输能力大幅增强，初步形成了以长江黄金水道为依托，水路、铁路、公路、民航、管道等多种运输方式协同发展的综合交通网络。

同时，与推动长江经济带发展、促进长江经济带区域一体化的要求相比，长江经济带的制度创新能力与服务水平仍然存在较大差距。长江沿江主要港口依然未建立良好的区域合作机制，依然存在激烈的同质化竞争，海事、航道、口岸、水上安全等方面依然存在各自为政的现象，海关、质检、工商、税务、外汇等管理部门依然未能建立良好的协作机制，基础设施分散，管理资源亟待整合，制度创新已成为带动长江经济带区域一体化发展的迫切需要。

舟山江海联运航运制度创新主动适应经济发展新常态，以全面扩大开放促进制度创新，积极探索区域合作机制，完善江海联运监管服务模式，在对外开放、长江经济带区域合作机制、江海联运管理体制、口岸监管服务模式等方面开展制度创新，必然为长江经济带上中下游协调发展注入新的活力，是带动长江经济带区域一体化的重大机遇。

三、制度创新是舟山江海联运服务中心建设的内生需求

航运制度创新是舟山江海联运服务中心建设的制度保障，是舟山江海联运服务中心建设的关键任务与必由之路。

国际经验表明，航运服务中心地位的确立，必须建立一套与中心地位相匹配的政策与制度。舟山江海联运服务中心的建设，是谋划创新驱动，优化资源配置，打破行政区划，支撑和推动长江经济带一体化发展的重大举措，是推进“一带一路”倡议，引领泛太平洋合作战略，对接上海自贸试验区和上海国际航运中心建设，承接双边和区域贸易协定，引领对外开放、释放改革红利的重要实践。重大的举措必然需要创新的制度，而扩大对外开放、优化资源配置、打破行政区划，更需要把制度建设摆在突出位置。只有抓住改革这个根本，才能牵一发而动全身，只有牵住制度创新这个关键，才能事半功倍。

舟山江海联运服务中心的建设，从客观上要求进一步扩大对外开放水平、创新长江经济带区域合作机制与管理机制、完善口岸监管服务模式。只有建立良好的江海联运制度，才能调动各方面的积极性、主动性、创造性，为舟山江海联运服务中心的建设营造良好的政策环境，与舟山江海联运服务中心实现共同发展。

四、制度创新是舟山江海联运服务中心建设的基本保障

坚持社会主义市场经济的改革方向，坚持对外开放的基本国策，不断推进制度创新，是推进我国社会主义制度自我完善和发展的要求。我国的改革开放，就是不断推动制度、体制与之相适应的过程。

舟山江海联运航运制度创新是集聚江海联运航运资源要素的基本保障。舟山与釜山、高雄、中国香港等西太平洋的主要港口形成等距离扇形辐射，海域拥有途经中国的 7 条主要国际航线中的 6 条，是我国大陆架进入太平洋的桥头堡，是长江三角洲以及长江沿线地区大进大出的海上门户和江海联运枢纽。扩大江海联运对外开放，提升开放合作水平，扩大外商投资准入，提高外资进入效率，这些制度创新举措是利用全球资源发展舟山江海联运服务中心的基本保障。

舟山江海联运航运制度创新是建设江海联运航运服务体系的基本保障。优化行政审批制度，简化行政审批环节，由事前审批转变为事中、事后监管，改变江海联运航运服务的供给方式和机制，营造有利于江海服务中心发展的法制环境，是推进现代航运服务体系建设，加快传统航运服务业转型升级的基本保障，是加强与上海、宁波及长江经济带其他港口城市的区域合作，打造江海联运航运服务链的基本保障，是构建体系健全、功能完备、服务优质的现代航运金融服务体系的基本保障，也是引导港口企业拓展港口服务功能的基本保障。

第三节 江海联运服务中心发展建设情况

一、重大项目建设情况

（一）重点工程建设情况

依托江海联运服务中心建设，2017 年舟山完成江海联运重大项目投资501.72 亿元，其中水运建设投资完成 123.8 亿元；新增万吨级以上码头 6 个，形成七大重点工程。油品储运加工基地：黄泽山油品储运项目建成 151 万立方米储罐和4 个万吨级以上油品泊位；建成万向二期5 万吨级码头和110 万立方米原油储罐、外钓光汇油品码头。铁矿石储运加工基地：全面建成鼠浪湖矿石中转码头一期，已靠泊 40 万吨大型矿船 21 艘，吞吐量突破 3000 万吨。粮油储运加工基地：建成国际粮油产业园公共码头 5000 吨级泊位 1 个，粮油一期正式投产，新增加工能力 120 万吨、仓储能力 12 万吨，和润物流 40 万吨和江海粮食60 万吨仓储项目。加快建设煤炭中转基地：浙能六横煤炭项目成为郑商所华东首个动力煤交割基地，全年完成动力煤交易量 1596.02 万吨，实现交易额 90.76亿元。中澳现代产业园：完成澳牛进境加工项目屠宰场征地工作，与新加坡太平集运、中国冷链物流中心签署 30 万吨冷链仓储项目合作协议。液化天然气（LNG）供应基地：新奥LNG加注站项目一期接靠 26.6 万立方米和 3 万立方米LNG船舶 2 个泊位完成主体结构施工，2 座 16 万立方米LNG储罐完工。集装箱中转物流基地：金塘大浦口集装箱码头二阶段工程稳步推进，危险货物集装箱堆场获核准。

（二）多式联运体系构建情况

公路建设：鱼山绿色石化疏港公路加速建设，富翅门大桥、鱼山大桥在建；六横大桥已完成初步设计、初勘工作。航道锚地建设：大型船舶进出航道、锚地和船舶加注专用锚地陆续建成投入使用，鱼山作业区进港航道加快建设，白泉港区进港航道可行性研究报告获批。铁路建设：甬舟铁路前期工作加快推进。空港建设：普陀山机场国内新航站楼基本建成，国际航站楼破土动工，综保区空港分区顺利通过国家验收。管网建设：绿色石化基地配套输油管线启动建设。

二、江海联运直达运输推进情况

（一）运输规范管理体系建设情况

舟山与长江航务管理局、中国船级社合作，开展大量前期研究、探索和实践。取得交通运输部大力支持，交通运输部先后制定出台安全监管规定、法定检验暂行规则、特定航线江海通航船舶建造规范、船员培训、考试和发证办法、最低安全配员标准及推进特定航线江海直达运输发展意见等系列文件，规范江海直达运输法规和技术基础。

（二）江海直达系列船型研发情况

舟山江海直达船型 2 万吨级散货（首制船）于 2017 年 12 月 8 日顺利接水，2018 年 4 月投入运营。发挥首制船研发设计经验，加快江海直达系列船型研发，先后完成宁波—舟山港至武汉 135 万吨级散货船、738TEU集装箱船江海直达船型概念设计；与长航武汉汽车物流公司、长江船舶设计院、CCS武汉规范所、中船重工 702 所启动 1500 车位商品车滚装船型研发，并形成概念船型。

（三）江海直达运输市场培育

依托舟山港域特点，坚持船型研发与市场培育同步，舟山市相关部门通过对长江沿线重要港口城市重庆、武汉、南京、马鞍山等地深入调研，论证江海联运货源形成对流可行性，构建散装货物如矿石等江海联运体系，形成矿、煤、矿建材料等重点货种江海直达运输模型，聚焦“海进江”“江出海”货源组织，协同企业主动对接冷链、粮食、内贸集装箱市场，稳步拓展市场。同时初步构建一体化服务保障体系，设立舟山江海通航船舶研发设计中心、审图中心和船员培训中心，涵盖船舶研发设计、建造管理、船员培养等，探索制定江海直达船舶建造补助政策。

三、江海联运公共信息平台的应用推广情况

（一）平台建设情况

加快江海联运数据标准化体系建设，完成江海联运信息平台总体规划的编制，打造平台四大功能，包括航运交易、行业监管、公共服务、数据交换。具备向政府部门、企业提供决策和服务参考，可提供港航资源、企业资源、水文气象等共计 50 余项信息服务，初步建成江海联运大数据中心。实现港检“单一窗口”，满足检验检疫部门与企业的双向需求，目前服务企业 710 家。打通与国家交通运输物流公共信息平台数据接口，成为国家交通物流运输公共信息平台江海联运信息中心。

（二）信息互联实施情况

对接沿江沿海港口各信息平台，实现数据互联互通，涉及港口码头、港航企业、货物信息等十余类。先后对接长江航运物流公共信息平台、马鞍山信息平台等，与宁波舟山港实现互联互通，并与武汉新港委和航运交易所等实现信息共享互联。目前江海联运公共信息平台入驻沿江沿海企业 700 余家，服务 54个国家和地区、33 个国内省（市），数十万用户。

（三）数据推广应用情况

利用江海联运大数据中心，与企业合作，建设集物流、信息流、资金流于一体的江海联运物流资源信息服务平台，为企业金融需求提供信息支持。支撑亚太铁矿石分销中心建设，与宁波舟山港集团达成合作意向构建全程物流组织平台开展船货交易。

四、现代航运服务基地建设情况

（一）国际海事服务基地建设情况

保税燃料油供应取得突破性进展。出台《国际航行船舶保税油经营管理暂行办法》和供应业务操作规范，新批 5 家保税油经营资质企业；在全国首创推行“跨关区供油”“跨港区供油”“内锚地供油”“不同税号下混兑”等多项改革举措，舟山保税燃油加注“一口受理”平台上线运行，保税燃油调度服务中心常态化运作。外轮物资供应和服务能力进一步提升，加快建设外供农产品基地和外供物资配送中心，成功打造“一船多能”供应船舶，出台外轮供应鼓励政策，新引进新加坡SINWA和RMS润通两家国际知名外轮供应企业，累计 39家企业陆续开展外供业务。

（二）现代航运服务集聚区建设情况

深化航运服务集聚区规划研究，制订集聚区建设方案。以“大宗商品＋江海联运”特色定位，与上海、宁波等周边错位发展，重点打造新城区域千岛中央商务区建设，努力建成“两中心”即航运金融中心、航运信息和交易中心，“两基地”即航运企业区域总部基地和航运科技产业示范基地。按照“边谋划、边建设、边招商”的工作思路，开展了对现代航运服务机构的对接，并成功引进海事仲裁、航送金融、船舶管理的企业。目前挂牌成立中国首家海事法律服务中心，拟建设中国海事仲裁委员会（浙江）自由贸易试验区仲裁中心，中国人保总部批准在舟山设立航运保险中心，舶云供应链物流等公司先后落户小干岛。

五、沿江沿海区域合作情况

（一）多层协作机制运行情况

向国家发改委、交通运输部等有关部委争取建立高层统筹协调机制。通过省、市协调工作例会，解决江海联运服务中心建设中遇到的重点、难点问题；舟山市与省海港集团工作例会及时协商解决宁波舟山港建设运营中的重大问题。加强口岸协作，实现宁波、舟山口岸进出口货物直通放行、与上海口岸出口直放，实施国际航行船舶进出口岸网上审批，落实大宗商品提前报关等便捷通关措施，大宗散货进口 24 小时放行率达 100％，吸引全国 400 余家大宗商品经营企业在舟山口岸报关。出口货物直通放行、与上海口岸出口直放，实施国际航行船舶进出口岸网上审批，落实大宗商品提前报关等便捷通关措施，大宗散货进口 24 小时放行率达 100％，吸引全国 400 余家大宗商品经营企业在舟山口岸报关。

（二）跨区域合作情况

围绕内贸集装箱、农副产品冷链、商品汽车滚装、港口储运贸易、信息互联共享、江海直达船型研发等一批合作项目洽谈，全力推动合作项目落地，目前已与武汉航运交易所、马钢集团、长航速装签订有关合作协议，同省海港集团加强与沿江重要港口对接，加快大宗散货沿江战略布局，与上港集团、马钢集团等协商航线和服务。

（三）“一带一路”沿线港口布局合作情况

以宁波舟山港为依托，加强与“21 世纪海上丝绸之路”沿线港口、国际航运企业港口运营商等合作，省海港集团与招商国际签署合作意向书，洽谈参与其全球范围内的港口码头开发运输业务。

第四节 江海联运航运制度创新效果评价

一、制度效果评价方法选择

层次分析法（Analytic Hierarchy Process，AHP）是一种定量与定性相结合的分析方法，主要针对多方案、多目标的优化决策。层次分析法较适合于目标值又难于定量描述的决策问题，本书运用此方法对江海联运制度进行定性和定量分析。步骤如下：首先，构建不同层次的指标体系结构模型，然后运用德尔菲专家评分法，请专家构造两两比较判断矩阵。其次通过所构建的判断矩阵计算各指标相对权重，并进行一致性检验，当情况较为复杂时，可应用YAAHP软件来进行计算。然后，对整个体系指标的组合进行一致性检验，计算指标相应权重。最后，通过对各专家及相关人员发放问卷，得出每个指标的满意度（即为相对分值），同时，使用加权平均的方法对各个指标权重进行加权计算，通过这一方法来对江海联运制度进行综合评价。

二、制度效果评价指标体系的设计和构建

（一）评价指标的设计依据及构成

舟山江海联运制度评价指标的设计依据如下：一是参照现行江海联运制度设计中的发展目标、基本原则、制度创新设计、保障措施及其他事项等内容，设计形成评价体系的总体架构。二是借鉴前人研究经验，将制度制定是否完善、内容是否全面合理、制度可行性如何等常规评价维度纳入其中。三是通过前期调研和专家论证，获取实践和经验方面的指导。立足以上三点，将初步设计出的评价指标体系寄送给从事有关江海联运研究工作的专家及相关企事业单位和政府机构，通过汇总分析专家的指标体系修改意见，从中选取 4 大项指标和 17项具体指标，构建最终的评价指标体系。这些指标具有典型代表性和可操作性，分别为：制度理念指标，下设制度模式合理性等 3 项具体指标；重要任务指标，下设江海联运区域合作机制有效程度等 6 项具体指标；执行效果指标，下设江海联运重大项目建设情况等 5 项具体指标；保障措施指标，下设政府支持力度等 3 项具体指标（具体构成见图 2 －1）。

（二）评价指标权重的计算

在上述指标体系构建的基础上，进一步采用德尔菲法向从事舟山江海联运服务研究的专家、企事业单位、政府机关等相关人员发放调查问卷，同时结合电话和现场咨询，要求其对指标体系中的各个项目进行两两比较，采用 9 分制打分，其中得到了 31 位专家的有效反馈，以此为依据来计算指标权重。同时在计算指标对比分数时主要采用就近取整的方法。以二级指标为例，判断矩阵情况见表 2 －1。

接下来，对各级指标判断矩阵进行一致性检验，一致性指标计算公式为： CI ＝ （ λ _max － n ）／（ n － 1），通过应用YAAHP软件来进行计算，所得结果见表2 －2。

由上表可得，一致性比例CR值均＜ 0.1，即符合误差率要求，可判定权重数据是稳定权重且可信。

为方便计算，用 A ₁ ， A ₂ ，…来表示各指标因素，用 A ₁₁ ， A ₁₂ ，…， A ₂₁ ， A ₂₂ ，…， A ₃₁ ， A ₃₂ ，…来表示子因素集，如表 2 －3 所示：

从表中可以看出，指标权重从高到低的顺序依次为执行效果、重要任务和保障措施，最后是制度理念。在具体项目指标中，现代航运服务能力提升情况、政府支持力度、航运规模完善程度等被认为是评价江海联运制度的重点因素。

三、评价结果分析

（一）制度体系满意度问卷设计及数据来源

通过对各项指标作出阐述并进行简要背景资料介绍，设计调查问卷，向相关人员发放获取满意度评分值。调查问卷的内容包括：人员基本情况，对四大模块各项内容满意度评价，对制度整体满意度评价。为了保证调查问卷的易理解和准确性，以各项具体指标与实际相结合设计出题项内容。在满意度评价时，运用李克特 5 点量法，选取“符合、比较符合、一般、较不符合、不符合”5个维度，对应 5 分制，由问卷调查参与者对各项指标打分（符合－5、比较符合－4、一般－3、较不符合－2、不符合－1）。问卷中还设计了制度整体满意度评价的问题，用于对比验证用AHP方法的满意度值。

在数据统计时，将得分中的五分制换算为满意率，即用 1.0、0.8、0.6、0.4、0.2，分别代表“很好”“较好”“一般”“较差”“很差”。对各指标的满意度的计算，采用如下模型来评价结果，计算公式如下：

其中：

E ：制度综合评价值；

Q _i ：第 i 个评价因素的权重值；

P _ij 、 Z _ij ：为第 i 个评价因素中第 j 个评价因子的权重值和评价分值；

n ：评价因子数。

（二）制度满意度评价结果分析

本书通过实证研究方法，从 2018 年 1 月至 6 月，面向从事舟山江海联运服务研究的专家、企事业单位、政府机关等相关人员的访谈及问卷调查，共回收有效问卷 229 份。将其汇总为平均满意度，所得结果如下：

通过对比发现，运用层次分析法计算出的舟山江海联运航运制度总体满意度为 0.6883，而通过问卷所得总体评价满意度为 0.6888，差距为 0.0005，可以看出两种方式所得制度满意度基本一致，保证计算结果具有一定的可信度和科学性，同时也可以看出被调查者给予问题的答案基本可信。

通过计算得出的舟山江海联运航运制度总体满意度为 0.6888，代表评价为“一般”，说明目前各相关人员对制度尚属认可，但还远达不到满意的标准。其中，制度理念获得了 0.8550 的满意度，达到基本满意的标准，说明对舟山江海联运航运制度的设计理念评价较好。其次是重要任务、执行效果和保障措施，满意度分别 0.7070、0.6667 和 0.6486，评价为中等，说明重要任务内容完善程度、执行效果、保障措施等总体尚可，但存在较大提升空间。

表 2 －5 是针对具体 17 项指标的满意度评价，具体情况如下。

从表 2 －5 可以看出，制度理念（ A ₁ ）下的基本原则合法性（ A ₁₁ ）、制度模式合理性（ A ₁₂ ）、预期效果前瞻性（ A ₁₃ ）全部 3 个子因素指标均高于或接近“较好”的满意度评价；重要任务因素集（ A ₂ ）下的航运规范完善程度（ A ₂₁ ）、“单一窗口”监管服务模式有效程度（ A ₂₅ ）、口岸监管服务模式完善程度（ A ₂₄ ）、区域合作机制有效程度（ A ₂₃ ）4 个子因素和执行效果因素集（ A ₃ ）下的江海联运重大项目建设推进情况（ A ₃₁ ）、公共信息平台应用推广情况（ A ₃₃ ）、现代航运服务能力提升情况（ A ₃₄ ）、江海联运运输推进情况（ A ₃₂ ）4 个子因素，及保障措施因素集（ A ₄ ）下的政府支持力度（ A ₄₁ ）、人才引进保障政策（ A ₄₃ ）2 个子因素获得的满意度评价中等，为一般水平；而重要任务因素集（ A ₂ ）下的金融税收改革推进程度（ A ₂₆ ）、江海联运对外开放扩大因素（ A ₂₂ ），执行效果因素集（ A ₃ ）下的沿江沿海合作情况（ A ₃₅ ）以及保障措施因素集（ A ₄ ）下的产业发展环境（ A ₄₂ ）4 个子因素获得的满意度均低于“一般”水平，可见江海联运相关产业发展环境不够完善、金融税收改革推进情况少有起色、对外开放力度不够、沿江沿海合作乏力等 4 大问题是当前对舟山江海联运航运制度最不满意之处。

通过层次分析法对各项指标的权重计算，得出结论与江海联运建设过程中实际遇到的问题重要程度基本相符，由此本书将按照重要程度对舟山江海联运制度存在的主要问题进行阐述。

第五节 江海联运航运制度创新要求

一、航运规范体系亟待完善

在江海联运服务中心的运输政策上，凡是涉及海事和海关等部门政策性问题的也需制定统一的制度规定和操作规范，可以设立公开的物流信息通报制度、制定相应的航运保障制度、建立统一的航运公共服务平台等，实现信息共享。

目前舟山港域 11 个港区，分散在南北约 140 千米、东西约 100 千米的海域范围内，各港区内的作业区较为分散，各港区的规模较小，整体互动效应难以发挥。舟山港域虽有 34 个万吨级以上泊位，但分散在多个港区内，未形成大型综合性港区，需求不集聚，影响了江海联运的全面发展。因此，各港区在各自加快发展的同时，要加强联动，形成规模效应。同时，发展江海联运服务中心，需要与其他港口之间进行协调发展，统一布局和建设泊位与基础设施。

对于江海联运专用船舶来说，它营运所面临的自然和地理环境对于单纯的河船和海船是比较复杂的，因为这类船舶既要从经济性上解决船舶载货量尽可能大与内河航道深度之间的矛盾，又要从安全性、稳定性和船舶自身的结构强度及航行的抗沉性等角度适应海上航行的要求。目前全国首艘 2 万吨级江海直达船舶已经开始投入使用，相关性能指标是否满足要求还有待验证。

国际经验表明，构建创新的满足江海联运的航运规范体系的管理体制是舟山能否成为世界一流江海联运服务中心的保障，这就需要政府提供良好的外部支撑环境，发挥航海学会、港口协会等社会团体的桥梁纽带作用，为企业与政府之间架起沟通平台，促进航运、船代、货代、货主等行业参与者共同建设，构建完善的航运规范体系来保障江海联运服务中心的发展。

二、对外开放水平亟待提高

舟山是以点状开放为特征、以海港开放为主线的口岸。自 1987 年正式对外开放，历经三十多年，舟山港口岸对外开放面积不断拓展，现有开放的海、陆域面积已达 1193 平方千米，总的趋势是口岸开放范围不断扩大，监管点数量在逐步增加，一类口岸监管点由开放初的 2 个发展到现在的 12 个，各项业务指标在迅速增长，查验机构设置在日益齐全，能基本适应临港产业对开放发展的要求。然而，口岸开放并不意味着与之匹配的制度环境的开放。随着国家实施更加主动的开放战略，不断增加的口岸开放需求将使舟山江海联运服务中心建设中的对外开放矛盾会更加突出。舟山应适应新形势，积极参与国际竞争和区域合作，在开放创新中先行先试，拓展对外开放领域，以改革增活力，以开放促开发。同时，科学谋划口岸工作，采取切实措施，破除思想上的禁锢，凡是有利于扩大开放、有利于推动舟山江海联运服务中心建设的事，要敢想、敢干，逐步形成多层次、多渠道、全方位开放的格局，为舟山江海联运服务中心的建设增加新的动力。

从国际船舶管理方面，目前还不允许外商独资的国际船舶代理企业和管理企业从事国际海运油品运输和装卸业务，支持舟山江海联运管理体制改革，放开相关行业的准入条件，对接上海、福建、广东等自由贸易区的创新制度与平台，分享自贸区溢出效应，是建设舟山江海联运服务中心的客观要求。

三、区域合作机制不健全

目前长江经济带已初步形成 12 个直属海关区域通关、转关运输为纽带的协作机制，关联密切。但从整体角度来看长江经济带区域相互之间缺乏江海联运统筹管理和规划，合作机制未完全建立。

区域合作制度化程度较低。长江经济带区域合作仍停留在倡导式，而非制度性，各区域地方政府所达成的合作共识的保障靠的是领导人的承诺，这种承诺缺少稳定性，一旦地方领导调动很容易使合作机制停滞，缺少法律层面的效力。区域合作的组织形式相对较为松散。没有建立起一套功能性的组织机构，未形成一套制度化的议事和决策机制，区域政府间的合作总成本大大增加，区域内政府间缺乏统一的战略合作规划。虽然近年来区域内各地政府间合作共识已经确立，各地纷纷融入长三角区域合作、大上海区域经济合作等，很大程度上是从各地地方政府自身的实际需求和内在逻辑展开的，并将此作为自身战略发展的主旋律，但是很少从整个长江经济带区域发展的角度来进行规划。

为了保持在竞争中处于优势和基于行政区划分割的影响，长三角地区港口小区域合作初现端倪，但大区域合作仍处在相对滞后的态势。在整个区域内以宁波—舟山港组成了南翼合作带，太仓港、常熟港、张家港组成“苏州港”合作带，南京港、镇江港、扬州港组成宁镇扬组合港，同时南通也加紧建设大型海港——洋口港。目前各港口面临更为激烈的竞争格局，这种带有政府背景的竞争态势、以地方利益为主导的小区域合作，使得区域内与区域外的税费标准、通关手续、行政执法、市场管理、运输标准、政策法规体系等方面存在明显的差异，导致长江经济带各港口之间的区域协调难以有效开展。

因此，舟山江海联运服务中心的建设，亟待突破行政区划，建立统筹各方利益的区域合作新机制。

四、口岸监管模式亟待转变

2014 年 9 月，海关总署决定在上海、南京、杭州等 12 家海关启动长江经济带海关区域通关一体化改革，旨在建立区域通关中心，形成统一的申报、风险防控及审单的平台，形成一个通用与涵盖长江经济带的全流程一体化的通关管理机制和运行模式，实现海关通关作业一体化，在口岸监管服务模式转变方面迈出了关键步伐，但也应看到其他部门在大区域通关改革上还没有明显实质性动作。

同时，还应注意到，在口岸监管上舟山采取传统的监管模式，海关、海事、边防、出入境检验检疫与工商、税务、外汇管理等部门之间的大协作还未完全建立，延长了通关所需时间，消耗了大量的宝贵资源，阻碍了长江经济带的快速发展。

因此，建立舟山江海联运服务中心，应创新贸易监管模式，组建统一高效的口岸监管机构，推进口岸“大通关”建设，实现“一次申报、一次查验、一次放行”，构建长江经济带大通关模式，科学布局口岸查验单位，加大基础设施建设、信息化建设投入，优化机构查验人员配置，推动口岸电子化发展，提升口岸监管、查验效能，提高通关效率。

五、“单一窗口”模式亟待建立

现行口岸管理体制下实现信息共享、推进“单一窗口”存在整体规划未成型、管理体制不合理、单一系统不稳定、数据标准不统一、法律法规不完善等问题。随着舟山江海联运服务中心的发展，其对外贸易规模呈逐年增长态势，按照目前的口岸管理模式，还存在着深层次的矛盾和问题，主要表现在：口岸查验涉及单位多、事权层级多且分散，各部门之间相互协调机制不完善，配合不顺畅，协调和管理的难度大，各自为政的倾向较突出；口岸开放布局规划与口岸单位布点存在面广点少的现象，通关成本高；口岸查验管理机构的审核权和信息系统呈现集中化趋势。

目前，“单一窗口”建设虽然已经在部委层面开展合作，在海关、海事、商检和边防几家口岸单位初步形成了一个平台办理进出口相关手续的功能，但相应的标准制定和符合地方特性的制度建设相对滞后，相关系统在涉及各部门审批权限时仍需要将相关审批材料提交给不同政府部门申报。目前，进出口企业仍需分头向不同政府部门申报内容类似的通关相关数据，如人员进出境需向边防申报，货物报检信息需向国检部门申报，船舶进出港报告需向海事部门申报，货物信息及报关单需向海关申报，付汇、收汇信息需向外汇管理部门报送，退税、抵税信息需向税务部门申报，同时还涉及环保部门、食品药监部门、人民银行、外经贸部、商务部等各类许可证信息。在我国现行的口岸管理体制下，各口岸部门要求的数据标准不统一，从国家层面还未制定一套普遍适用于参与口岸管理和经营运作各方的信息和数据格式，从根本上影响和制约了口岸通关效率。

此外，目前阶段我国存在的一个主要问题是立法与经济社会发展水平不相符，目前各口岸单位还在用大量的规范性文件指导日常工作开展。由于各自的职能定位，各政府部门法律、法规制定往往具有局限性，法制建设不透明，导致各自执法、政出多门，在问题处理上缺乏有效的衔接性，法律法规的内容与各部门具体操作执行存在矛盾、脱节、交叉和重叠等问题，从而制约了口岸通关整体效能的发挥。

因此，要在江海联运服务中心积极地创新实践“单一窗口”监管模式，是提高江海联运服务中心口岸效率的基本保障，也是实现口岸监管统一标准的基础。

六、金融税收政策亟待改革

舟山金融总量小，存贷款规模不大，非银行金融机构较少，融资受限。2017 年，舟山实现地区生产总值突破 1000 亿元，增长 10.2％，财政总收入 149亿元，固定资产投资961 亿元，利用市外资金402 亿元。在政府财力有限的情况下，通过对外负债的方式发展地方经济也是一条可供选择的路径。但就舟山市来说，舟山群岛新区由于人口基数小，金融机构少，融资平台受限，对外融资渠道相对缺乏，金融总量小且活跃度不高，对外融资能力较弱。

因此，舟山应创新投融资体制，积极引进保险、证券、基金、融资租赁等金融机构，扩大资本市场融资规模，推进企业上市和国企改革步伐，鼓励各类社会资本投资新区开发建设。同时，舟山还应实施积极的财政政策来支持新兴产业的发展，如税收减免、财政补贴和政府采购等方式。

七、建设投资模式亟待转变

港口投资主体在港口资源优化、港口建设经营中起着重要作用，有效实现内外资并存、国有民营并存的多元化发展模式，能加快带动港口企业的发展，中国港口投资主体多元化必将继续扩大和深化。为满足社会经济发展需求，舟山江海联运服务中心的建设必须坚持投资主体多元化，同时加快建设港口、有效调整港口结构，提升港口的现代化水平及服务能力。从政府对市场的作用来看，政府在港口投资建设的政策上逐步放宽，市场更具有主动性，这就进一步促进了投资主体多元化。交通运输部和各级地方政府对港口的政策设计始终围绕着放松管制，并从民营化、商业化、市场化的角度来进行，取得了一定的成效。江海联运服务中心建设在投资主体上也需积极放开，使市场起决定性作用并更好发挥政府作用。

舟山的地域规模、人口规模和经济规模总体偏小，融资平台规模受限，金融支撑相对较弱，这也从客观上要求舟山要加大江海联运服务中心的管理体制机制创新，拓展招商引资渠道，优化招商环境，加强项目规划和统筹协调，吸引包括央企、国际大公司、民营企业等各方参与到舟山江海联运服务中心建设。

舟山江海联运服务中心中的港口建设应采用“地主港”模式。其优势在于：第一，港区土地资源与岸线始终由政府掌控。政府采取地主港模式对港口进行开发建设，就意味着港口码头、岸线资源及港口土地等基础性设施所有权由政府掌控，有效体现港口这一公共资源的公益性，在对港口进行规划布局时，可以从长远发展及经济全局角度出发，有效避免同质化竞争和重复建设，提升港口岸线资源利用率。第二，有效兼顾政府及港口运营企业的利益关系。“地主港”模式的采用，可以允许港口运营企业加入，将公共基础设施和经营性设施交由不同主体投资建设。政府的主要精力可用于制定港口规章制度、保障港口作业安全、做好总体规划等，减轻由于繁杂的港口经营业务给政府带来的负担。同时，港口运营企业的主要精力用于做好港口经营投资，而无须过多考虑基础设施建设，避免经济性风险。“地主港”模式有效兼顾政府和企业的利益，有效避免政策和市场带来的冲击，保障政府权益，同时降低企业的投资风险及资金压力。第三，确保港口可持续发展。“地主港”模式下的开发主体和港口经营主体其主要收入来源是港区的土地、港口码头等的租金收入，维持其运营的需要，这也为港口基础设施的日常维护和港口扩建提供了强大的资金后盾，减轻了政府的财政压力，为港口的有效管理和长远发展提供保障。

因此，为社会有效投资拓展更大空间，在江海联运服务中心建设中，需创新建设投资方式，拓宽港口建设投融资渠道，使投资建设模式多元化，提高江海联运服务中心建设的现代化水平和管理水平。

第六节 江海联运航运制度的国际经验借鉴

一、莱茵河江海联运制度

作为欧洲“黄金水道”的莱茵河内河航运非常发达，由于其优秀的通航能力，被沿岸各国充分挖掘，其航运价值得到了充分发挥，以高于长江 4 倍的运输效率，形成了依托鹿特丹、辐射六大工业区的新格局，实现沿海、干流支流、内陆共同发展，同时也形成了功能完备、体系健全、灵活开放的江海联运制度。

（一）开放的政策环境

在莱茵河沿岸开发中，德国发挥了关键作用。德国当时综合多方优势进行沿河产业配套选择和培育，并大力引进和吸收英、法等西方发达国家的资金和技术，从而后来居上。德国之所以成为外国资本关注的热点国家，除了良好的投资环境外，与其一贯重视外国资本、大力推行促进外国企业来德投资的政策和措施也是密切相关的。德国的外资市场准入执行宽松政策，其投资者享受国民待遇，这为吸引国外投资莱茵河建设及周边产业建设提供了很好的条件，使得莱茵河成为重要的“黄金水道”和产业集聚轴。

（二）创新的合作机制

莱茵河沿岸的各国于 1861 年联合成立莱茵河航行中央委员会（CCR）。该委员会的职责是统一代表沿岸各国行使莱茵河的管理、建设、协调工作。根据公约制定的组织法规定，CCR负责对航行于莱茵河的船舶建造标准和航道规划等方面进行规范，形成技术标准，统一管理，从而使得莱茵河“江海直达”的航运网建设成为可能。

（三）健全的管理体制

莱茵河流域实行的跨国合作管理体制是一整套囊括国家、地区和辖区内企业遵守并且责任分工明确的体制，通过各个国家发挥行政权力，并在不同级别行政区设立监管机构，进行区域管理和协调，为实现江海联运及联运服务提供了基础保障。

同时，莱茵河沿岸国家通过技术手段和分析机制让政府掌握内河航运市场最新动态，了解内河航运政策实际效果，及时调整或制定相关政策和措施，避免因运输供求关系变化导致的市场无序、盲目发展、恶性竞争等现象的发生。

（四）完善的口岸监管

莱茵河处于欧盟境内，欧盟本身不设具体的口岸检验检疫部门，只设置监督欧盟成员国的海关、移民局、动植检和相应的口岸事务管理部门，为实现莱茵河江海联运及货物自由进出欧盟提供了便利。如莱茵河流域上的重要节点荷兰鹿特丹港，是世界上最繁忙的海港口岸之一，是欧盟进出口货物的集散地和货物转运中心。海关、移民局、动植检、卫检四个部门共同组成鹿特丹口岸查验机构。海关与动植检合署共同使用一个窗口和面对面办公，货主或货代向海关报关时，动植检从中积极予以配合。通过海关对货物单证的审核，作出判断，涉及动植检或食品卫生方面需要其他部门合作查验的货物，按照“统一地点，统一时间，统一查验”的制度，由海关牵头，相关部门配合，在非口岸通道进行一次性查验，形成了高效、便捷的口岸监管制度。

（五）丰厚的金融税收补贴

丰厚的金融税收补贴是保障莱茵河实现江海联运的基础，欧盟主要采用国家资助的形式来保障海运业的发展。其海运国家资助内容按经济影响力分为三大类：一是提升海员职业吸引力的海运资助政策；二是提高悬挂欧盟国船旗比例的海运资助政策；三是扶持航运相关产业发展的海运资助政策（造船业、修船业除外）。海运国家资助政策包括：直接现金补贴，即直接给予海运经营者现金补贴其营运成本；税收减免优惠，即减免航运公司登记税收、船舶税收及船员应缴纳的社会福利保障；其他间接性海运扶持补贴。

二、密西西比河江海联运制度

（一）开放的江海联运市场环境

密西西比河位于美国境内，运输政策与环境完全是美国的自由开放式，即对外国资本实行中立政策，既不补贴也不排斥，外国资本投资者享受国民待遇。

（二）健全的江海联运合作机制

美国通过法律条文的形式来保障内河航运的建设开发。设立全国统一的河流开发管理机构，通过整体规划全国内河航道的开发治理，统筹安排综合开发及日常管理，分步实施逐步建成全国性的深水航道网。通过国会拨款来完成所有内河航道的开发建设和维护，保障了江海联运基础建设的资金来源。

（三）完善的运输管理体制

美国交通运输管理采取由联邦运输部统一管理运输网络规划和建设的综合行政管理体制，避免重复建设，由联邦运输部通过经济结构的调整来应对运输市场的变化，从而实现各运输方式平衡发展，同时有效避免不同部门之间的竞争，密西西比河联运的发展在这一管理体制下有较为公平、公正的环境。

同时，美国实行统一的海上安全管理体制，由海岸警备队负责海上安全、海上执法、国防、海上环境和自然资源保护、助航设施管理等五大任务，作为美国海上唯一的执法力量，其预算经费的支出由联邦政府负责。综合、统一的水上安全管理体制，保障了密西西比河航运的发展。

（四）统一的监管服务模式

查验单位之间分工明确，协作配合密切。在口岸检查现场设立通道卡口的只有移民局、海关，其他查验单位查验的内容大多由海关、移民局代替，遇有问题，由海关代替其他部门执法把关，执行美国的法律。美国口岸各有关单位在工作中有需要协调的矛盾和问题，一般情况下是海关处于牵头地位，由其协调工作，使得在江海联运的中转过程中，其口岸检查能够统一便捷。

三、国际经验对我国江海联运制度的启示

（一）扩大江海联运对外开放

江海联运服务中心是面向世界的服务窗口和国际化的服务中心，建设江海联运服务中心应借鉴国外的开放政策，积极放开相关领域的投资限制，吸引更多外资共同建设。同时，紧密结合国家“一带一路”倡议、国家海洋战略以及泛太平洋合作战略的总体规划，扩大江海联运服务中心对外开放程度。

（二）创新区域合作机制

江海联运服务中心建设应充分借鉴莱茵河流域相关城市的做法，找准舟山及周边城市的角色定位，协调发展优势经济，实现整个长三角地区十余个城市的联动发展。在资源整合过程中，实现区域协作一体化机制，综合考虑地区和企业的整体利益，促进空间和产业合理配置，为江海联运服务中心发展提供支持。此外，应该借鉴国外流域治理经验，打破行政区划，成立联合管理机构，制定标准，统一长三角都市圈区域规划。

（三）创新江海联运管理体制

由于在运输标准、税费核定、通关手续、市场监督等方面存在差异，导致长江经济带港口之间在面临利益冲突时很难有效协调。建设江海联运服务中心应借鉴莱茵河及密西西比河的经验，从更高层级出发，设立水运的组织协调机构，推动包括江海联运、内河航运和港口资源等在内的水路运输分工合作，尤其要结合地方经济特点发展不同类别的货物运输。同时，积极借鉴国外建设的资金来源方式，拓展筹资渠道。

（四）创新江海联运监管服务模式

从国外的发展经验来看，口岸监管均采用“统一监管，统一查验，统一放行”模式。应借鉴国外“单一窗口模式”，充分整合口岸监管部门，简化进出口单证和手续的办理，有效实施口岸监管一体化。通过统一的数据信息标准，协调各部门监管模式，实现一个平台一次申报，简化进出口企业与政府部门之间的申报手续，降低通关成本，从而推进江海联运服务中心贸易投资便利化实质性发展。

（五）深化金融税收改革

从国际发展航运经验来看，实行优惠的航运税收制度是普遍做法，无论是欧盟还是美国，都在不同程度上对航运实行税收优惠制度，同时具有宽松的融资环境，促使航运业健康持续发展。应积极探索航运金融及税收的相关制度，积极研究有利于江海联运发展的财税政策，为江海联运服务中心建设提供基础保障。

第七节 江海联运航运制度优化对策

一、创新江海联运航运规范

建立江海联运航运监管制度。整合内河航运资源，促进江海联运服务中心的发展，应优化行政审批程序，简化行政审批环节，由注重事先审批转为注重事中、事后监管。培育与江海联运相关的社会组织和协会，改变江海联运服务的供给方式和机制。全力营造有利于江海服务中心发展的法制环境，为航运要素市场、航运机构、中介服务机构、行业协会等提供便捷高效的服务。

创新江海联运航运规范与管理。加强舟山国家船舶舾装产品质量监督检验中心建设。加快实施统一的江海联运规范，包括船员配置、能耗、排放、船型、信息、安全等。全面推进江海联运船型标准化，明确船舶设计、建造规范，制定统一的船型技术标准，出台船上船员配置、设施及设备操作规则。明确长江航道江海联运船舶适航范围，统筹布局与建设江海联运泊位，加快形成流域管理统筹协调、市场体系统一开放、基础设施共建共享的江海联运新秩序。

创新江海联运综合管理和安全保障机制，整合海事、海关、口岸、边检、检验检疫、港航等管理资源，积极推进江海联运所涉地方政府简政放权，中央直属部门加快行政事权下放，实现全行业综合管理。加强海事部门、港航、引航之间的管理协调，实现对江海联运航线船舶的统筹调度和引航。同时开放相关数据接口，建立江海联运信息共享协调机制。

二、扩大江海联运对外开放

全面扩大江海联运对外开放。从国际经验看，江海联运服务中心的建立，需要开放的政策环境支持。舟山应紧密结合国家“一带一路”倡议、国家海洋战略以及泛太平洋合作战略等，研究简化口岸开放程序，探索扩大政府口岸管理事权，扩大江海联运服务中心对外开放程度。舟山江海联运服务中心建设需要对接现有自由贸易试验区的创新制度与平台，尤其是中国（浙江）自贸试验区，分享自贸试验区溢出效应，释放改革红利。支持舟山创新国际船舶登记制度，降低船舶登记费用，扩大船舶登记机关权限，吸引境外登记的船舶回国登记。

发展国际船舶登记衍生服务产业，如船检、税收等，并为中资控股的境外登记的国际船舶、“方便旗”船舶提供配套服务。将舟山列入国家邮轮试点城市，开辟对我国台湾和国际航线，开展公海无目的港邮轮航线试点。

提升开放合作水平。主动承接双边和区域贸易协定项目，在舟山率先开展自贸协定试点，包括中美、中澳、中韩等，允许在江海联运服务中心设立外商独资国际船舶管理公司和代理企业，探索外商投资负面清单，允许有资质的航运公司设立单船航运公司。简化国际船舶运输经营许可流程，允许注册的中资控股非五星旗船开展“海进江”二程运输业务。进一步扩大外商投资准入，提高外资进入效率与利用效率，创新招商引资体制机制，优化利用外资结构，更多发挥外资在推动江海联运服务中心建设中的积极作用。

实施“请进来、走出去”战略。探索实行负面清单管理模式，建立“灵活、规范、开放、公平”的江海联运投资制度，实行准入前国民待遇制度。同时，探索实现外资、中资、民资、中外合资在相关领域投融资和市场准入标准的统一，包括保税燃料油加注和零售、船坞建设、船舶修造、自主引航与拖船服务、海铁运输与服务提供、船舶检验与设计、海员培训与派遣、海事仲裁、航运金融与航运信息等。允许企业开展原油进口、转口和离岸贸易，放开成品油经营资质审批，增加原油、成品油等大宗物资当地企业进口配额。对油品加工允许开展保税业务。国家粮食进口关税配额指标向舟山江海联运服务中心和相关企业倾斜。加强与“21 世纪海上丝绸之路”港口城市、港口运营商和优秀船队之间的合作，吸引国内外有实力的航运服务企业总部落户。鼓励港航企业到国外投资建设港航设施。

三、创新江海联运区域合作机制

加快推进宁波—舟山港一体化。要按照宁波—舟山港一体化发展规划，以市场为导向，以资本为纽带，建立开放式、多元化的发展格局，增强宁波—舟山港的专业化水平和投融资能力，探索打造“地主港”模式，合理定位两港区功能，科学布局泊位项目，科学处理投资建设与运营管理关系，加快推进两港一体化深度融合，更好支持舟山江海联运服务中心建设，提高国际枢纽港的竞争能力，共同为长江经济带服务。提升对浙江沿海港口和内陆港辐射带动能力，有序建设嘉兴、台州、温州等相应港区，持续推进港口、港航联盟。加强与义乌国际陆港及金华、绍兴、衢州等内陆港的联动，强化浙江沿海港口和内陆港服务长江经济带的能力。

推进长江经济带区域一体化合作。将内河航运、江海联运、港口等相关资源整合，形成航运联盟，并设立相应的组织架构，创新协调机制，开展各层面的联动合作，包括政府、航运企业间的合作。一是要建立严格的准入制度，有效的价格协调机制，公平、公开、公正的竞争制度，来规范港口、航运联盟的建设，有效解决江海联运二次引航和集疏运网络布局的对接和协调等问题。二是要设立联盟协调机制，就发展过程中出现的问题组织定期协商、共同解决。从国家战略出发，正确处理各主体之间的利益分配、规模扩张、综合效益等因素，有效推进区域合作。

实现区域错位发展和互补发展。以资本、市场为纽带，建立江海联运港口联盟，深化江海联运港口合作的深度和广度。积极推进大洋山、小洋山北侧陆域一体化规划、建设和综合开发 ，统筹协调流域管理、共建共享基础设施、统一开放市场体系，加快形成区域协同发展新机制。舟山江海联运服务中心应创新与上海、宁波及长江经济带其他港口城市之间的区域合作机制，打破行政区域划分，推动长三角地区、长江经济带港口城市共同参与舟山江海联运服务中心建设，优化江海联运泊位布局、提升其服务功能，避免各自为政、重复建设。加强协同合作，推进现代化、专业化、规模化建设，促进港口合理布局，实现区域共同合作、错位发展，优化区域资源配置，强化江海联运优势，扩大辐射面和服务范围，提升江海联运服务功能，形成长江经济带区域一体化的合作机制。加强江海联运统筹协调和规划，结合上海、宁波及长江经济带发展规划，制订江海联运总体方案，形成区域协同发展机制。整合海事、航道、口岸、水上安全等各项管理资源，加强港航发展政策合作研究，促进全行业综合管理。

四、完善口岸监管服务模式

组建统一高效的口岸监管机构。建立与海关、检验检疫和边检的协调机制，必要时成立统一的口岸监管机构，协调长江沿线港口各部门与海关及检验检疫局之间建立有效的合作机制，有效简化货物中转及通关手续，缩短货物进出口及中转时间，加快货物通关速率。可以有效借鉴海铁联运的“大通关”模式，最大简化通关手续，将进出境货物的申报、检验检疫、税收服务以及结汇等交由内陆相关部门负责。加快完善一体化监管模式，加强海关、外汇、税务、工商、质检等部门的协作，建立高效互动的工作机制主动服务企业通关，创新服务于长江经济带的口岸监管政策，推进组建统一高效的口岸监管机构。

构建大通关体制。加强长江经济带沿江沿海各口岸部门的协作，同时加强口岸与内陆各机构的合作。主动对接上海及宁波，加强跨区域口岸合作，加强与沿江口岸的协作联动，健全区域大通关合作工作推进机制。推进口岸各部门监管互认、信息互换和执法互助。有效实行启运港退税政策，在风险可控范围下，扩大启运地、运输工具等范围。构建长江经济带大通关体制，全面推进“一次申报、一次查验、一次放行”模式，有效实现通关一体化，促进跨区域口岸物流联动发展。

推进通关便利化和扩大口岸开放。支持舟山口岸率先推进大通关改革，实现通关一体化管理；在江海联运服务中心相关区域创新监管模式，简化进出境货物备案清单，简化国际中转、分拨等进出境手续，在确保有效监管的前提下，实行“进境检疫，适当放宽进出口检验”模式，加快推进浙江、宁波口岸与内陆检验检疫机构合作，尽快实现与长江经济带检验检疫一体化。积极推动江海联运泊位及周边海域对外开放等级提高，支持舟山水域陆域开放，扩大舟山口岸管理事权，整合口岸监管资源，适当给予查验机构和人员编制倾斜；深化功能拓展，在岑港港区设立海外粮食回运进境口岸，允许在特定区域设立保税展示交易平台。

五、实施“单一窗口”监管模式

创新实施“单一窗口”口岸监管模式，需进一步创新监管技术和方法，简化货物流转的口岸监管手续。探索建立适应舟山江海联运服务中心的口岸监管模式，有效地将“单一窗口”监管模式应用于江海联运服务中心的建设，几个因素尤为关键。一是江海联运管理机构及相关政府高层对推动“单一窗口”有强烈的意愿，政治意愿的确立是所有成功要素的基础要素，“单一窗口”建设的推进及资源可利用情况与政治承诺和政治意愿直接相关。二是建立跨部门领导机构，江海联运服务中心“单一窗口”的建设，需要指定一个主要负责单位，赋予权力执行领导、计划和协调职能。同时必须要有适当的政策支持、人力和资金支持以及法律授权调配和运作资源，并与外界联系合作。三是在江海联运服务中心实现一个入口一次申报，“一次申报”“提供信息满足所有相关部门需求”是“单一窗口”的核心。在进出口环节中，一个政府窗口负责受理企业提供的材料，而该材料信息必须满足进出口监管的需要。四是统一数据标准，为确保“单一窗口”的统一性，必须有效协调相关贸易文件和信息，通过建立标准的数据格式，保证数据源与单证的整合。“单一窗口”管理模式的实施必定会带来口岸通关模式的调整，涉及多个口岸单位，江海联运服务中心发展应积极在法律上保障“单一窗口”的有效实施，因此营造一个符合国际规则、标准的法律环境也是执行“单一窗口”的重要因素。

同时，考虑江海联运服务中心“单一窗口”的数据与其他国际系统的适用性和兼容性，所有相关的贸易文件及信息要以国际标准为基础，采用世界海关组织的海关数据源，保证舟山江海联运服务中心的“单一窗口”系统的顺利运作，并与其他国家的系统能够实现有效对接，实现国际间信息共享。

六、开展金融和税收改革试点

创新江海联运服务金融政策。支持开展跨境贸易人民币业务和第三方支付机构入驻。开展相关税费扶持政策试点，集聚航运金融与保险领域的国内外产业基金、管理基金，建立市场化运作的江海联运产业发展基金。放宽外资银行等金融机构经营准入，允许符合条件的外资银行、外资航运保险公司等设立营业机构，经营相关特定业务；试点设立江海联运航运发展银行；降低舟山江海联运服务中心内设银行分支机构的年末资产要求，允许内设企业开设“离岸账户”，在内设银行开展离岸业务，并且允许同一企业的不同账户之间的资金划转。探索设立江海联运“开放账户”和在线支付手段。支持江海联运服务中心内设外资银行设立分支机构，开展跨国公司外汇资金集中运营管理试点。支持舟山江海联运服务中心企业借用外债并结汇，适当给予外债额度倾斜。建立以江海联运金融为特色的良好的金融信用生态环境。

探索江海联运服务税收改革。在国家税制改革框架下，积极研究有利于江海联运发展的财税政策，为各类企业、高层次人才、航运要素的集聚创造良好的社会和经济环境。有效整合舟山港综合保税区的各项税收政策，对舟山港尽快实施启运港退税政策。探索有利于舟山江海联运服务中心融资租赁项目发展的财税政策，推动融资租赁业务功能提升。支持国际航运税收政策试点，对注册在舟山江海联运服务中心的纳税人提供国内货物运输、仓储和装卸搬运等服务，实行增值税即征即退；对注册在中心的保险企业取得的国际航运保险收入，免征营业税。研究出台其他航运保险税收优惠政策，例如：无船承运责任险、油污责任险和货运险等。根据企业申请，对其内销货物试行按实际报验状态或按其对应进口料件征收关税的政策。研究实施长江沿线港口到舟山的启运港退税政策。实行中资方便旗船特案减免税政策。

七、创新港口建设投资模式

加大对重大项目建设的支持力度。国家投资建设重大港口基础设施项目、大宗商品战略储运项目、与江海联运相关的重大产业项目和基础配套项目重点布局在舟山。加大资金补助力度，将舟山辖区内征收的港建费全额返还，用于江海联运港航基础设施建设与维护。支持中央企业、国际港口运营和航运企业、民营企业参与舟山江海联运服务中心建设。加大用地保障，落实舟山群岛新区新增建设用地计划指标差别化管理政策，对本方案确定的重点建设区域和重大建设项目给予专项计划支持，允许使用市、县规划预留指标，开展国家统筹补充耕地试点。

创新基础设施建设投资模式。支持中央企业、国际港口运营商、航运企业、民营企业参与舟山江海联运服务中心建设，实现港口投资经营多元化。积极发展“地主港”开发建设模式，“地主港”模式是当今世界港口业发达国家所推崇的一种港口开发模式。它较好地解决了政府和企业在港口开发建设中的权责关系，凸显了政府在港口开发建设中的主导地位，既确保了岸线资源、港口土地以及港口码头等基础性设施的国家所有权，保持了港口的准公共产品属性，又通过港口经营权对企业的让渡，为港口注入了市场活力。舟山作为江海联运服务中心建设的主体，借鉴“地主港”模式，可以有效缓解港口开发建设的资金压力，分散港口建设风险。在此基础上，不断强化核心竞争力，全面拓展港口功能，实施多元化和一体化经营，促进舟山港口资源的整合，服务港口城市和腹地经济，推进江海联运服务中心港口建设和长江经济带新一轮开发开放。

第八节 进一步江海联运航运制度的保障措施

一、加大国家和省级层面的支持力度

江海联运服务中心的建设离不开国家和省级层面在政策、制度、人力、物力、财力等多方面的支持。舟山江海联运服务中心需要中央、部委、相关省市、大型央企等涉及江海联运金融、保险、海事仲裁、法律、航运交易、船舶修造等重大服务总部（如江海联运海事服务中心、大宗商品供应链中心）、科研机构（如江海直达船舶设计研究院）等设立在舟山。中央和相关部委应鼓励先行先试，支持舟山开展江海联运相关服务试点（如跨关区保税燃料油供给服务、船舶保税交易）。舟山江海联运服务中心的建设也需要加快落实舟山群岛新区省级经济社会管理权限，探索建立与舟山江海联运服务中心相协调的职能综合、结构合理、运行高效的行政管理体制；建立高效、公开、透明、规范、便捷的审批制度，简化审批流程，提高行政效能，创造良好的发展环境。

二、完善江海联运航运服务产业发展政策

依据舟山江海联运服务中心建设的总体要求，将江海联运服务纳入舟山群岛新区的总体发展规划。充分利用舟山群岛新区的软硬件环境，抓紧制定与落实产业发展政策，增强舟山江海联运服务中心的集聚和辐射功能，为船舶和货物的进出、通关及转运手续、资金融通提供便利。

将江海联运航运服务产业纳入地方重点扶持行业，细化江海联运航运服务发展的扶持政策、区域政策，加大中小航运服务企业的扶持力度，简化航运服务企业开设所需的审批环节和手续，制定江海联运航运服务产业投资政策指南。对重点江海联运航运服务企业、高端航运服务企业、国际海事服务企业、江海联运船舶运输龙头企业、领先的江海联运船舶修造企业、国内外知名功能性航运机构给予财政支持。在舟山落户的江海联运航运服务机构，给予选址、税费、口岸、工商登记等方面的优惠政策，为落户企业提供便捷的交流通道。

舟山应在金融等领域拓宽开放力度，如金融期货、保险、银行、金融衍生品、融资租赁等，从而吸引更多更好的企业入驻。制订航运金融创新奖励计划，鼓励金融机构参与江海联运航运金融市场和创新产品。着力解决中小型江海联运公司融资问题，建立政府扶持的融资平台，研究制订中小企业帮扶计划，保障江海联运中小企业能得到足够的航运金融服务。

三、完善江海联运航运服务人才引进保障政策

人才是构建江海联运服务体系的关键，谙熟江海联运航运服务业经验的人才可极大地提升相关企业的竞争优势，增强服务的辐射能力，形成品牌效应。政府的人才扶持政策对人才集聚至关重要，政府应针对舟山江海联运服务领域的需求及高层次人才特点，制定行业高层次人才开发规划，制定给予引进高层次人才的相应公民待遇，诸如户籍、子女入学、住房保障、专业技术资格评审等。要重点引进航运经营、航运金融、航运经纪人、航运交易、法律和政策制定等方面的人才。

附录 A江海联运航运制度满意度情况调查问卷

舟山江海联运航运制度满意度情况调查问卷

尊敬的各位受访者：

您好！本调查旨在了解当前所大力建设舟山江海联运服务中心其 航运制度 的满意度，为相关制度的制定、执行部门等提供决策依据或参考。本次问卷为匿名问卷，不会透露您的个人信息。请在符合您观点的选项前的“□”内打“√”，或在“___”上填写；如无特殊注明，选择题均为单选。

如您方便，也非常欢迎您能对本问卷的问题提出补充意见。

感谢您对本次调查活动的配合与支持！

2018 年 6 月

一、个人基本信息

A1.您的群体归属：

□1）江海联运服务中心工作人员 □2）相关政府、事业单位部门工作人员 □3）相关企业工作者 □4）相关研究人员 □5）直接相关群众

A2.您的性别：

□1）男 □2）女

A3.您的年龄（周岁）：

□1）小于 20 岁 □2）20 ～ 39 岁 □3）40 ～ 59 岁 □4）60 岁及以上

A4.您的常住区域：

□1）舟山本岛 □2）舟山其他县区 □3）非舟山 □4）其他：_____

A5.您的学历：

□1）高中及以下 □2）大专／大学（含自考／成教）□3）研究生及以上

A6.您的年平均收入水平（单位元）：

□1）小于 3 万 □2）3 万～ 5 万 □3）5 万～ 10 万 □4）10 万以上

二、舟山江海联运航运制度满意度情况

B1.制度理念满意度

B1.1 您认为当前舟山江海联运制度是否符合《舟山江海联运服务中心总体方案》中所描述的“深化改革、创新发展，江海联运、协调发展，开发开放、融合发展，生态优先、集约发展”的基本原则？

□1）符合 □2）比较符合 □3）一般 □4）较不符合 □5）不符合

认为较不符合或不符合的主要原因（自愿选填）：_____

B1.2 您认为当前舟山江海联运制度是否遵循了我国相关法规、制度确定的以政府部门为主导，鼓励社会参与的基本模式？

□1）遵循 □2）基本遵循 □3）一般 □4）基本未遵循 □5）未遵循

认为基本未遵循或未遵循的主要原因（自愿选填）：_____

B1.3 您认为当前舟山江海联运制度预期目标设计是否具备前瞻性，能否满足《舟山江海联运服务总体方案》所提出的“到 2030 年，现代化的江海联运服务中心全面建成，成为我国乃至世界重要的大宗商品资源、交易和定价中心”的目标要求？

□1）具备 □2）比较具备 □3）一般 □4）不够具备 □5）不具备

B2.重要任务满意度

B2.1 您认为当前实行的航运规范制度是否完善合理？

□1）合理 □2）比较合理 □3）一般 □4）较不合理 □5）不合理

认为较不合理或不合理的主要原因（自愿选填）：_____

B2.2 您认为当前实行的扩大江海联运服务中心对外开放程度，分享各自贸试验区溢出效应，释放改革红利，该制度设定是否合理，能够有效吸引境外登记的船舶回国登记和扩大开放合作水平吗？

□1）能够 □2）比较能够 □3）一般 □4）不太能够 □5）完全不能

认为不太能够或完全不能的主要原因（自愿选填）：_____

B2.3 您认为当前舟山江海联运中心区域合作机制是否完善，能否有效推进长江经济带区域相互之间的江海联运统筹管理和规划？

□1）完善 □2）比较完善 □3）一般 □4）不太完善 □5）不完善

如认为不太完善或不完善，您认为还缺失哪些机制（自愿选填）：_____

B2.4 您认为当前舟山江海联运服务中心所实行的“一次申报、一次查验、一次放行”口岸监管模式是否完善，其监管力度如何？

□1）力度强 □2）较有力度 □3）一般 □4）缺乏监管 □5）没有监管

B2.5 当前舟山江海联运“单一窗口”监管模式，即海关、海事、商检和边防几家口岸单位初步形成的一个平台办理进出口相关手续的功能，您认为这些功能是否完善，能否满足进出口企业申报的需求？

□1）完善 □2）比较完善 □3）一般 □4）不太完善 □5）不完善

如果认为不太完善或不完善，您认为还缺失哪些机制（自愿选填）：_____

B2.6 当前正在推进建立以江海联运金融为特色的良好的金融信用生态环境，探索江海联运服务税收改革。您认为该金融税收改革推进程度如何，是否合理，是否具备可执行性？

□1）合理 □2）比较合理 □3）一般 □4）较不合理 □5）不合理

认为较不合理或不合理的主要原因（自愿选填）：_____

B3.执行效果满意度

B3.1 您认为目前通过舟山江海联运重点工程建设，舟山江海联运体系构建是否有了改观？

□1）明显改观 □2）有一定改观 □3）一般 □4）少有改观 □5）完全未改观

如选择少有改观或完全未改观，您认为目前仍然存在的主要问题（自愿选填）：_____

B3.2 您觉得通过目前运输规范体系建设、江海直达船型的研发、运输市场培育等，舟山江海联运总体建设情况是否改观？

□1）明显改观 □2）有一定改观 □3）一般 □4）少有改观 □5）完全未改观

如选择少有改观或完全未改观，您认为目前仍然存在的主要问题（自愿选填）：_____

B3.3 当前舟山江海联运公共信息平台应用推广的普及情况如何？

□1）普及度好 □2）普及较好 □3）一般 □4）普及较差 □5）普及不力

B3.4 目前国际海事服务基地以航运服务集聚区建设情况是否乐观，现代航运服务能力是否已达到较高水平？

□1）水平很高 □2）水平较高 □3）一般 □4）水平稍次 □5）水平低

如您认为水平稍次或水平很低，请问主要原因是什么（自愿选填）：_____

B3.5 您对目前舟山江海联运服务中心建设过程中的沿江沿海合作情况是否满意？

□1）满意 □2）比较满意 □3）一般 □4）较不满意 □5）不满意

较不满意或不满意的主要问题（自愿选填）：_____

B4.保障措施满意度

B4.1 您认为当前政府部门对于舟山江海联运服务中心建设的保障是否充分完善？

□1）保障完善 □2）保障较好 □3）一般 □4）保障不足 □5）严重缺乏

如您认为保障不足或严重缺乏，请问您觉得哪些方面保障仍然缺乏（自愿___选填）：

B4.2 您觉得目前舟山江海联运服务相关产业发展环境如何？

□1）好 □2）较好 □3）一般 □4）较差 □5）差

如您认为产业发展环境差，请问您觉得体现在哪些方面（自愿选填）：_____

B4.3 您认为当前舟山江海联运服务中心人才引进保障政策是否完善？

□1）完善 □2）比较完善 □3）一般 □4）不太完善 □5）不完善

B5.总体性评价

B5.1 从制度的制定、实施、调整、完善等整体视角来看，您觉得当前舟山江海联运制度的总体情况能否令人满意？

□1）满意 □2）比较满意 □3）一般 □4）较不满意 □5）不满意

三、舟山江海联运航运制度总体情况补充意见（自愿选填）

C1.您对当前舟山江海联运制度哪些方面最为满意？

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C2.您认为当前舟山江海联运制度哪些方面最不尽如人意？

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C3.您认为存在不尽如人意方面的主要原因有哪些？

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C4.您认为舟山江海联运制度还应从哪些方面加以优化改善？

_____________________________________________ NUoTJzXKlM25pbT8T94cArrTUIYFiA3Sr/4+rKfIqpaCF7f10M02UHQZpxnREMqL