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改革开放之前，我国电力市场长期供不应求。经当时的电力部调查，1978 年全国缺电 1000 万千瓦，缺电原因就是缺乏资金。因为当时电力仍由国家制订计划、立项拨款，电力部一家独办。供给方的“一家办电”和需求方的“多家用电”造成各省（区、市）争抢总量不大的“电力蛋糕”。这种电力建设资金长期不足、电力供应长期短缺的局面，在很大程度上制约了国民经济的发展。
在此情况下，国家计委建议中央和地方合作办电，实行“谁投资，谁用电，谁受益”的办法。1981 年山东龙口电厂一期 2 台 10 万千瓦机组开工建设，总投资 2.05 亿元。中央和地方各出部分投资，中央投资从国家计划内解决，地方投资从地方全民企业、乡镇企业、生产大队分年集资。龙口电厂开工是中国电力工业发展史上具有开创意义的一件大事，它打破了电力部门独家办电，实行中央和地方合作办电，并且初步试探了股份制办电。
在“多种电价”和“集资办电”方针的基础上，1987 年年底，国务院发布了 111 号文，明确了要对全国所有企业用电征收电力建设资金，标准为每度电 2 分钱，随电费缴纳，由电力公司收取，集中交给财政部。这个资金实际上是给各省办电使用，就是地方电力建设基金。征收期原先规定是到1995 年12 月31 日，后来又延长了5 年，到了 2000 年年底。
1989—1991 年，中国五大区域电力公司除东北成立电力总公司外，华东、华北、华中、西北四大区域电力公司都通过各区域电网领导小组的讨论，决定成立区域电力联合公司，确定了区域电力公司和各省（区、市）电力公司都为公司法人实体，并且实行在区域联合电网内水、火互济，互通有无，削峰填谷，互为备用，稳定频率，安全供电等“同舟共济、团结治网”的管理模式。
1993 年，能源部在八届全国人大一次会议上被宣布撤销，国家成立了电力工业部；1995 年，我国开始对电力市场实行多家集资办电的政策，一大批采用BOT等各种形式的地方合资电厂发展起来，逐步形成了投资主体多元化的格局，对电力发展起到极大的推动作用。这个阶段的电力体制改革，出发点是为了解决电力紧缺的问题，并没有把打破电力独家垄断的市场结构作为主要任务。
1996 年 12 月 7 日，国务院下发了 48 号文，即发出了组建国家电力公司的通知。1997 年 1 月 16 日，国家电力公司成立大会在人民大会堂举行。国家电力公司的成立被认为是第二轮电力体制改革。在一段时间内，电力工业部和国家电力公司同时存在，挂两块牌子，电力工业部部长兼任国家电力公司总经理。
1997 年年底，受到国内经济结构调整以及东南亚金融危机的影响，国内电力供求形势从全面短缺转为低水平下的供需大体平衡，部分地区甚至出现了供大于求的现象。这一变化使得原来被缺电所掩盖的结构性矛盾日益显露。各种产权、各种类型的发电机组争发电量情况严重，而垂直一体化经营的国家电力公司偏袒自己所属发电企业，带来发电企业间严重的不公平竞争。
1998 年，九届全国人大一次会议决定撤销电力工业部，国家电力公司开始独立运作。这样，电力工业部转为国家电力公司的整个交接工作基本完成。电力工业部也退出了历史舞台。
国家电力公司独立运作后很快就发现问题：公司由部级转变而来，实际上是空架子，并没有实际资产，也没有钱。原来是部级，财政部还给予费用，现在转为公司，财政部不给钱，国家电力公司决定对下面的企业收权、收钱、收资产。因此从 1998 年 12 月开始国家相关部委一直在酝酿进一步深化电力体制改革的新方案，加快改革垄断电力市场结构的步伐。第一个收的公司是国家电网建设公司。此公司底下还有葛洲坝电站和一些电网线路，所以资金上相对富足。第二个收的是南方电网。南方电网当时是中央和四省联合建立起来的。国家电力公司把南方电网给收了，改为国家电力公司南方分公司。接下来就收了东北、华东、华中、西北等电力集团公司。完成了以上步骤，国家电力公司终于成了拥有全国 60％以上发电装机、80％以上电网的超级集团公司。
2000 年发生了“二滩事件”，即二滩水电厂“10·13”事故。二滩公司投产后，虽出现大量问题，但四川方面考虑到税收归属、风险承担等原因，宁愿让二滩电站损失也不愿舍弃属下中小电厂。2000 年，事情发展到极致。四川省电力公司安排二滩机组仅利用1600 小时，不仅大大低于全国发电设备 4100 小时的平均数，而且比省电力公司统调机组的 2900 小时还要低将近一半。轰动全国的“二滩事件”震惊了中央，成为再次启动电力体制改革的导火索。而在新一次的电力体制改革中，关于打破电力领域垄断的呼声越来越强烈，国家电力公司也面临着被拆分的“命运”。
2002 年 3 月，国务院正式批准了《电力体制改革方案》。该方案为了打破垄断，在发电环节引入了竞争机制，实行“厂网分开”，将国家电力公司管理的电力资产按照发电和电网两类业务进行划分。同年 10 月，电力资产重组进入实施阶段，根据国务院《发电资产重组划分方案》，2002 年 12 月 29 日国家电力资产重组和 11 家电力公司的组建（改组）完成，这是进入 21 世纪之后，我国启动的第一次电力体制改革。经过改革，“厂网分开”后的电网环节分别设立国家电网公司和中国南方电网有限责任公司（以下简称“南方电网公司”）。国家电网公司下设华北、东北、华东、华中和西北5 个区域电网公司，南方电网公司供电区域为广东、广西、云南、贵州和海南，两大电网公司主要负责各区域电网之间的电力交易、调度，参与跨区域电网的投资与建设；区域电网公司负责经营管理电网，保证供电安全，规划区域电网发展。
自此，国家电网公司和中国南方电网有限责任公司从原国家电力公司中分离出来，正式成立并运营至今。
2002 年 3 月，在国务院批准的《电力体制改革方案》指导下，国家电力公司管理的电力资产按照发电和电网两类业务进行划分。国家电网公司与中国南方电网有限责任公司属于电网环节。而发电环节则按照现代企业制度要求，将国家电力公司管理的发电资产直接改组或者重组为规模大致相当的 5 个全国性独立发电集团公司，逐步实行竞价上网，开展公平竞争。5 家发电集团公司是：中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中国华电集团公司、中国国电集团公司和中国电力投资集团。即五大发电集团从原国家电力公司中分离出来。以 2000 年的财务决算数为依据，5 家发电集团的资产质量、规模大致相当，地域分布基本合理，在各区域电力市场中的份额均不超过 20％，权益容量为 2000 万千瓦左右。
除此还将国家电力公司直属的辅业公司、事业单位组建成 4 家辅业集团公司：中国电力工程顾问集团公司、中国水电工程顾问集团公司、中国水利水电建设集团公司和中国葛洲坝集团公司。“厂网分开”的工作按照行政划拨的方式进行。
自 2002 年成立以来，五大发电集团成为我国电力行业的五大巨头，曾在 2003 年至 2008 年以 20％左右的年均增长率扩张规模，在全国装机容量中的比重从 1/3 迅速发展到近 45％。五大发电集团作为我国的电力巨头，是其他零散的地方级发电公司不可比拟的。从规模上看，五大发电集团总共约占有我国 50％的总发电资产、44.90％的总装机容量，平均可控发电容量 3200 万千瓦，权益容量2000 万千瓦。
从分布上来看，五大发电集团的发电资产总体分布较为平均，华能集团多在华北和华东，大唐集团在华北和华中，国电集团在华中地区，中电投在华中和华东，华电集团在东北、华北；从运行电源结构来看，华电 2005 年年底的火电和水电装机容量分别为 82.36％和 17.64％，华能 2005 年年底火电和水电装机容量分别为 93.34％和 6.32％，中电投主要是水电和核电，其中水电装机比例为 26.13％，华能、大唐和国电主要是水电、火电以及风电资产，相比之下，华电的新能源和清洁能源建设稍显逊色。
在这一阶段，发电集团的“跑马圈地”基本解决了我国缺电的问题。
但在 2008 年，受世界金融危机的冲击，五大发电集团的盈利水平出现断崖式下滑。我国能源市场开始出现煤炭暴涨、用电量下降、煤电亏损严重等现象。为应对挑战，国家以综合能源集团为目标转型，通过发展煤炭、金融等非电产业，以期渡过危机。在 2012年至 2015 年，发电行业出现“转折向好—持续改善—业绩置顶”，进入 2002 年电改以来形势最好的时期。其中，2015 年，五大发电集团实现利润 1098 亿元，净资产收益率 10.33％，资产报酬率5.8％，超过央企平均水平。
但继 2015 年总利润冲破 1000 亿元之后，占据中国发电装机半壁江山的五大发电集团于 2017 年面临全行业的业绩掉头向下的局面。
从政策方面看，严控煤电、风光电开发建设预警，煤炭、煤电去产能，降低电价，干预煤价等政策频出，利好不多利空多；从市场方面看，经济减速及产业结构优化背景下，能源消费放缓；电力市场普遍过剩，发售电侧竞争加剧；煤炭市场高位震荡，发电成本高起，系统性风险大幅增加，不是单个发电企业能够抗衡的。
因此，2017 年年初中央经济工作会议明确推动高质量发展的首要任务是深化供给侧结构性改革，要着力在“破”“立”“降”上下功夫。对于能源供给侧结构改革而言，就是将煤炭和电力行业的企业整合，做好煤电行业“破”“立”“降”、深化供给侧改革的必然举措。2017 年 8 月 28 日，国资委发布信息，经报国务院批准，神华集团与国电集团合并重组为国家能源投资集团有限责任公司。2018 年 10 月 31 日，作为五大发电集团的华电集团和大唐集团宣布合并。电企横向重组和煤炭企业与发电企业的纵向重组，都是在深化国有企业改革和推动供给侧结构性改革的背景下开展的，意味着原五大发电集团并立的格局发生彻底的改变。
不管是作为电网管理方的国家电网公司和南方电网公司，还是作为发电方的五大发电集团，它们都属于国有企业。
从公共管理的主体来说，国有企业本身就是重要主体之一。作为国民经济的重要结构，国有企业既是国家组织的一部分，同时也是社会力量的一部分。在参与公共管理时，需要积极发挥领导意义，这不仅有利于推动国内社会的和谐发展，同时也是新时期公共服务理念的根本体现。而电力企业作为一项公用事业的企业，更应该承担比一般国有企业更积极的作用，提供更优质的服务，创造更优质的社会效益。
国有企业具有公共性和市场性两重属性。公共性主要指国有企业所有权的公共性，市场性是指企业的经营自主性和内部效率性。国有企业作为公共管理的主体之一，具有明显的公共性。从行为性质以及目的来看，电力国企从事的是发电工作，直接诉求是获取公共利益，电作为公共物品，发电是全社会的所需，满足人民对电的需求，能够维持社会秩序，体现了国有电力企业具有公共性。这也是国有企业和私有企业最根本的区别，虽然世界各国大力推行BOT或者PPP模式，引入私人企业进入公共基础设施、教育、养老等领域作为公共产品的供给方，但是私人企业并不是公共管理的主体，因为它追求的是私人利益。
在市场经济体制已经相对完善的时下，尽管各个层面对于企业性质的问题已经关注较少，但我们要研究企业行为，毋庸置疑应当且必须从研究企业的出资人或所有者出发。一般地，企业通常是按照股东（投资人）的出资比例来确定经济责任与分配经营成果。所有权的公共性从权属关系上决定了企业必须主动按照公共意志（国家意志、公众意志）来开展经营管理活动，国有企业的出资人是代表公民普遍意愿与权益的国家机构（在形式上可能是政府及所属管理部门委托的具体机构或个人）。案例中的国网、南网与五大发电集团是于 2002 年 10 月由国务院正式下发的《发电资产重组划分方案》中产生的，是按照国家有关法律法规所规定的原则和程序依法进行审批和设置的。由国家出资成立的国有企业在经营管理活动中，维护并实现国家意志、公众意愿自然就是其逻辑起点。其伦理困境突围的关键，在于以权属的公共性为总体尺度，协调好企业自身利益与国家、公众利益之间的关系，处理好企业发展与社会发展之间的矛盾。