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从“跟不上”到“走出去”，作为国民经济基础产业的电力工业，见证了我国经济的发展、企业的兴盛、家庭生活的变化等。从最初的电力短缺到如今的电力全覆盖，这是一部效率的发展史。
1978 年年底，我国发电装机容量及发电量仅为 5712 万千瓦、2565.5 亿千瓦时；220 千伏及以上输电线路长度仅 2.3 万千米。在当时，全国电网覆盖率不到一半，全社会用电量仅为 2498 亿千瓦时，人均用电量仅为 260 千瓦时。概括 20 世纪 70 年代我国电网覆盖的基本情况是：全国大部分地区尚未联网，主要依靠小火电、小水电解决生活用电，供电极不稳定。
改革开放后，从 1978 年到1982 年，中国农村用电量翻了一番。即便如此，我国远低于世界平均水平的电力发展规模，严重短缺的电力供应已成为制约国民经济发展的瓶颈。
在此背景下，1979 年，结合我国能源资源禀赋与用电负荷中心逆向分布的国情，国家先后明确了电力工业发展要走联网道路，要走“西电东送”道路。经过近 40 年的发展，到 2017 年，全国 220千伏及以上输电线路长度达到 68.8 万千米，相较 1978 年增长了 29倍。同年，全国跨省交换电量超过 1 万亿千瓦时，占到全社会用电量的 1/6。至此，中国国家电网服务人口位居世界首位。
随着哈郑直流、宾金直流、宁浙直流、锡泰直流、扎青直流等重点工程投产，国家电网累计建成“八交十直”18 项特高压工程，2017 年跨区跨省输电能力达到 1.9 亿千瓦。电网的发展给企业的生产经营提供了支撑。企业不用再担心缺电，与此同时，供电质量也大幅提升。“十三五”时期，我国下大力气解决“低电压”“卡脖子”等问题。其成果就是截至 2017 年年底，全国供电可靠率已超过 99.81％，其中城市超过 99.94％，农村超过 99.77％，部分地区甚至超过 99.99％。
改革开放 40 年来，中国前后共计有 7 亿多人脱贫。我国通过一系列政策全面解决无电地区人口用电问题，大力推进了城乡配电网建设改造和动力电全覆盖，加大了电力扶贫工作力度，电力服务水平也显著提升。2017 年人均用电量达 4550 千瓦时，约是 1978 年的 16 倍，已接近世界平均水平。到 2015 年年底，中国已全面解决无电人口用电问题，人均装机超过 1 千瓦。
实现中国电力全覆盖的一个重要部分就是“村村通”这个国家系统工程。其中电力“村村通”尤为突出。在解决农村地区用电问题上，中国采取了“两步走”的战略。首先，在 20 世纪 90 年代末解决了全中国 97％人口的用电需求。电网扩建覆盖了中国 80％的农村地区，其余地区的电力需求则通过并入地方或区域电网的小型水电站及不超过 5 万千瓦的燃煤电站来满足。剩余 3％地区的用电问题则是依靠中国农村电网扩建和改造所取得的重大进步。即便如此，电网扩建依然无法保证利用最划算的方式解决所有边远地区人口的用电问题。第二步，在 2012 年，中国政府颁布了《全面解决无电人口用电问题三年行动计划（2013—2015 年）》，要求解决全国最后 273 万无电人口用电问题。2015 年，中国宣布这一计划成功完成。
农村电力“村村通”工程总投资 3000 亿元以上。1998 年 10月，国务院下发文件，批转了国家计委关于农村电网建设与改造的请示，并将其确定为扩大内需的重要投资领域，安排了包括国债在内的资金 1893 亿元作为农网改造的基本金。国家要求按照“两改一同价”（农电体制改革、农网改造和实现城乡同网同价）的原则，对城乡低压电网实行统一管理，取消各级政府的价外加价。至2001 年年底，经过各级政府和广大电力系统职工三年多的努力，第一批农村电网建设改造工程已经覆盖了全国所有的 2400 多个县，使 1380 万无电人口用上了电，全国农村低压线损率也普遍从改造前的 20％～30％降到了 12％以下，加上农村电价收费方面的大力整顿，全国农村到户电价每千瓦时平均下降了 0.13 元。这样，全国已有约 50％以上的县实现了县内居民生活用电同价，还有一些省市，如上海、江苏等，已经实现了全省（区、市）居民生活用电同价。
在提升农网供电能力的同时，“两年攻坚战”改善了农业生产条件，释放了农村用电需求。从 2016 年完成新通和改造动力电任务的地区看，每个自然村平均新增农副产品加工、养殖等各类企业4 个，人均用电量较上一年度增加95.5 千瓦时，增长35.1％。工程为农村经济社会繁荣发展注入新动力，更有力地拉动了全社会消费和投资。据统计，仅在新改造地区，农村机电设备和家电购置消费规模就达到了 221.4 亿元；农网改造升级地区吸引各类投资规模932.1 亿元；工程投资拉动后向关联产业投资超过 4800 亿元；推动前向关联产业产出超过 5800 亿元。相关电力产业以千亿投资撬动了万亿级市场，为促进国民经济增长提供了新引擎。
欧美近 20 年电力市场的改革和建立诠释了电的属性——它既是商品，又是公共服务产品。作为商品（发电与售电）就需要市场和交易；作为公共服务产品（输电和配电）就需要政府管制。纵观欧美和我国电力改革发展历程，东西方殊途同归，欧美的电力发展更为成熟，其经验能够为我国电力改革发展提供重要参考。
第一阶段：20 世纪，从奢侈品到公共产品。电力工业兴起于1875 年巴黎北火车站建成世界上第一座火电厂，这为附近照明提供了电力保障。在随后的电力史上，人类发明了两项关键技术：一是大型发电机组的不断演化，逐步减低了发电成本；二是交流电变压器的发明，使电可以低损耗地长距离传输。这两项技术推动电力从仅服务于达官贵族的奢侈品，转变为工商业文明的引擎和照亮每个家庭的公共服务产品。具体来讲，伴随欧洲各国大规模工业化的用电增长和两次世界大战后的国家重建，电力作为公共产品的属性一再被加强，政府主导了电价调控和行业投资。欧洲电力模式也出现多样化。例如，德国拥有一个高度垄断的电力市场。意昂、巴登—符腾堡州能源公司、莱茵能源公司、大瀑布公司四大电力公司拥有了德国超过 80％的电力装机，且这些发电厂都是私有企业。1946年法国政府并购了许多私营中小电力企业，成立了类似电力工业部的法国电力公司（EDF）。EDF涵盖全法国电力的发、输、配、售业务，也包揽了电厂和电网的科技、规划、建设和运营。法国形成了一个高度集中的国有电力体制。1990 年年初，撒切尔政府对电力行业推行私有化改革。英国电力由原来的国家中央发电局主导逐步演化为由六大发配售垂直一体化的电力公司主导市场。欧洲其他国家的能源企业，如德国E.ON、RWE，法国EDF、GDF-Suez等控股了这些企业，外资逐渐成为英国电力市场上的主力军。20 世纪，欧洲各国在体制上采用不同的模式（私有化、外资化、国有化等）来寻找发展电力的资本，同时在技术上不断追求大机组高参数，彻底解决了欧洲电力供给问题。欧洲终于“吃饱饭”了。
第二阶段：21 世纪，从公共产品到商品。在“吃饱”的基础上，如何吃好是 21 世纪欧洲思考解决的主要问题。电力消费是否可以做到物美价廉？其中，物美是指低碳环保的发电方式和良好的供电质量（供电可靠性和电能质量）；价廉是要求总体电价不断下降让利于社会，以及以电价的多样性（保障、分时、阶梯等）来适合各类用户。1991 年根据《马斯特里赫条约》建立的欧盟和 20 世纪 90 年代欧洲电网的互联，在政治上和技术上都为电力商品改革夯实了基础。在欧盟 1996 年、2003 年和 2009 年三个电力改革指令的要求下，2014 年西欧基本上取消了电价管制。通过自上而下的改革措施，西欧花费近 20 年时间将低效率的电力公共产品改革为高效环保的电力商品。
其改革成果表现为：电力作为商品——在实现电力市场交易和二氧化碳减排交易过程中，低价和低碳的电力商品胜出；电力作为公共产品——政府全面管制电网公司经营活动（过网费、经营范围、服务标准等）。
以北美地区的发达国家为例，北美地区因能源构成不同和电力交易需求的发展促进了电网互联。北美大联合电力系统是世界上最大的联合系统，总装机容量超过 8 亿千瓦，覆盖美国、加拿大和墨西哥的大部分。联合电力系统由 4 个同步电网组成，即东部电网、西部电网、得克萨斯电网和魁北克电网。其中东部电网包括美国东、中部和加拿大 5 个省，总装机容量超过 6 亿千瓦，覆盖的地理面积约为 520 万平方千米，是目前世界装机容量最大的同步电网；西部电网包括美国西部、加拿大的两个省以及墨西哥北部地区。加拿大和美国各地区之间已建有许多联络线，据 1998 年统计，美国与加拿大之间有 79 条输电线，美国与墨西哥之间有 27 条输电线。
公共管理的目标是指公共组织为了实现特定的未来状态而设定的一种可以激励组织及其成员投入特定资源，并可以用作组织管理工具的公共导向。根据适用对象的范围对公共管理目标进行划分，组织为外部主体提供的一种未来状态就是外部目标，而外部目标又分为效率部分与公平部分，本节分析的是效率部分。
社会生产效率是衡量一个社会的进步程度和文明状况的公认指标之一，也可以反映一个社会的生产投入与产出、成本与收益的比例关系。我国社会生产率的机制主要包括：编制国民经济与社会发展规划，制定产业政策，调控投资规模和速度，具体运作重大工程，提高社会人力资本的存量与质量，协调区域发展，稳定宏观经济形式，改革人事管理体制，开发和保护自然资源，促进科技进步，加快自主创新步伐等。中国电力全覆盖的历史便可以体现上述机制的发展，这些发展为作为主体的广大中国人民提供了更加全面、更加顺畅的电力服务系统。在中国电力全覆盖的历史中，尤为突出的机制有：编制国民经济与社会发展规划、具体运作和重大工程、协调区域发展、开发和保护自然资源、促进科技进步、加快自主创新步伐。
一是编制国民经济与社会发展规划机制。该机制需要科学的编制，并要组织编制国民经济和社会发展规划，这有利于合理有效地配置公共资源，提高资源的利用效率。引导市场发挥资源配置的基础性作用，促进国民经济持续快速协调健康发展。在电力全覆盖推行存在困难的时候，政府根据当时的情形，明确了电力工业发展要走联网道路，走“西电东送”道路，提出了《全面解决无电人口用电问题三年行动计划（2013—2015 年）》。电力全覆盖不仅是民生问题，还涉及能源、经济等方面，其地位举足轻重。因此，电力部门不断攻坚克难，在全国各省市各地区进行电力全覆盖工程。经过 20 多年的努力，到 2011 年 11 月，随着青藏± 400 千伏电力联网工程的投运，除台湾外，全国电力联网格局基本形成。借助编制国民经济与社会发展规划的机制，实现全国电力全覆盖，提高了电力管理的效率与能力。
二是具体运作和重大工程机制。重大工程在整个电力全覆盖的过程中起着重要作用，作为部分项目，它的发展能够带动整个电力全覆盖项目的前进，并且能够集中精力、高效迅速地解决项目中的大头，以达到高效迅速地完成整个项目进度的目标。如 2009 年 1月建成的晋东南—南阳—荆门 1000 千伏特高压交流试验示范工程、2010 年 7 月建成的向家坝—上海± 800 千伏特高压直流工程，都作为重大工程有力地推动了中国电网全面进入特高压交直流混合电网时代，提高了电力输送效率，加快了中国电力全覆盖的进程。
三是协调区域发展机制。“村村通”就是协调城乡之间电力覆盖不均匀现状的典范，其着力点放在了农村电力覆盖上。对于实现电力全覆盖存有困难的农村地区，就是攻难攻坚。在提升农网供电能力的同时，“两年攻坚战”改善了农业生产条件，释放了农村用电需求，社会生产效率因区域协调发展良好而提高。与国外的北美大联合电力系统对应，北美地区因能源构成不同和电力交易需求的逐步发展，促成了跨区域的电网互联。北美大联合电力系统的建立并非地区之间互相闭塞隔绝，而是为了提高社会生产效率才选择了联合电网，相互之间联合互通，共享多元资源带来的便利，提高资源利用效率，同时大面积地造福民众，让电力尽可能地向全覆盖发展。
四是开发和保护自然资源机制。提到发电的原料就会谈到火电、水电、风电、光伏发电以及核电。火电的原料——煤作为不可再生资源，对火电的可持续性发展产生了极大的危机，同时还存在着环境污染的问题。水电、风电、光伏发电因为其各自特性的局限性，无法满足大规模的生产生活所需要的能源供应，且在一定程度上影响了生态环境。而作为清洁能源的核电，能够有效减缓温室效应和酸雨的影响。核电的能量密度高，燃料消耗小，受季节因素影响小，可以提供持久的能量供应，其利用效率是在可使用发电的资源中最高的，正好符合提高社会生产效率的目标。
五是促进科技进步，加快自主创新步伐机制。在国家创新发展战略的引领下，国家电网公司在特高压、智能电网、柔性直流输电、大电网安全控制、新能源并网等领域取得了突出成果。由此可见，科技进步、加快自主创新步伐能够有效提升社会生产效率。
效率是指在给定投入和技术等条件下，最有效地使用资源以满足设定的愿望和需要的评价方式。如何提高社会生产效率一直是人们追求的目标。追溯电力史的开端，可以发现提高电力资源利用率的两项关键技术：一是大型发电机组的不断演化，逐步降低了发电成本；二是交流电变压器的发明，使电可以低损耗地长距离传输。这两项技术显著地提高了当时的电力资源利用效率水平，推动了社会生产效率的提升。