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（1）全方位风险成为重大工程环境损害发展的基本态
重大工程环境损害的社会稳定风险是社会系统中的重大工程环境损害的风险积累到一定程度，使得社会系统发生社会无序化和社会环境不和谐的可能性。重大工程环境损害的风险隐藏在社会发展和环境系统中，是普遍存在的，由于社会风险引起社会失稳，累积到一定程度就会危及社会稳定。
首先从风险形态来看，风险是社会系统功能弱化的前期状态，重大工程环境损害则是社会系统功能弱化的后期表现，二者之间是一个连续的系统。社会风险到重大工程环境损害的演化逻辑从时间上可以分为风险发生、风险传播以及风险管理三个阶段。其次，从公共性层面角度来看，风险是重大工程环境损害发生的概率，是重大工程环境损害造成损失的不确定性，强调的是事物未来发生或发展的趋势和方向，是一种可能性；重大工程环境损害本身更侧重于已经发生的损失，以及这种损失所附带的经济、政治、社会等方面的不良后果和负面影响，强调的已然过去的事实。最后，从事物发展的先后时间顺序来看，风险在前，重大工程环境损害在后，二者之间是前因后果的联系。风险是重大工程环境损害产生的根本原因，重大工程环境损害是风险带来的直接结果。因此，风险的性质决定了重大工程环境损害的性质。
在时间和逻辑上，重大工程环境损害风险态的演化和危机的生成往往表现为一个渐进的过程。在现代社会中，危机不是偶然发生的。随着人与人之间、人与自然之间的交流日益深化、频繁、复杂化，新的不确定性因素不断出现，社会生活节奏的加快，各种重大工程环境损害出现的频率也更高。在风险社会中，不确定性的增加营造了重大工程环境损害出现的整体背景，“生产力的指数化增长，使得危机和潜在威胁的释放达到了一个前所未有的程度”。重大工程环境损害的风险态也不仅仅是被认知的客观现实，随着人们认识上的进步而将原来并非社会风险范畴的事物划归为社会稳定风险，逐渐呈现出“集体的构建物”。
（2）不同阶段下重大工程环境损害风险治理的政府公共职能
重大工程环境损害的社会稳定风险俨然呈现出越发强烈的不确定性态势，使得各国政府不得不面对日益复杂交织的风险图，风险治理是当代政府公共职能组成部分。就本质而言，作为公共权力机构，政府具有社会公益维系的应然性，尽管其具体职能在不同时空向度内存有差异，但最大程度维护社会公共利益，保卫社会正义、国民安全和发展权利，构成其合法存在的必然。诸如大规模环境污染事件等重大工程环境损害问题均给社会公共安全秩序带来严重威胁。抵御风险的巨大危害已绝非个人或某一机构有能力单独实现，需要强大的国家系统背景，需要政府在风险治理中承担不可替代的职责。根据中国工程建设程序法规中重大工程建设项目全寿命周期的五大阶段（前期阶段、准备阶段、实施阶段、验收与保修阶段和终结阶段）划分，在全寿命周期不同阶段下的政府职能表现不同，不同的治理手段会产生的后果存在差异性，重大工程各周期阶段的主要情况概括如下：
在前期阶段，由于法制缺乏健全性，环评中公众参与机制不健全，导致相关决策程序和信息的不透明、不公开，政府的公信力受到质疑。借助媒体的扩大宣传，网络舆情激化演变，公众的环保意识增强，为了生理需求和心理需求，持续关注并避免未来可能产生的环境污染问题，以公众利益的损失作为不公平诉求点而组织集体组织游行等行动，向政府提出经济发展与环保不平衡的反抗意愿。
在准备阶段，由于信息沟通机制不健全，政府与公众缺乏沟通，导致公众对政府决策不能及时了解，从而对政府的公信力产生质疑。通过网络的集中讨论评价、媒体的跟踪报道与扩大宣传，公众唤醒环保意识与民主意识，为了自身生理需求和心理需求，持续关注问题并避免未来可能产生的环境污染问题，最终采取集体游行等方式向政府提出抗议，要求政府拒绝批准重大工程的建设。
在施工阶段，由于政府监督和追责机制缺乏等，导致公众对企业的安全管理缺乏信心，由于政府与公众的沟通机制不健全，政府的公信力大打折扣，通过在网络上的口口相传，公众不满情绪激化，进而通过游行等方式向政府提出停工要求，以保证公众的生理需求和心理需求，确保经济发展和环境保护的协调发展。
在验收与保修阶段，政府为了片面追求GDP，忽视经济发展与环保的协调性，对公众采取决策的不透明化或形式上的程序化，缺乏与公众的有效沟通，降低了政府的公信力。通过网络媒体宣传报道，网络舆情激化，在持续关注问题过程中，公众通过游行抗议来保障自身的利益，避免可能发生的环境污染或者避免已经发生的环境污染再次发生。
在终结阶段，由于环境污染的发生事实，公众采取规避行为，同时以集体请愿等方式向政府或中央相关部门寻求解决方案，以保障自身利益，解决存在的经济发展与环保不平衡、产业规划布局不合理等问题，通过网络媒体的跟踪报道，使环境污染事件知晓效应扩大。
研究表明，政策管理相关诱因始终贯穿于重大工程项目的全寿命周期，并催化社会风险的“发酵”，忽略管理体系的完备性很有可能会造成重大工程建设的“夭折”。因此，本书将从寿命周期理论出发，从重大工程项目建设的五大阶段来提出政府重大工程环境损害的社会风险治理的基本程式，系统分析现有管理体系存在的挑战。
在国家公共领域，社会风险治理是一项系统工程，涵盖风险识别与分析、风险评估、风险决策、风险处置行动四项基本核心构面。一般的风险治理主要包括以下两个方面：一方面，风险识别与分析是在综合评判内部、外部环境信息的前提下，确定既有的或与组织目标实现相关的风险参数，设定风险治理范围和准则的综合过程；而风险评估伴随人们对风险问题的关注即成为研究和实践的焦点，其本质可归于用系统化的思维和方法确定行动重点或降低风险、优化风险—收益的平衡。另一方面，现代政府决策进程更大范围上注入了风险因子，由公共决策直接或间接引发的风险在当代人为的社会风险中占据越来越高的比例，风险处置行动是在风险既定确立情形下消除或降低危害的具体行为，包括风险置换、风险隔离、风险延缓等措施。
而在重大工程建设过程中，围绕环境污染问题引发的社会风险事件虽然涉及众多利益主体，但由于社会风险管理属于公共管理范畴，且由于风险监测、评估和预警工作具有较强的专业性，因此，必须在政府部门的直接领导下，设立独立的风险防范机构。同时在政府重大工程环境损害的社会风险治理的基本程式设计中，也应遵循协同理论和寿命周期理论设计管理体系的优化方案。协同性原则要求把重大工程环境污染的社会风险管理视为一个利益相关者相互协同的完整系统。通过调动政府、企业、非政府组织、媒体和公众等相关主体，明确各个主体的职责分工、运作流程与协同机制，最终实现管理系统总目标，促使重大工程既充当中国经济发展的“发动机”，又扮演中国社会的“稳定器”。
（1）政府重大工程环境损害的社会稳定风险的联合防范
重大工程建设过程中，围绕环境污染问题引发的社会风险事件虽然涉及众多利益主体，但由于社会风险管理属于公共管理范畴，且由于风险监测、评估和预警工作具有较强的专业性，因此，必须在政府部门的直接领导下，设立独立的风险防范机构。同时在环境损害的社会稳定风险防范机构设计中，也应考虑如何优化其他主体在风险防范中的作用。本书在遵循机构设计原则的基础上，按照风险防范的基本流程和矩阵型结构设计模式，对重大工程环境污染的社会风险防范机构设计如图2－5所示。
图2－5 重大工程环境损害的社会稳定风险防范机构
（2）政府重大工程环境损害的社会稳定风险的应对机制
重大工程环境损害的社会稳定风险应对应以法律与制度手段，由具体职能机构借助联动关系公正公开地实施相关社会风险的应对工作，在应对工作中主要承担环境性群体冲突事件的短期处置和长期治理任务。以重大工程环境损害的群体性事件为主要处置对象的社会危机短期处置需要遵循合法性、有序性、安全性、高效性的原则设计，环境群体性事件发生之后，由地方政府组织环保、建设、工商、科技和信息等部门共同组建环境群体性事件应急处置指挥中心，启动相应级别的应急预案，实现政府内部在不同部门间的横向联动和不同层级间的纵向联动，高效进行内部响应。政府的外部响应包括对企业的实时监测与评估、对媒体及时的信息公开、对公众的主动沟通。其主体结构和相互关系如图2－6所示。
图2－6 重大工程环境损害群体性事件的社会稳定风险应对主体关联图
（3）政府重大工程环境损害的社会稳定风险的治理策略
重大工程环境损害的社会稳定风险演化为社会危机后，社会危机的短期处置和解决并不意味着公共危机的结束和社会风险的平息。Kasperson研究表明，灾难事件的后果远远超出了对人类健康或环境的直接伤害，导致更重要的间接影响，如义务、保险成本、对制度丧失信心、脱离共同体事务等。童星和张海波也指出，群体性突发事件是从社会风险到公共危机逐步演化的动态过程，牵涉众多的利益相关者，其根源是贫富、阶层、城乡、地区等结构性差异所造成的社会风险。因此，应对重大工程环境损害的社会稳定风险，除了通过恰当的策略妥善处置社会危机之外，还需要构建社会稳定风险长效治理策略，强调政府与公众等利益相关者的互动与沟通，实现利益相关者间权利和义务的平衡。本书设计的重大工程环境损害的社会稳定风险治理概念框架如图2－7所示。
图2－7 重大工程环境损害的社会稳定风险治理策略
作为有效的治理工具，“风险治理”以不同形态出现于社会、经济、技术等不同管理领域，在国际社会重大工程环境损害社会稳定风险治理形成了多种概念模态，如欧洲风险治理理事会（Federation of European Risk Management Association）的风险治理标准（RMS）、澳大利亚／新西兰的AS ／ NZS4360风险治理标准、英国标准协会（BSI）的风险治理指南、国际标准化组织的ISO31000风险治理框架等，整体而言国际重大工程环境损害社会稳定风险治理的主要模态基本上遵循类似的逻辑单元和程式。我们认为，在国家公共领域，政府风险治理是一项系统工程，涵盖风险识别与分析、风险评估、风险决策、风险处置行动四项基本核心构面。
（1）渐进整体型风险治理——英国模式
2010年，英国政府再次发布了《国家风险登记册》《业务可持续性调查报告：中断与抗逆力》等文件，旨在强化全社会广泛参与的政府整体风险治理建设，增强全球战略风险认识，提高政府应对国内外复杂局面的综合能力。在该项国家战略中，英国政府赋予自身承担制定规章、服务照顾、实施管理三方面职责，在加强组织内部风险治理机构建设的同时，强调要通过建立风险战略框架、制定内部相关风险治理标准、加强与公众的风险沟通、培育政府内部风险治理文化等措施，促进公共政策优化，并提供更好的公共服务。在提升政府风险治理能力领域，特别关注公共决策的评估风险，要求风险治理应落实到政府核心决策过程中，包括政策制定、预算执行、部门计划、服务管理、项目管理等诸多方面。英国内阁国民紧急事务秘书处专门制订了“国家风险评估”（NRA）方案，确定了5年期内风险并绘制约80个危害和威胁的风险矩阵，通过引入系统性风险分析工具，建构出极高（VE）、高（H）、中等（M）、低（L）等风险评判级别，确立风险识别、评估、应对等科学流程。
（2）综合型风险治理——加拿大模式
加拿大是较早意识到现代风险治理重大意义并实践探索的西方国家。加拿大政府将管理风险的能力视为政府有效公共服务能力，将风险治理视为公共部门重要工作职能之一，认为政府部门可以借助管理风险增加其实现既定目标的确定性，进而形成了体系较为完备的综合风险治理模式（也被称为“集成风险治理模式”）。2001年，加拿大政府财政委员会秘书处签发公布“综合风险治理框架”（IRMF，Integrated Risk Management Framework），推进政府公共行政的风险治理导向的战略变革。该框架认为应站在组织整体高度认知现实风险并加强系统性管理，将风险治理与常态管理相结合，并强调通过风险沟通，强化政府公共服务意识。
IRMF框架将政府风险治理实践扩展到重大工程项目组织结构、功能、过程和文化之中，把风险治理与重大工程项目组织目标设计、业务规划、决策制定、绩效评估以及其他组织管理活动相结合，力图实现重大工程环境损害组织行为的全面风险研判。具体而言，它包括了四项政府集成风险治理系统实施要素：第一，确定重大工程环境损害风险态势，借助环境扫描等方法识别组织风险，评估即时风险状态；第二，建立综合风险治理功能，通过系统决策和信息传递，确保风险治理能得到组织内部最大沟通、理解和应用；第三，实践综合风险治理，在政府工作各个层面将风险评价结果集成到部门决策中，并应用各种适宜的风险治理工具与方法，保持与外部环境的风险沟通；第四，持续的风险治理学习，建立积极的风险治理经验学习氛围，制订风险治理学习计划并融入组织管理实践，从风险治理结果中寻求持续改进和突破。此后，加拿大情报机构与联邦政府部门联合，建立“全部危险源风险评估”项目（AHRA），为整合各类组织资源，拓展政府综合性风险治理奠定了基础。
图2－8 加拿大全部风险源分类系统
（3）国家安全型风险治理——美国模式
作为发达国家中的超级力量，美国政府极为重视国家层面的风险治理，将其提升至国家战略、社会稳定与民众发展福祉高度，政府风险治理已成为国家安全的核心构件。根据美国联邦审计署（GAO）的定义，风险治理被视为评判对财产、个人造成威胁的可能性，以及采取行动降低侵袭、事件危害的系统分析过程。该过程包括威胁、脆弱性、临界评估（或重要性评估）三大评估要素，不同评估侧重不同方面。威胁评估侧重恐怖袭击；脆弱性评估比较综合，涵盖组织内安全、财务、运输等系统分支等；而临界评估则针对国家及组织内重要资产和基础设施。根据工业企业及私营部门实践建立了公共部门风险治理框架，包括五个主要阶段：确立组织战略目标，决定限制性因素；风险评估；评估风险应对备择项；选择恰当备择项；启动执行处置程序，监控运行进程及获得结果。
美国国家研究委员会（NRC）曾经提出了一个全新的风险决策框架，如图2－9所示，该框架将风险利益相关方的参与置于风险评价的核心地位，将传统专注于科学的、概率或数值定量化的风险结论环节演变成一个吸收与反馈并行的各方信息互通、协商的过程。而M. Power和L. Mc Carty在其系统研究中也指出，风险治理模型正趋向于较少的“技术统治论”，而强调风险攸关者在风险决策和管理手段上的角色，以实现多重社会目标。
图2－9 美国国家研究委员会（NRC）风险治理决策模式
（4）国际政府风险治理模态趋势：系统科学化与协同治理性的统一
随着“风险社会”和现代化、全球化观念在各国改革浪潮中的渗透，面对重大工程环境损害的社会稳定风险治理问题，政府风险治理研究和实践有显著增加的趋势，影响公共决策的风险理念越来越受到现代政府的重视，这也使当代政府的决策模式发生了一些适时的变化。有关区域与部门政府风险治理机制的规划和设计、国家或风险评价及应对模式的建设，业已成为国际政府公共治理活动的重要趋向。从当代各国政府发展途径和改革举动判断来看，风险治理日益引入现代科学评估工具，重视公共部门系统化改造，朝着利益相关方协同治理的方向演进。这不仅符合当今世界各国现代化发展进程的趋势和潮流，而且也是公共治理民主化发展的必然要求。
当前，中国既处于发展的重要战略机遇期，又处于改革攻坚期、经济转型期和社会矛盾凸显期。这使得社会治理环境空前复杂，重大工程环境损害的社会稳定风险治理难度加大。
（1）社会舆情大众化与多元化对我国重大工程环境损害的社会稳定风险治理提出新的挑战
随着人们对大众媒介的依赖性越来越高，人们的信息源也越来越多地被媒介“控制”，成为“媒介控”，媒介因其社会信息沟通中介的特殊角色，对环境群体性社会稳定风险传播扩散过程具有重要作用，其社会稳定风险治理政策不可能忽视。现阶段中国的社会网络媒介化具有鲜明的中国特色，与我国特有的政治、经济体制以及独特的社会文化环境紧密联系。照搬复制西方发达国家的成功经验，无法贴合中国“维稳”实际。媒介化传播对社会生活的全方位覆盖和媒介影响力对社会的全方位渗透，特别是自媒体等新媒介融合到了社会网络中，改变了原有社会利益关系、重塑了社会冲突传播形式、复杂化了社会网络结构，进而对危机传播产生了两个重要的影响：一是风险的媒介化迁移；二是媒介化风险的形成。无处不在的信息传播媒体已经成为重大工程环境损害社会稳定风险形成的重要社会背景，新媒体已经成为公众认知风险、掌握信息的主要渠道，这些新特征削弱了传统工程项目影响和媒介化社会下政府的社会风险管理对重大工程环境损害社会稳定风险传播扩散规律的有效认识和准确把握，成为我国重大工程环境损害社会稳定风险治理的挑战之一。
（2）大数据时代信息迁移对我国重大工程环境损害社会稳定风险治理提出新的挑战
我国的重大工程涉及多方利益，往往是牵一发而动全身，如果决策有误，不仅会使政府的公信力受到挑战，而且会损害人民群众的切身利益，造成群众不满情绪的产生，一旦不满情绪达到极点，就会导致群体性事件的爆发。由于我国社会矛盾演变为社会冲突过程是在社会网络媒介化上完成，以社会网络和媒介为载体，各个主体节点以及节点之间的相互作用推动着社会稳定风险的发生和发展，而媒介耦合于社会网络媒介化中，复杂化了社会稳定风险的传播扩散，致使社会稳定风险衍生、传播、扩散的渠道日益复杂，越发显现出链式反应和随机性特征，而在社会稳定风险管理领域，数据状况一直是“稳评”及其风险管理的核心要素，而当前我国重大工程项目环境损害社会稳定风险评估则主要依靠人工问卷发放、有限次听证会以及政府门户网站意见反馈平台等传统方式采集数据，这些手段无法全面地捕捉到社会网络媒介化间的“信息”，其结果获取数据往往存在覆盖面有限、可得性差、时效性不足等缺陷，这也对我国重大工程环境损害社会稳定风险治理提出新的挑战。