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本书的研究对象是社会转型期的档案利用政策，厘清基本概念是写作的前提。在解析“档案利用政策”前，我们先就“政策”“信息政策”“档案政策”这三个概念进行全面的解读。这是因为档案利用政策是档案政策中不可或缺的一部分，而档案政策又包含在信息政策中，指导着档案事业的发展，信息政策的属类为政策。只有明确这几个具有层次关系概念的含义及相互关系，才能清晰认识“档案利用政策”的含义和内容。
“政策”是一个在日常生活和学术研究中使用频率较高，但又相对模糊混乱的概念。不同语境下的“政策”内涵和外延差别较大。
《辞海》中对“政策”一词的解释是：“国家、政党为实现一定历史时期的路线与任务而规定的行动准则。”
《公共政策词典》中认为政策是“政治系统的产出，通常以条例、规章、法律、法令、法庭裁决、行政决议以及其他形式出现”
。
美国学者戴伊认为：凡是政府决定做或者不做某件事的行为就是政策。 [1]
美国学者戴维·伊斯顿认为：政策是政府对社会价值进行权威性分配。
美国学者兰尼在其《政策内涵研究》中指出：政策概念包含五个意涵，有一组特定的目标，有一个标定的方针，有一条选定的行政路线，意旨的颁布，意旨的执行。
英国学者科尔巴奇在其著作《政策》一书中曾提道：政策是一种观念，贯穿于我们筹划生活的所有方法之中，应用于公共生活的广泛参与之中——公共官员、当选议员、政治活动家、专家记者和其他一些人——应用于他们尝试着塑造一种组织公共生活的方法之中。
公共政策分析的创始人拉斯韦尔和亚伯拉罕·卡普兰提出，公共政策是一个有目的价值与实践的计划纲领。
美国学者安德森认为，公共政策是由政府机关和政府官员制定的政策，它是建立在法律基础上的，因而具有权威性。
我国学者吴定将政策界定为：政府机关为解决某项公共问题或满足某项公众需求，决定作为或不作为，以及如何作为的相关行动。其要点如下：①政策由政府机关制定；②制定政策的目的在于解决公共问题或满足公共需求；③政策活动包括政府决定作为或不作为行动；④政府以各种行动表示政策的内涵，如法律、行政命令、规章、方案、计划、细则、服务、产品等。
我国学者陈振明对“政策”的定义是：国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。
我国学者张金马认为，政策是“党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则或指南。其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等”
。
我国学者张成福认为，公共政策是公共权威当局为解决某项公共问题或满足某项公共需求，所选择的行动方案或不行动。
以上各种定义，有的强调政府的作为，有的着重于公共政策的目的，有的注重反映公共政策的特征，有的则强调公共政策的地位。虽然侧重点不同、出发点各异，但是我们可以看出政策定义的几种必备要素——主体、客体、目的、表现形式、性质等。
政策的主体是制定、实施政策的政治实体，包括对政策有直接或间接作用的各类政府机构、被授权的个别企业或社会组织或个人。作为解决公共利益的政策，其核心主体必然以政府为主体，例如，立法机关、司法机关、行政机关和政党组织。
政策的客体，即政策所规范和指导的对象，它与政策的主体构成了政策过程中的一对矛盾。公共政策客体分为三个层面。第一层面是公共政策的制定与实施所要改变的状态，这种政策客体就是作为政策问题的社会公共问题；第二层面是公共政策执行中所要直接作用的对象，这种政策客体主要是处于社会不同层次、不同范围内的应由具体政策来规范、制约的社会成员与社会事件；第三层面是公共政策所要解决的核心问题即人们之间的利益矛盾。
政策的目的则是通过规制社会成员行为、引导公众观念行为等手段，调控各种利益关系、公平分配社会资源，最终满足公民的物质文明及精神文明的要求，实现社会稳定与发展。
政策的表现形式非常丰富。按照政策主体为分类标准，政策可以表现为由立法机构颁布的法律等；由行政机构颁布的法令、法规、条例等；由特定组织机构制定的规章制度等。
政策的性质就是规范各政府机关、社会组织和公民行为的一种准则。
政策与方针、法规、制度等概念常常相互交叉或者并列使用。我们需要辨清政策与相关概念的关系。
“政策方针”中的“政策”含有“国家和政党为实现一定历史时期的路线而制定的行动准则”之意。
“政策法规”中的“政策”是指在宗旨、目标和根本内容上与法律法规具有共性，而在制定机关、程序和实施效力上有所区别的行政规范性文件，以区别于经过相关程序已法律化的政府决策。
“制度”与“政策”的关系较为复杂。在习惯用语中，“制度”常常被“政策”所包含，是“要求大家共同遵守的办事规程或活动程序”，是“政策”精神的落实和贯彻，如档案开放制度、档案利用制度、档案收费制度等。但在经济学和制度学的学术定义中，“制度”与“政策”是不同领域的两个概念，不属于同一层次。在经济学领域，“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”，“用经济学的行话来说，制度确定和限制了人们的选择集合”。经济学术语中的“制度”内涵比“政策”更为丰富，因为“政策”一般都是以书面文字或者权威性讲话方式广而告之的正规规则，“制度”却包括正规规则（制约）和非正规规则（制约）。风俗习惯也是一种制度。
在制度学领域，“制度是一个体系或系统，社会规范、规章、原则是其核心或基本内容，但这里社会规范不是任意的、自发的，而是‘人们社会关系和社会活动的有组织的规范体系’”
。这个意义上的“制度”与“政策”的含义较为接近，但是考察的视角有所差异。
为了避免在“政策”及其邻近概念中反复纠缠，廓清本书政策研究的范围和边界，我们采用“公共政策学”“政策科学”中的“政策”定义，从“大政策观”的视角将“政策”定位于法律法规、程序规范和制度规定的上位概念。
本书中的“政策”是指权威机构为达到一定目标而制定的行动方案或行为准则。其作用是引导和规范有关机构、团体和个人的行动，其表现形式包括法律法规，行政规定或命令，以书面形式发布的领导讲话、发言和指示，长期和短期发展规划，具体行动指南，程序说明、制度规定和相关策略，等等。
长期以来，中外学者从多个层面对信息政策的概念进行探讨，提出了多种定义。
美国学者温格顿认为，一切用以鼓励、限制和规范信息创造、使用、存储和交流的公共法律、条例和政策的集合即信息政策。显然，这是一种广义的定义，认为信息政策的主要作用是提供一个法定的制度框架，以明确信息需求、找出满足需求的方法、促进有效地利用所需要的信息服务。
美国学者赫伦和雷耶认为，信息政策是一个由信息的生命循环圈监视和管理的指导原则、法令、指南、规则、条例、手续而构成的相关政策群体。
美国学者伯格认为，信息政策是用以控制信息的社会机制及应用这种机制所产生的社会影响。
日本学者洪田纯一认为，信息政策是包含了通信政策、信息通信政策、传播政策的全部内容，并且具有广泛射程的发展性的概念。
我国学者卢泰宏提出，信息政策是指国家用于调控信息业的发展和信息活动的行为规范的准则，它涉及信息产品的生产、分配、交换和消费等各个环节，以及信息业的发展规划、组织和管理等综合性的问题。
我国学者温加腾认为，信息政策是由一系列公共法律、法规和条令等构成，对信息的创造、利用、存储和交流起促进、抑制或规范的作用。
我国学者马费成认为，信息政策是指影响信息的创造、获取、组织、传播或评价的所有法律、规章、条例或惯例。
以上诸多定义表明，中外学者对信息政策的概念有不同的理解，内涵和外延限定不尽一致。究其原因有三：一是信息概念的广泛性与不确定性。信息的含义是极其广泛的，字面含义可理解为消息、情报、新闻、知识等，这决定了信息政策研究客体的复合性。若从管理学的角度来理解，信息政策是国家根据需要制定的有关发展与管理信息事业的方针、原则和办法，如赫伦和雷耶的观点。二是国家的信息业发展及信息化、社会化水平不一样，造成对本国的信息政策理解不同。换言之，国情不一样，对国家信息政策理解的角度和侧重点就不一样。三是信息事业的发展战略和目标不断变化，信息业的外延不断延伸，造成了信息政策概念的变化发展。
综上所述，国家信息政策含义是变化发展的，虽然随着社会信息化的发展状况、公民信息意识的不同而产生多义性，但随着学科的发展和科技时代的进步，信息环境已发生了很大的变化，现在的信息政策已不仅仅局限于科技信息事业，而是一个范围十分广阔的研究领域，我们提倡从社会整个信息活动和信息管理角度来理解信息政策的概念。
从以上各位学者所界定的“信息政策”含义来看，我们认为“信息政策”具有以下几个特点：（1）信息政策的客体是信息，所有被称为“信息”或是符合“信息”特征的物质都是属于该政策的管辖范围之内。（2）信息政策的制定主体是政府。（3）信息政策包含的所有法律、法规、规章等都关乎公共事务，反映了政府的政治立场（利益倾向或价值倾向）。（4）信息政策的表现形式与公共政策一样，不是唯一固定的，可以表现为多种形式。
当然，作为“公共政策”中的一类，信息政策也具有自己的特性，比如说：所有属于“信息”范畴的内容都在该政策的管辖范围内；该政策的制定和修订具有复杂性和动态性，它随着环境的变化而不断调整，具有一定的时代性等。
[1] Thomas R.Dye. Understanting Public Policy ，Englewood Cliffs，New Jersey：Prentice Hall，1972，p．2.