1.11 公共决策的“有限理性”与制度供给

人的理性是一种“稀缺性资源”，不可能拥有“全知全能”理性体系。制度通过一系列规则的设定，来减少环境的不确定性，提高人们认知和把握环境的能力，并规范决策行为自身。这也正是人类社会存在“制度需求”与“制度供给”这一基本关系的一个深刻动因。

决策是政治—行政领域的基本行为。公共决策的质量，对于社会进步和公共福祉关系重大。长期以来对于决策行为的研究，一直是不同学科的一个交叉点。决策的基础是“理性”，决策具有对“理性”追求的倾向。关于决策中的理性，有三种代表性理论成为理解决策和制度的基本依据。

一是“绝对理性”决策理论。其基本假设认为，人们在决策上拥有全能全知的智性，具有明确的价值序列，并能运用掌握的知识作出期望价值的选择。决策的限制只在于外在因素。制度主义经济学家道格拉斯·C.诺斯指出：在新古典经济学中，“理性人”常常能根据给定的效用函数来达到有目的的或主观的“最好决策”。认知心理学中的“理性人”则是根据可得知和计算方式而以程序合理方式，来作出他或她的决策。

二是贬抑理性的“非理性”决策理论。这一理论把焦点置于决策的价值冲突上，认为所有“价值”都是相对的，甚至是人们随意、随机择取的，决策并不以所谓“理性”为指归。英国政治学家格雷厄姆·沃拉斯（Graham Wallas）指出：传统的政治理论大都强调“人是理性的”，但在实际政治中人往往在感情和本能的驱动下行事，“大多数政治见解并非是受经验检验和推理的结果，而是习惯所确定的无意识或半意识推理的结果”。他强调公共决策应当克服“唯理智论”的主观见解。

三是“有限理性”决策理论。美国行政学家、管理学家和经济学家西蒙是这方面的代表。“有限理性”理论认为人作为生物体不具备全能的知识体系和对于环境变化的全部感知。决策中的理性充其量是一种“有限理性”（bounded rationality）。“完全理性”假设不符合人类行为的现实描述。西蒙指出：如果我们假定决策者的计算能力是不受限制的，那么就可以得出两个重要的结果。第一，我们不必将真实世界与决策者对它们的认识区分开来：他或她对世界的看法与真实世界一样；第二，我们可以预言，一个理性的决策者根据对现实世界的知识所作出的选择，不需要有关决策者对感知或计算模式的知识（当然我们确实得了解他或她的效用函数）。

这一理论从人的意识、决策环境与人的能力等方面颠覆了“完全理性”的假设。正如西蒙论述的：“理性指一种行为方式，第一，适合实现指定目标，第二，在给定条件下和约束的限度之内。”“理性就是要用评价行为后果的某个价值体系，去选择令人满意的备选行为方案。”决策者是在存在无法控制的未知数和变化着的内外环境中决策，是在“有限理性”下决策。由于人智能的局限，不可能全部搜集到并充分分析处理所需要的全部信息，行政机构只能接受“不圆满的决策”，不可能实现“最佳决策”。

总的来说，“有限理性”表现在两个方面：一是人面对的环境是复杂的。在非个人的交换形式中，由于参与者众多，同一项交易很少重复进行，所以人们面对的是一个复杂的、不确定的世界。而且交易越多不确定性越大，信息越不完全；二是人对环境的计算能力和认知能力是有限的。

决策是“社会中价值的权威分配”，客观上需要“完全理性”支撑，然而理性短缺是决策领域的客观事实。众多研究表明，人不仅受到物质因素和环境不确定等的影响与限制，还受到诸如记忆容量、判断准确程度、计算能力等生物性的限制，此外还受到私利驱动等人性因素的干扰。公共选择（public choice）理论把市场经济下人的选择的原则应用于公共选择中，确立了代理人的“经济人”角色和寻租理论，拓展了决策领域的视角。

任何组织都是“人”的组合。环境信息不完整性以及人的认识能力的局限性，使得人们对于环境反应所建立的主观模型差异很大。人的理性是一种“稀缺性资源”，不可能拥有“全知全能”理性体系。人不但处于“有限理性”下，还时常处于“非理性”状态下。正因如此，人类社会才需要“制度”这个东西。制度通过一系列规则的设定，来减少环境的不确定性，提高人们认知和把握环境的能力，并规范决策行为自身。这也正是人类社会存在“制度需求”与“制度供给”这一基本关系的一个深刻动因。

（《深圳特区报》2020 年 7 月 14 日B02 版 理论周刊／专论） MtwDI2L3d3dWegzagaaUoUgjo99S950EIaSmUNmobL52K/taE9CuXMnM+P6WSEcS