第三节
概念界定与理论铺垫

一、概念界定

（一）困难群体

国外对困难群体的衡量主要包括经济和社会两大维度，困难群体在经济层面上表现为贫困人群，主要从收入消费贫困和存量角度的资产贫困两方面进行定义和衡量，后来又向能力贫困和多维贫困拓展。在社会层面上，困难群体表现为单亲、残疾人、失业者等弱势群体。

从经济维度看，当前普遍采纳的贫困线包括两类：一类是世界银行发布的贫困线；另一类是每个国家的官方贫困线。世界银行对贫困的定义为：贫困是福祉被剥夺的现象。其对贫困的定义和测量主要是按照基本需要成本方法，基本需要包括两部分：一部分是为了充足的营养而获得一定量的食物的需要，大多按照每人每天2100卡路里计算；另一部分是衣着、住房等方面。2015年10月开始世界银行对贫困线的定义为每日收入1.90美元。在《2018年贫困与共享繁荣》报告中世界银行还引入了对贫困的多维衡量，贫困不仅仅是由缺乏消费或收入来定义的，生活的其他方面对福祉至关重要，包括教育，获得基本公用事业，保健和安全。多维视角揭示了一个世界，贫困是一个更广泛、更根深蒂固的问题，强调了更强有力的包容性增长以及对人力资本进行更多投资的重要性。在全球范围内，根据包括消费，教育和获得基本公用事业的多维定义，穷人的比例比仅依靠货币贫困时的比例高约50％。 在对资产和收入进行综合考量的情况下，贫困可以被定义为没有足够的资产和收入以满足基本需要。Carter和May提出了基于资产贫困测量及其分解的方法。

从社会维度看，1974年法国学者勒内·勒努瓦最早提出了“社会排斥”的概念，用于强调个体与社会之间的割裂现象。社会排斥主要指那些没有被传统的社会保障体系覆盖的人，如单亲、残疾人、失业者等弱势人群，这些人群不能参与政治活动、医疗条件较差，而且受到社会孤立。在欧盟的第三个反贫困计划（1989—1994）中，社会排斥替代贫困作为主要的关注焦点，将社会排斥定义为对基于公民资格的权利，主要是社会权利的否认，或者这些权利未得到充分实现。同时，明确贫困和社会排斥两个概念：贫困通常指收入不足，如果个体或家庭的总收入不足以满足其在食品、交通、住房、医疗和教育等方面的基本需求，则认为这些个体或家庭是贫困的；而社会排斥的定义会更宽泛一些，除了收入以外，社会排斥还包括因为肤色、性别、职业类型、社会经济条件、文化、制度和政治等要素而限制了社会流动，以及来自住房、教育、医疗和服务获取方面的行为。关于社会排斥，不同学者持不同的观点并作出了一定的理论贡献，Castel等学者侧重研究社会排斥的现象和结果， Levitas等则关注社会排斥的原因解释和解决方法上，如维塔斯对关于社会排斥的话语进行了分类，这就涉及相关的社会政策应对。 由于社会排斥不是简单的资源不足，而是个人和家庭以社会整合和参与劳动力市场为条件，在反排斥的过程中能够保障有体面的生活条件。因此，需要社会救助、教育、培训、工作、住房、健康照顾等社会政策。有研究显示人们在生命周期中可能有多种社会地位的变化。因此，社会学的兴趣不再是把弱势社会成员看成受害者，而是关注他们的主观能动性。换句话说，福利国家的目标不再是单纯照顾困难和弱势群体的利益，而是要提高其参与社会与经济活动的能力和资源，也就是说，社会排斥要关注被排斥的困难者的自身潜能，要考虑社会排斥的多维度特征。

在减少困难群体与其他群体的社会差距方面，国外学者也做了多方面研究，主要集中在教育培训、普惠医疗服务、福利国家政策等方面。为了缩小国民教育的差距，政府应为困难群体定制特殊的终身学习项目以及结果指标，助其提升素质和技能。 医疗保健服务可以进一步缩小困难群体在身心健康方面所处的不利地位，有学者发现进行初级保健递送模式改革的地区需要考虑这些变化对困难与脆弱人群的潜在影响，以此促进初级保健服务的公平性。 此外，还需要设计和实施跨部门的各类福利政策，以促进福利服务的基本能力和人力资本的发展，即通过积极的、发展型的福利措施来增进困难群体的福祉。

国内社会学界对困难群体的关注起源于20世纪90年代中后期，在当时，经济社会的快速转型造成了大规模的职工下岗情况，并由此催生了贫困和弱势群体问题，也就是说，最初“困难群体”概念的提出与我国社会转型密切相关，且与“社会弱者群体”“弱势群体”“社会脆弱群体”等存在重叠或等同的现象。郑杭生在《转型中的中国社会和中国社会的转型》一书中提出社会脆弱群体是指凭借自身力量难以维持一般生活标准的生活困难者群体。 陈成文在《社会弱者论》中，提出社会弱者群体是一个在社会资源分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受力的脆弱性的特殊群体。 庞娜在《困难群体的社会保障问题探析》中提出困难群体是政治学、社会学和社会政策研究等领域中的核心内涵，目前我国的困难群体主要是指在社会转型期出现的一类特殊群体。 李青在《全面建设小康社会中的困难群体问题及其消解》中指出，所谓困难群体，是指现实生活中存在的一些经济收入、生活水平较低，需要社会给予特殊关爱和援助的人群，主要包括三种类型，即特殊性困难群体、结构性困难群体和意外性困难群体。 蒋建霞认为困难群体包括：贫困的农民，进入城市的农民工和城市中以下岗失业者为主体的贫困阶层。 民政部政策研究中心课题组在《关于社会服务发展演进与概念定义的探析》一文中从社会服务概念的视角审视困难群体，将困难群体归于社会边缘群体的内涵之中，并认为社会边缘群体一般为：老人、穷人、失业者、单亲家庭等缺乏维持最低标准生活能力的社会阶层。

从经济角度看，困难群体主要指低收入群体。樊平指出，低收入群体是具有劳动能力但在投资和就业竞争上居于劣势、且只能获得较低报酬的社会成员，低收入群体在贫困生活标准和群体生活状态上属于贫困群体，但是二者在整体社会特征上又有质的区别，并指出中国城镇低收入群体中在业贫困者数量呈增加趋势。 马西恒认为，经济快速转型导致居民收入分化，当时的低收入群体主要包括亏损企业职工群体、纯农群体、失业者群体、离退休职工群体、农民工群体等。 国家统计局指出，低收入只是一个相对概念，它普遍存在于任何地方和任何时期。无论一个国家或地区的富裕程度如何，总有一部分人仍处于收入相对较低的状态，其在研究报告中的低收入群体由贫困人口及贫困边缘人口组成，贫困边缘人口是指初步解决温饱但基础还不稳固随时可能返贫的低收入人口，报告以最低20％收入阶层的人均消费支出作为我国低收入群体的划分标准，即当人们收入低于这一水平时，将其纳入低收入群体。研究发现，城镇低收入群体以下岗失业人员和“非正规就业”为主，农村低收入群体主要在中西部经济落后地区。 概言之，学术界对我国低收入人群主要存在三种不同的理解：一是将低收入与贫困等同起来，认为低收入是收入不足以维持基本生活需要的一种状态。 二是将贫困与低收入区分开来，一种认为贫困包含了低收入，认为贫困群体不仅包括一部分低收入，而且包括没有劳动能力没有固定收入来源的无业和失业社会成员。 另一种是认为低收入包含了贫困，认为着力提高低收入群体收入水平是一项极为复杂和艰巨的工程，因为低收入群体不仅包括城乡贫困群体，还包括城乡大部分收入低的体力劳动者。 三是将低收入理解成解决绝对贫困问题之后的一种相对贫困状况。例如，池振合、杨宜勇认为，研究中的“低收入”和“相对贫困”所指代的事物具有相同的本质属性，都指收入水平不能维持社会认可的基本生活，所以低收入群体就是相对贫困群体。 黄征学等认为，绝对贫困只是低收入的一部分，与低收入更相似的是相对贫困，而学界一般是以低于社会平均收入的一定比例作为相对贫困衡量标准。 在政府发布的政策文件中，对于低收入群体的界定，一是统计调查定义，即将所有家庭收入按五等份划分，处于底层20％的家庭即为低收入户；二是社会政策的定义，即实施社会政策时所界定的人群范围，通常将低收入界定为人均收入高于低保标准、低于低保标准的一定倍数（通常为1.5或2倍）的群体，或者将低收入界定为低保标准的一定倍数以下的所有群体。按照现行的政策规定，低收入人口主要由兜底保障人群（如低保、特困供养人员、其他社会救助对象）、易返贫致贫人口、临时救助对象、支出型贫困以及存在贫困风险等人群组成，这是目前兜底保障政策的重点关注对象。 例如，山东省在具体政策制定方面，按照“大救助”的格局理念，稳妥地推进低收入政策认定范围，出台了《关于低收入人口认定和信息监测的通知》，将低收入人口的范围界定为7类：特困人员、最低生活保障对象、低保边缘家庭成员、低保“单人保”其他家庭成员、易返贫致贫人口、因病因灾因意外事故等刚性支出较大或收入大幅缩减导致基本生活出现了严重困难人口、区县确定的其他低收入人口。

从社会角度看，困难群体主要泛指基于一定的原因，凭借自身力量难以维持一般的基本生活而需要政府或社会力量给予帮扶保障的社会群体。在困难群体中，还存在特殊困难群体，此类群体特指我国社会发展中处于整体性深度困难状态且因缺乏劳动能力而难以摆脱困境的特殊人群，其发展能力严重不足、社会脆弱性特点十分明显。从涵盖范围来看，特殊困难群体分为困难老年人、困难儿童和重病重残困难群体等。 在2021年国务院新闻办公室发布的《人类减贫的中国实践》白皮书中，特殊困难群体包括困难老年人、困难儿童和困难残疾人群体，这与我国民政部门的政策实践一致，目前各地民政部门高度重视为特殊困难群体编织“保障网”，为丧失或部分丧失劳动能力的特殊困难群体（老年人、未成年人、重病重残）提供保障帮扶。

现有文献中促进困难群体增收的策略，大致可以分为国家政策层面、社会层面和个人层面三方面。从国家政策层面出发，我国要不断完善针对困难群体的帮扶政策体系，包括加大产业政策、就业政策、人力资源政策、收入分配政策等，使得各项帮扶政策相互衔接更好地发挥对困难群体帮扶功能， 政府促进困弱群体发展的社会政策尤为重要，相关社会政策应该更加完善和强劲有力。 从社会层面来看，要进一步完善社区网络化管理，加强网络监管，将街道网络作为承担困难群体信息采集工作的主要载体，做好困难群体的信息采集和动态化的更新工作，提高对困难群体精准的关注度和管理能力。 同时，各城市应当结合当地困难群体的特征，想方设法地提高其“相对收入和收益”，通过发挥公共服务的补偿、补贴、扶持等，降低困难群体的相对剥夺感。鉴于困难群体在面对社会风险时抵抗能力较低，社会也应当有效发挥基层治理功能，在常态化帮扶下提升困难群体自身的生存韧性。 从个人层面来看，健康与教育是影响困难群体收入水平的关键性因素，困难群体要注重自身人力资本的积累，包括通过注意日常的作息和饮食习惯提升健康水平，积极主动向周围人学习，提升职业技能等。

（二）社会救助

社会救助这一思想古已有之，但开现代社会救助之先河的是1601年英国的《济贫法》，它是第一次由国家通过立法形式直接出面对贫民实施救济的一部法律。随后20世纪初，社会工作在欧美工业化国家已成气候，因此社会工作者针对“济贫”这一类代表旧的伦理思想的旧概念，提出了“公共援助”的新概念，“公共援助”后来又衍生出“社会救助”。 一般来说，社会救助是指那些旨在帮助困难的个人、家庭或者社群以满足基本生活保障以及改善生活水平的所有举措。它通常包含四大要素：一是救助资格确定要通过目标定位（targeting），最常见的目标定位手段是家计调查；二是面向贫困家庭或个人等社会困难群体；三是以现金或实物/服务为支付形式；四是实行非缴费制，经费来源以国家财政拨款为主。 到目前为止，世界上的绝大多数国家都实行了以保障全体公民生存和基本生活权利为目标的社会救助，但由于社会救助是一个动态的、历史的概念范畴，不同国家由于社会经济、价值观念和文化传统方面的差异，各国政府实施的社会救助制度也呈现出多样性并存的明显差异，社会救助项目设置方面差别较大。根据给付的形式，所有社会救助项目都可以被划分为两类：现金型社会救助和实物型社会救助。

现金型（cash）社会救助，顾名思义，就是为目标群体直接提供现金支持，即救助金。一般而言，现金支持只能帮助目标群体维持某种最低的生活水平，因此这类现金型社会救助又被称为“最低收入支持项目”。最低收入支持可以依照实施模式进一步分为两类，即普遍型和选择型。普遍型最低收入支持项目的实施依据给定的最低收入线，一般是贫困线，凡是收入水平在最低收入线或贫困线以下的个人或者家庭均有资格获得救助，不论救助对象是否具有就业能力。至于贫困线的划定，各国依各自的国情不同而有所不同。选择型最低收入支持则根据某些社会人口学特征，例如老年人、残疾人、妇女、儿童等，选择性地确定受益对象的范围，然后再通过家计调查来进行目标定位。

实物型（in-kind）社会救助乃是为受益对象提供物品救助或者某些特定的社会服务。一般来说，物品主要是食品、住房等生活必需品；而社会服务则是那些能够帮助受益对象提高其劳动能力的各种服务，例如医疗、教育、就业服务等。当然，社会服务救助实际上归根结底还是需要现金，但是由于这些项目的救助金有专门的用处，因此一般归属于实物型社会救助。

一般而言，在发达国家中，各种类型的社会救助项目都存在，而且往往以普遍型最低收入支持项目为轴心。由于社会信用体系相对发达，这样就为有效的家计调查提供了良好的客观环境；即使如此，福利欺诈问题在发达国家也存在。相反，在发展中国家，最低收入支持项目相对不重要，甚至根本就不存在；其社会救助的重点是实物型的项目。社会救助项目的种类划分如表1-1所示：

在中国，学术界对“社会救助”一词的使用是在20世纪80年代末至20世纪90年代初开始的，之前一直使用的是“社会救济”一词。官方对“社会救助”一词的使用更晚，2002年国务院发表的《中国劳动和社会保障状况》白皮书中还把我国社会保障体系的内容之一称之为“社会救济”，而2004年国务院发表的《中国社会保障状况和政策》白皮书则把这一内容与2002年白皮书中的另一内容“社会互助”合并称之为“社会救助”，这标志着官方对“社会救助”一词的正式使用，同时从这一转变还可以看出“社会救济”主要指的是政府行为，而“社会救助”则既包括政府的行为，又包括社会的行为。

社会救助是指国家和社会面向由贫困人口与不幸者组成的社会困难群体提供款物接济和扶助的生活保障政策，它通常被视为政府的当然责任和义务，采取的是非供款和无偿救助的方式。 在我国社会保障体系中，社会救助制度居于基础性地位，这是由公民的受助权利和贫困的相对性决定的，不会随着社会保险与社会福利的发展而发生改变。同时，社会救助是维护社会稳定的重要制度安排，是党全心全意为人民服务的集中体现，在全面建成社会主义现代化强国和迈向共同富裕的过程中居于基础性地位。社会救助的基础性地位决定其是应该重点保证、优先安排的社会保障制度。

在我国社会救助的实践中，普遍型的最低收入支持项目——最低生活保障2007年年末才最终基本替代了选择型的最低收入支持项目——“三无”人员救济以及特困户救济等普及全国，但提供社会服务的实物型社会救助，包括医疗救助、教育救助、住房救助等方面目前仍处于初期发展阶段，同时民间社会互助力量也十分薄弱。总之，从实践来看，中国的社会救助是一个包含多种制度和项目在内的大体系，是国家和社会为了向贫困人口和不幸者组成的社会脆弱群体提供款物接济和扶助的各种制度安排的总和。中国社会救助发展的长远战略目标应该是从单项救助向综合救助、从生存型救助向发展型救助、从维持温饱型救助到追求一定的生活质量型救助发展。

（三）有条件现金转移支付计划

有条件现金转移支付计划是最早在拉美地区出现的一种新型社会救助项目，本质属于选择性的现金型救助，即现金救助的给付是带有条件的，这些条件的设定有利于被选择的家庭在人力资本方面进行投资，以期实现长期内消除贫困的目标。具体而言，传统的现金救助其救助金的发放是无条件的，受助家庭只需满足家计调查的要求，即收入和资产符合相关规定，而有条件现金转移支付项目要求受助家庭在满足收入和资产相关规定之外，还要满足其他条件的约束，如履行在教育、健康、培训、营养等方面的义务，这有助于受助家庭积累人力资本，从而有效避免贫困代际传递，从根本上解决贫困问题。

1990年，伴随着拉美经济发展模式的转变与调整，各国社会保障制度在新自由主义思潮的影响下纷纷开始改革，改革主要集中在社会保险制度，尤其是养老保险方面，参照物是智利20世纪80年代初的养老保险私有化改革方案，一时间拉美地区成了以养老保险私有化改革为核心的社会保障制度改革的试验室，希望以此改变原有社会保障制度的碎片化与非公平性，但改革并没有使社会保险的覆盖面得到有效扩张，反而出现了实际有效覆盖面减少的情况，也就是说，改革仍然把穷人排斥在社会保障制度之外，社会保障的不公平性还在延续，拉美各国政府寄希望于社会保险制度来解决贫困问题的愿望落空。20世纪90年代中后期，在贫困与困难群体问题依然十分严峻的状况下，由于社会保险和传统的边缘性社会救助均无力应对以上问题，拉美各国政府不得不寻找解决问题的新思路并尝试社会救助的改革，在这时，刚形成不久的发展型社会政策理论进入一些拉美政治家的视野，巴西和墨西哥率先实施了社会救助改革并建立了新型的社会救助项目，即巴西的家庭津贴计划和墨西哥的机会计划，这些新项目把救助资格与个人就业、教育培训和医疗服务等人力资本发展政策结合在一起，以提高穷人的教育水平和健康状况。其后，许多拉美国家纷纷效仿，对传统社会救助进行了改革与调整，建立了一批新型的社会救助项目（见表1-2）。有条件现金转移支付计划随后扩展至东南亚发展中国家，甚至一些发达国家也引入了有条件现金转移支付计划，实施该计划的国家已达60多个。

资料来源：郑皓瑜. 拉美国家扶贫政策研究［M］. 北京：对外经济贸易大学出版社，2013：83-84.

二、理论铺垫

（一）社会安全网理论

安全网的概念在1990年年初被世界银行作为在发展中国家减少贫困的重要战略措施进行倡导，这之后流行起来。关于社会安全网，主要有广义和狭义的理解，尚晓援（2001）指出，安全网在使用中通常有两种含义：第一种含义是将安全网视为一种具有特殊含义和意识形态背景的政策手段。一方面，安全网主要指政府通过社会救助或收入支持的方式对社会上最困难的群体提供最低生活水平保障的政策；另一方面，安全网指在经济转型阶段，对由于转型而受到负面冲击的最困难群体提供补偿性的临时救济。以上的理解是狭义的社会安全网。第二种含义则是指在人们遇到困难时可以得到帮助的社会保护网络，即由全体社会成员形成的社会网络中，实际上就存在着一张安全网，每个社会群体都有自己独特的方式应对最困难的状况，在政府为人们提供帮助之前，人们在困难时广泛地依赖家庭成员、亲属、朋友、社区、社会上宗教或非宗教的慈善组织或慈善活动提供的帮助， 这其实是一种广义上的社会安全网。

从广义层面看，社会安全网泛指一切能够抵御社会风险，保护全体社会成员尤其是弱势群体的基本生存权利的正规和非正规制度的总和。在广义社会安全网的理论下，研究主要聚焦于两方面：一是从社会保障的意义与功能去认识社会安全网，类似的对社会保障功能的形象表述还包括“安全屏藩”“保护网”“安全阀”等 ，并对社会安全网的概念和关键要素等进行深入的研究。朱玲（1999）将社会安全网定义为“由那些具有保险、救助和服务等防范风险和不确定性功能的正规和非正规制度构成的社会保护体系”。 乐章等（2001）也从广义的角度将城市居民的社会安全网界定为：在一定社会经济条件下，为解决或避免居民因各种原因导致的经济生活困难，包括国家、社会组织、家庭及其他社会成员为维持个体基本生活所必需消费的商品和服务的最低费用，所提供的社会保障措施与社会支持途径所组成的网络体系。它也可以理解为是架设在贫困边缘上的一道防护网，是立足于城市居民最基本生活需求上的包括家庭、社会、国家政府的种种反贫困的途径与措施。 苏映宇（2009）指出，现代意义的社会安全网主要是指政府或社会通过政策手段或社会救助为遭遇困难的社会弱势群体提供帮助的社会保护体系，由具有保险、救助和服务等防范风险功能的各种正式制度与非正式制度组成。 Jeffrey Alwang等（2011）认为安全网计划的目标群体包括穷人和弱势群体，是一种非缴费型转移支付，既能起到收入转移的作用，又能起到保险的作用，通常提供短期帮助，并在响应特殊事件时被调用。在形式上，安全网可以是正式的，也可以是非正式的。正式安全网包括直接现金转移等干预措施、分发食品或服务（如医疗保健）的努力、现金或食品创造就业活动、基本商品的定向或一般补贴、紧急情况下的费用减免等方面。非正式安全网包括与家庭或社区成员分享资源和接受贷款，以及社区或部落群体之间的互助安排。基于社会风险管理视角，作者指出，安全网设计的关键要素包括：1. 充分性，安全网需要“足够强大”以满足危机造成的需求；2. 成本效益和可持续性；3. 激励相容，需要考虑到目标和激励的兼容性。 二是认为社会安全网是一个多层次的社会保护体系，有学者针对此开展了具体的国别研究。比如，Tat-Kei Ho和Lang（2013）基于2007年至2010年间约400个地级市和地区的财政支出数据，对中国社会安全网与就业救助支出（这些项目包括退休政府雇员和党员干部的养老金制度，退役军人的养老金和补助，政府对企业改革的补贴，对残疾人的救助，自然灾害后对家庭和个人的救助，临时失业救助，就业再培训和过渡计划，针对贫困线以下家庭的补贴和救助方案，工人健康保险等）进行了分析。研究发现，与许多西方国家不同，中国在社会安全网和就业援助支出方面奉行高度分权政策，各省之间和各省内部在上述项目的支出方面存在很大的差距，这主要是由一个城市的总体支出限制和试图追求经济竞争力的发展战略造成的。如何在不损害经济增长的情况下实现社会公平与和谐，以及在社会安全网支出中应实施多大程度的财政中央集权，同时又不丧失政策设计和实施中的太多地方灵活性和创新性，将是中国政府面临的挑战。 Moffitt（2013）将美国的社会安全网划分为社会保险和需经家计调查的转移支付两类，其中社会保险计划的资格与就业情况或年龄有关，而家计调查转移支付计划与低收入和低资产有关。 Moffitt等（2020）在后续研究中，进一步细化了美国社会安全网的构成项目，社会保险包括社会保障退休和遗属福利、残疾保险（美国为长期遭受贫困的人制定的计划）、医疗保险（为残疾人和老年人制定的医疗保健计划）、失业保险和工人赔偿。家计调查转移支付则包括医疗补助（家庭和个人医疗计划）、补充保障收入、老年人、盲人和残疾人现金福利方案、贫困家庭临时救助、补贴住房救助、儿童保育补贴以及补充营养救助方案。此外，与就业直接相关的其他关键的家计调查计划还包括两项税收抵免：收入所得税抵免和儿童税收抵免。刘湘丽（2020）将日本的社会安全网视作一个具有三层结构的国家制度体系：第一层由社会保险与就业政策组成，旨在保护劳动者的就业安定，以加入雇佣保险的劳动者为对象。第二层由生活福利资金特例贷款、住房补助、求职者支援制度等组成，旨在提供生活与求职方面的援助，以长期失业者等为对象。第三层是生活保护制度，保障低收入贫困家庭的基本生活需求。日本的社会安全网以劳动政策为主纲，社会安全网的设计初衷，是尽可能用第一层网和第二层网来救助社会弱者，避免让这些人坠落到最下层的生活保护制度，也就是说生活保护制度是设在贫困边缘的最后一张“网”。

从狭义层面看，社会安全网特指面向贫困与弱势群体的、作为最后手段的社会保护措施，在很大程度上等同于社会救助。在狭义安全网理论下，研究主要聚焦于两方面：一是关注社会安全网的含义、功能和目标群体等，认为社会安全网主要针对贫困和弱势群体，以政府救助为主要形式。例如，Mesfin Bezuneh等（1997）认为“安全网”是社会解决最弱势群体需求的术语，特别是那些安全受到经济增长和变革进程威胁的人，潜在的目标群体包括：流离失所的人；低于某一可界定的贫困线的弱势群体；难以充分共享经济增长成果的人，如病人、残疾人和老年人。 左停等（2004）将社会安全网视为应对贫困的重要措施，社会安全网不仅包括在风险冲击后向穷人提供临时救济和补助，即应对风险，还包括在风险来临前帮助穷人预防风险。 Barrientos等（2009）将社会安全网定义为一项主要由政府财政承担筹资责任，旨在保障贫困与弱势人群基本生活的非缴费型转移支付（non-contributory transfer）项目，以减少贫困作为重要目标。 二是针对社会安全网功效的国别研究，指出目前各国的社会安全网还有许多尚待完善之处。例如，Devereux（2002）在反贫困框架内，将社会安全网定义为公共资助的收入转移方案，并基于对南部非洲的案例研究，发现社会安全网远非仅仅是缓解暂时和生计冲击的残补式福利主义干预，而是可以在减少长期贫困方面发挥重要作用，即安全网可以同时具有“保护”和“促进”作用，但可持续的减贫需要加强市场作用，保证获得生产投入和基本服务，而不仅仅是目标狭隘的收入转移。 Haider和Mohammed（2017）将社会安全网视为社会救助，其指出，孟加拉国政府启动社会安全网计划的目的是减少收入的不确定性和可变性，以维持国民的最低生活水平，促进本国的人权和社会保护。孟加拉国的社会安全网包括现金和实物转移、小额信贷计划以及针对寡妇、残疾人、孤儿、老年人和其他弱势群体的有条件现金转移，每个方案都有自己的目标和程序，但这些方案的覆盖面窄，覆盖的目标人群非常少，且多个社会安全网方案通常为同一受益者服务，而且受益者往往是那些不需要援助的人。 白晨等（2018）指出，最低生活保障制度是中国社会安全网中的重点内容，并运用二阶段嵌套泰尔指数分解法，考察了城镇最低生活保障制度筹资的空间不平等性及其结构特征，指出低保作为全球最大的无条件现金转移项目存在横向不平等，这不仅从短期来看会极大削弱社会安全网的公平性，而且从长远来看还将进一步加剧相对贫困。

无论是从广义还是狭义上理解社会安全网，其基本内涵都在于缓解社会成员尤其是弱势群体在遭受社会风险时受到的冲击，并兜住社会成员的生存底线，以降低贫困为重要目标。

（二）发展型社会政策理论

发展型社会政策理论诞生于1990年，其产生的现实背景和首要推动力量与西方福利国家对全球化挑战的回应以及重构国家合法性的努力密不可分，发展型社会政策理论常被冠以不同名称，如生产主义社会政策、福利的第三条道路理论等，其核心是将社会政策看作提升劳动力的素质和能力发展的手段并关系国家的可持续发展， 力争协调经济和社会发展的关系，实现共同进步。

以英国的吉登斯为代表的一批学者通过自己的研究开始做出一些重塑国家合法性的努力，他们的思想也深深地影响了西方福利国家的政府行政和社会政策的实践。作为“第三条道路”的倡导者，吉登斯要求福利国家从观念到结构更新：重新界定政府与个人之间的契约关系，改“福利国家”为“社会投资型国家”，从个人争取政府的保护，转变为个人寻求“自主与自我发展”，政府的功能应当从提供经济援助改变，然后进行人力投资，政府与公民之间的关系要全面调整。吉登斯明确提出社会投资福利战略和积极福利制度、福利社会等概念，提出建设一种能增强社会包容性，但又不限制个人对自己风险的责任、鼓励个人积极创造的积极性福利制度的改革方向。这种积极福利不是要取消福利国家的开支，而是改变开支的方向，从福利消费支出，改为教育、培训、创造就业机会、鼓励风险投资、弹性的工作制度等社会投资支出。 美国加州大学的社会福利学者詹姆斯·米奇利（James Midgley）是国际社会政策学界第一个真正明确、系统地提出“发展视角的社会福利观”的学者，他认为社会发展提供了一个广泛的、综合性的社会福利视角，他强调的是有计划地干预，提倡的是变化的、动态的方法，能包容多种不同的因素，兼顾整个人口的利益，最重要的是能使社会性的干预手段和经济发展的努力方向达成协调。他不仅认识到经济发展对于提高人们的生活有不可或缺的重要作用，而且能积极地将社会发展导向为社会目标，基于此，米奇利将社会发展定义为：与经济发展的动态过程一起协同促进人类福利的过程。 社会发展提出的观点是，经济政策和社会政策必须相互结合，社会发展强调人类福利的提高要融入充满活力的经济发展的过程中。没有经济的发展，社会发展就没有可能，而如果没有人类整体福利的大幅提高，经济发展也就失去了意义。社会发展支持者相信，经济和社会政策结合得更紧密能提高所有人的福利。

近些年，关于发展型社会政策的研究主要集中在两方面：一是在发展主义背景下对社会投资及其政策含义的探讨。Midgley和Tang（2001）认为，投资于人力资本、投资于就业和自营职业、投资于社会资本形成、投资于资产开发等社会投资方式是结束社会福利和经济发展分割，推进社会福利进步发展的有效手段。 Hemerijck（2015）认为，社会投资政策最能体现在改善人力资本、支持妇女经济活动（工作、家庭协调和就业关系）等社会政策领域，并具有以下功能：提高人力资本和能力“存量”的质量，维持强有力的最低收入普遍安全网作为社会保护和经济稳定的“缓冲器”。从社会投资政策的角度分析，社会政策与经济绩效之间的关系在很大程度上取决于微观、中观和宏观层面的制度条件。通过这些条件，可以确定、设计和选择生产性社会政策，形成功能上相辅相成的一揽子政策。社会政策功能相互加强的一个很好的例子就是，对工作贫穷家庭的最低收入保护，再加上为其子女提供高质量的教育服务，可以同时提高两者的效力，收入支持可以减轻家庭压力，从而改善教育投资在打破贫穷代际传递方面的功效。 Smyth和Deeming（2016）则把“社会投资”思想与早期社会政策中的“生产主义”思想联系起来，认为从20世纪初开始，社会投资就一直是社会政策的基本理念，经济增长的目标应该包括更大程度的社会包容和社会权利的实现，过去将重点放在以经济增长作为发展的唯一先决条件的做法已经逐渐被发展得更全面的理解所取代，这种理解将社会政策置于发展和减贫的中心。 二是在发展型社会政策理论思想指导下，越来越多的学者将关注具体国家的社会政策与经济发展状况，对社会政策与经济发展等的关系进行了总结，提出了促进社会发展的策略和方向。王思斌（2007）将发展型社会政策视为我国处于发展中国家行列和存在大规模贫困群体的状况下的一种理性的社会政策选择，认为实行发展型社会政策可以把社会政策与促进就业和经济发展等有效结合起来。 Kwon等（2009）对后工业化国家社会政策和经济发展的状况进行考察后发现，在成功的后工业化国家，社会政策已被用作经济发展的一个组成部分，并且东亚的社会政策还被扩大到促进社会团结方面，这表明社会政策是多功能的，不仅表现在社会保护方面，还体现在经济发展和民主治理方面。 Kangas和Palme（2009）通过对北欧福利国家政策发展模式分析后发现，尽管北欧国家的社会支出很高，但却依然表现出高度的繁荣和经济快速的增长，并且对人力资本和社会服务的投资对于劳动力供应和生产力的提高都是至关重要的，所以将有效的社会保护与竞争性、以增长为导向的经济发展相结合是可行的。

总之，发展型社会政策理论作为一种较新且正处于发展中的理论，其指导实践的效果仍待进一步检验，并且该理论也有自身的局限性，理论的创始人米奇利表示“社会发展并非世界所有问题的万能药”。 毕竟，会导致社会问题的不公平不仅存在于人力资本、资产、社会资本等层面，政治、经济、社会、文化各方面的不平等都会引发社会问题，而这些层面的问题并非发展型社会政策所能应对。 但是，发展型社会政策理论确实更新了许多传统观念，在社会政策领域具有创新性和革命性，它阐释了经济发展和社会发展的依存关系，形成了对社会政策认识的重大突破，对许多国家的社会政策改革实践提供了理论指导。另外，该理论的最新研究表明，社会投资具有丰富的政策含义，许多国家的实践已经证明把社会保护与经济发展结合在一起是完全可行的。

（三）社会保护底线理论

为应对2008年全球经济和金融危机，国际劳工组织与世界卫生组织共同发起了社会保护最低标准倡议。国际劳工组织社会保护部社会政策部门负责人Christina Behrendt（2010）认为，社会保护最低标准概念对实现人权的贡献取决于各国政府、国际捐助者、国际组织和其他利益攸关方实现一套最低限度的社会保护权利的努力程度，这显然需要将社会最低标准的概念转化为国家社会保护的最低标准，其要素由各国政策优先事项、政策对话、机构、资源和行政能力所共同决定。 国际劳工组织通过在2009年至2011年连续三年对世界各国的社会保障实施情况的调查发现，虽然《社会保障（最低标准）公约》（第102号）和其他较高水平的社会保障公约在很多高收入和一些中等收入国家已经得到了落实，但用这些标准来指导低收入、农村人口比重大、非正规就业人口多的国家发展和扩大社会保障似乎力不从心。另外世界各地的劳动力市场发生了巨大变化，失业率持续上升、非正规化就业不断增长和没有劳动保障的其他临时性工作的增加，导致许多国家的贫困程度上升，被排除在社会保障之外的人员增加。正如Christina Behrendt（2019）指出，对自营职业者、边缘兼职工作者和临时工而言，社会保障的覆盖面仍存在巨大差距，因缴费能力有限、复杂的行政程序以及薄弱的法规和执行机制可能阻碍一些工人获得足够的福利。

在上述背景下，2012年6月，国际劳工大会通过《关于国家社会保护底线的建议书》（第202号），这份建议书将社会保护底线定义为：国家确定的一套基本社会保障，确保旨在防止或减轻贫困、脆弱性和社会排斥的保护。缴费和非缴费计划、税收措施、劳动政策、社会服务、职业培训、减少不稳定性的措施等共同构成了国家社会保护最低标准。 根据该建议书，国家社会保护底线应至少包括以下四项社会保障措施：1. 提供一系列构成基本医疗保健的商品和服务，包括产妇护理，满足可用性、可获得性、可接受性和质量标准；2. 儿童的基本收入保障，至少要达到国家规定的最低水平，并提供营养、教育、护理和其他任何必要的商品和服务；3. 为无法赚取足够收入，特别是在生病、失业、生育和残疾的情况下，处于工作年龄的人提供至少达到国家规定的最低水平的基本收入保障；4. 为老年人提供至少是国家定义的最低水平的基本收入保障。以上规定的四项社会保障反映了生命周期的方法，即社会保护应在生命周期的所有阶段提供。该建议书没有界定“儿童”“活跃年龄”或“老年”等术语，即受助者应该受到哪个计划的社会保护并不是由年龄本身决定的，而是由其当前所处的状态决定的。例如，从事经济活动的人可能包括从事经济活动的儿童，以及超过领取养老金年龄的从事经济活动的人，这取决于国家的具体情况。建立全面的社会保护制度，为所有人提供强有力的、适合本国国情的社会保护底线，对于促进更公平和可持续的社会保护制度来说至关重要。在这方面，劳工组织第202号建议特别强调，各成员国要重新确定提供社会保障的选择顺序，优先考虑那些目前未受保护的、贫穷的、弱势的社会群体，譬如在非正规经济组织中的工人及其家庭，要为这些社会群体在他们的整个生命周期中提供有效的、基本的社会保障。

在这之后，学术界围绕社会保护底线展开了深入的研究，研究主要聚焦于以下三个方面：一是对社会保护底线概念和重要意义的探讨和反思。唐钧（2015）指出，从某种意义上说，社会保护底线概念的提出，是国际劳工组织在新形势下再度强调要对有需要的个人和社会群体提供安全保护，并希望世界各国对此作出可靠承诺的理念的新的表述。 郭小东（2017）等认为，社会保护底线提供的是一套“低水平、全覆盖、多种类”的保障，在整个社会保障体系中，社会保护底线处于最底层，是政府必保的内容。 Kaltenborn（2017）认为社会保护底线意在克服极端贫困，是缩小社会保障权利差距的重要途径，而社会保障权通常需要发展更大和更持久的组织结构，政府必须确保“公正、透明、有效、简单、快速、方便和廉价的投诉和上诉程序”到位，这些程序“应向申请人免费提供”，同时加强监管水平和立法，以提高福利的可预测性和透明度。 Dijkhoff（2019）则强调，国际劳工组织对社会保护底线的定义反映了对社会保障结果的关注，而不是像《社会保障（最低标准）公约》（第102号）和其他社会保障公约那样对方法或技术的关注。 此外，社会保护底线倡议是国际社会对所有阶层而非仅仅是穷人或劳动者的“基本收入保障”和“基本医疗保健”的第一个重大承诺，意味着从20世纪后期以贫困或工人为中心到全民社会保护或“人人享有社会保护”的理念的转变，在全球范围内引发了重新思考社会保护的高潮。虽然社会保护底线倡议在某种意义上是全球性的，但这种全球性又具有一定的局限性。Seekings（2019）指出，这可能是许多“全球社会政策”的典型特征：通过来自世界某些地区的行动者的压力而采取的政策，可能不会在世界其他地区产生强烈的影响，例如，许多南部非洲决策者根本不相信这一点，而是认为“施舍”鼓励了“依赖”，这既破坏了发展，也违背了在整个非洲普遍存在的互惠和责任规范。

二是基于社会保护底线的国别研究。景天魁（2013）的底线公平理论主张优先关注底层群众，他指出中低收入者和弱势群体是抗风险能力最差的群体，是社会保障和社会福利政策应当给予重点关注的群体，并将底线公平与社会保障“低水平”进行了严格的区分。根据我国国情，他将我国社会保护底线的范围界定为：基本的收入保障、基本的教育保障以及基本的健康保障，从政府财政支出的角度出发，则可以界定为低保支出、义务教育支出以及基本医疗卫生支出。 Hong和Kongshoj（2014）在对中国的社会福利改革进行研究时发现，改革后仍然存在福利水平偏低、资金不足、体系分散等问题，而这些问题是发展社会保护制度的障碍，建立一个普遍的最低社会保护标准仍然是一个长期目标。 Peña-Miguel等（2015）对决定西班牙个人基本需求支出的因素进行了研究，将基本收入视为基于基本商品实际和当前消费的最低数额，是消除贫困的有效工具。基本收入根据每个个人或家庭的特点，以普遍、无条件、个性化的方式满足公民的基本需求，但这一基本社会保护最低标准并不意味着所有公民都将获得相同的金额，会根据个人和家庭特点进行调节。

三是对社会保护底线中涉及的具体社会保障项目的探究。Scheil-Adlung等（2015）指出，在社会保护底线的框架内实现全民医保目标需要做到以下四点：1. 有包容性立法，以提供普遍的保健服务；2. 有足够数量的熟练医疗卫生工作者，使所有有需要的人都能平等地获得优质服务；3. 有充足的资金，能够至少为全民医保提供基本的高质量医疗保健；4. 充分考虑医疗服务的可负担性和财政保护，以确保所有人都能获得服务，特别是避免因自付费用过多而造成的获取障碍和财政困难。

综上所述，国家社会保护底线旨在作为一种工具，通过在整个生命周期内至少在基本层面上为所有人提供保健和收入保障，来预防和减少贫穷和社会不安全，即采取包括社会保险、医疗保健、社会救助、社会支持和护理、劳动力市场政策、税收政策、劳动力迁移政策和教育政策等在内的综合性的社会保护办法为社会成员提供基本保障。 虽然劳工组织第202号建议可能首先是为了填补拥有大量非正规经济的中低收入国家在社会保障标准制定方面的差距而制定的，但它也是高收入国家的一个有用的工具。基于该建议形成的社会保护底线理论呼吁各国政府积极主动地解决诸如收入不平等程度高、老龄人口贫困风险增加、长期失业、贫困代际传递和儿童贫困等问题，为各国政府和社会伙伴制定扩大社会保护的国家战略提供了指导和帮助。 s3TF3cPsHeym84EVA6As4BIVTWn29B35jE/y8XsssXZF7cls5xMrpNzG5wF8dtTU