第三章
公募REITs项目的底层资产合规要求

魏轶东

第一节
底层资产的合法合规性

《中国证监会 国家发展改革委关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》（证监发〔2020〕40号）（以下简称“40号文”）是公募REITs的纲领性文件，由国家发改委和中国证监会于2020年4月30日发布，作为公募REITs最重要的政策性文件，“40号文”明确公募REITs要“聚焦优质项目”，项目需要符合国家重大战略、宏观调控政策、产业政策、固定资产投资管理法规制度。随后，国家发改委于2020年7月31日发布《国家发展改革委办公厅关于做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点项目申报工作的通知》（发改办投资〔2020〕586号）（以下简称“586号文”），作为国家发改委首次发布的试点申报指引，“586号文”明确了底层资产合规性是重中之重，项目手续的合法合规是试点工作顺利开展的必要前提。随着公募REITs试点申报工作的推进，国家发改委于2021年6月29日发布《国家发展改革委关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点工作的通知》（发改投资〔2021〕958号）（以下简称“958号文”），进一步强调了要坚持“成熟一个、申报一个”的工作原则，严格按照试点工作中的相关政策规定、项目条件、操作规范和工作程序，认真把关申报项目质量。上述规范性法律文件对底层资产的合法合规性的要求主要体现在底层资产的类型、权属要求、权利负担、固定资产投资管理手续、土地用途以及业务资质等方面。

一、底层资产的类型

（一）试点行业及其政策沿革

国际成熟市场REITs的底层资产通常为不动产或不动产相关资产。例如，中国香港地区REITs主要投资于写字楼、综合体、零售和酒店领域等不动产领域。美国REITs可以投资的业态包括办公室、公寓、仓储物流、零售、医疗中心、数据中心、酒店等，集中于特定的不动产领域。值得注意的是，美国国家税务局（Internal Revenue Service）和美国财政部在2016年颁布规定，明确了Section 856 of the Internal Revenue Code项下的“不动产”定义，将无线电通信设施、停车设施、桥梁、隧道、路基、铁轨、输电线路、石油天然气管道等多种底层资产，纳入REITs合格底层资产的范畴。日本和新加坡REITs底层资产所涵盖的范畴则更加丰富，除了综合体、零售和酒店领域外，还涉及工业、物流、公寓、医疗健康、数据中心等多个领域。印度证券交易委员会（SEBI）在2014年9月发布了《房地产投资信托守则》和《基础设施投资信托守则》，目前已发行三只REITs产品。

目前，中国内地REITs则选择以基础设施作为REITs的底层资产进行破题，政策制定者的初心和高瞻远瞩的视角前文已做介绍，在此主要对具体资产的类型进行探讨。我国内地REITs尚处于试点初期，现阶段REITs产品的底层资产仍以基础设施资产为主，并不包括酒店、商场、写字楼等商业地产项目，项目土地用途原则上应为非商业、非住宅用地。基础设施类的资产既包括交通运输、供水供电、通信设施、生态环保和市政设施等传统意义上的底层资产，也包括产业园区、仓储物流、数据中心等新型底层资产。试点阶段，国家发改委制定了审核准予入池资产的要求，通过正面清单的方式明确列举了试点行业和区域，并根据试点申报的具体情况对试点行业逐步扩充和完善。公募REITs试点初期对于底层资产所属行业范围的政策沿革如表3-1所示。

从上述政策沿革可以看出，公募REITs试点行业在明确不包括住宅（保障性租赁住房和为保障项目正常运转而无法分割员工宿舍除外）和商业地产的前提下逐步扩大。“958号文”已增加了符合条件的新增能源基础设施、保障性租赁住房、水利设施、景区资产等试点行业范围。试点区域方面，“40号文”将公募REITs区域聚焦在京津冀、长江经济带、雄安新区、粤港澳大湾区、海南、长江三角洲等重点区域，而“958号文”已经明确将区域放开至全国范围，符合条件的项目均可申报。

在底层资产的范围进一步扩大的同时，监管部门对于资产的规范要求也进一步细化如下。

一是对资产规模的要求。首批试点项目申报时，国家发改委尚未明确要求，但“958号文”已经对资产规模提出明确要求。根据“958号文”的规定，首次发行公募REITs对应的基础设施项目当期评估净值原则上应不低于10亿元；发起人（原始权益人）持有可发行公募REITs的各类扩募资产规模原则上不低于拟首次发行公募REITs对应的底层资产规模的2倍。

二是对运营时间的要求。根据“958号文”的规定，底层资产运营时间的最低门槛为3年，但对于已能够实现长期稳定收益的项目可适当降低运营时间的要求。

三是对募集资金用途的要求。根据“958号文”的规定，原始权益人通常需要明确回收资金的具体用途，并承诺将90%（含）以上的净回收资金 用于在建项目上或前期工作成熟的基础设施补短板项目上。

综合来看，公募REITs试点行业和试点区域的进一步拓宽，极大提高了新一批公募REITs项目申报的积极性，有助于扩大REITs底层资产类型及区域的筛选范围，亦有利于REITs市场的可持续发展。

值得注意的是，多名人大代表和政协委员曾在2022年全国两会上表示商业不动产不同于住宅，是连接贸易物流、消费升级、第三产业转型的重要纽带，具有服务民生的公共属性，属于城市消费服务基础设施，因此提案将商业不动产纳入公募REITs。诚如上述代表所言，商业不动产与一次性销售为目的的住宅不同，是以长期持有为目的的实体空间载体，与物流仓库设施一样，是为社会和居民提供生活服务的基础设施。此外，将商业不动产纳入公募REITs试点项目资产范围不但有助于房地产行业从“重销售、快周转”模式，转向“重持有、重运营”模式，而且有助于降低房地产行业杠杆，防止系统性金融风险，起到稳市场、稳预期的积极作用。

（二）已发行产品的底层资产类型

从已发行的前17只公募REITs产品来看，底层资产类型集中于产业园、仓储物流、高速公路、保障性租赁住房、清洁能源和污水处理方面；资产性质分为产权类和特许经营权类或PPP类。其中，高速公路、清洁能源及污水处理类底层资产对应特许经营权类资产，产业园、保障性租赁租房和仓储物流资产均为产权类资产，具体情况如表3-2所示。

二、底层资产的合法合规要求

目前，公募REITs底层资产方面的合法合规要求已初步形成相对完整的规范框架。相应法律、规范体系不仅包括《中华人民共和国信托法》《中华人民共和国证券法》《中华人民共和国证券投资基金法》等上位法，还包括“40号文”“586号文”“958号文”以及“54号文”等具体的规范性文件。基金业协会也已发布《公开募集基础设施证券投资基金尽职调查工作指引（试行）》和《公开募集基础设施证券投资基金运营操作指引（试行）》等行业规定。交易所层面，上交所及深交所均已发布相关业务办法、审核事项关注事项等自律规范。结合前述法律、规范性文件、行业规定及自律规范，监管部门对于公募REITs项目的资产合法合规要求主要集中于权属、权利负担、固定资产投资管理手续、土地用途、项目的成熟稳定及运营合规性等方面。

（一）权属要求

公募REITs底层资产对于基础设施项目而言，权属清晰是最基本的要求。虽然国家发改委、中国证监会和交易所的具体要求表述略有差异，但对“合格的底层资产”均提出了明确要求，即权利完整、边界明确清晰。具体而言，国家发改委要求基础设施项目权属清晰、资产范围明确，发起人（原始权益人）依法合规直接或间接拥有项目所有权、特许经营权或经营收益权；中国证监会要求原始权益人对基础设施项目享有完全所有权或经营权利，不存在重大经济或法律纠纷；交易所要求基础设施项目应当权属清晰，资产范围明确，并依照规定完成了相应的权属登记，自第三方受让的资产，已支付对价且公允，登记、批准备案等手续完成。

尽管国家发改委、中国证监会和交易所对“合格的底层资产”有共同的界定，但对于不同的底层资产，即产权类和特许经营类（含PPP）资产的权属合规要求方面，关注点略有区别。

1．产权类资产：合法拥有资产所有权

对于产权类资产的公募REITs，其项目收益依托于其所享有不动产所有权。从试点阶段来看，产权类资产通常包括产业园、仓储物流园、保障性租赁住房等。原始权益人应依法合规直接或间接拥有项目所有权，并由项目公司最终直接持有拟发行公募REITs的底层资产。

根据《民法典》的规定，不动产物权的设立，经依法登记发生效力，未经登记，不发生效力，除非法律另有规定。交易所目前的审核要求亦明确基础设施项目应当依照规定完成了相应的权属登记。因此，对于产权类资产，原始权益人应持有相应的不动产权证书，以作为确认资产权属和资产范围的主要依据。

2．特许经营类或PPP类资产：合法拥有特许经营权或经营收益权

对于2015年6月之前采用BOT、转让-经营-转让（Transfer-Operate-Transfer，简称TOT）、股权投资等模式实施的特许经营项目，应根据项目开发建设当时国家及当地政府关于固定资产投资建设、特许经营管理的相关规定[如建设部《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号）]对项目的合法合规性进行判断。对于2015年6月以后批复实施的特许经营项目，应符合《基础设施和公用事业特许经营管理办法》项下采用竞争方式采购、订立特许经营协议、期限最长不超过30年等有关规定。

然而，对于非特许经营类PPP项目而言，需要对经营收益原始取得的审批、招标程序、经营收益权的实施主体、经营收益权的范围、期限等进行考察。特别需要注意的是，2015年6月以后批复实施的非特许经营类PPP项目，应当根据国家关于规范有序推广PPP模式的规定，从是否已获得实施方案批复、是否经过公开招标等竞争方式确定社会资本方、依照法定程序规范签订PPP合同等方面对项目的合法合规性进行判断。

3．产权类资产与特许经营类或PPP类资产开展公募REITs项目的主要区别

就产权类资产与特许经营类或PPP类资产开展公募REITs项目的主要区别，主要体现在权属来源和土地使用权两个方面。在开展公募REITs项目时，权属来源之间的区别如前所述，无须赘言，而土地使用权方面的具体处理需要格外关注。

根据“958号文”的规定，①对于非PPP（含特许经营）类项目：如项目土地使用权是以划拨方式取得，土地所在地方政府或自然资源主管部门应对项目以100%股权转让方式发行公募REITs无异议；如项目土地使用权是以协议出让方式取得，原土地出让合同签署机构（或按现行规定承担相应职责的机构）应对项目以100%股权转让方式发行公募REITs无异议；如项目土地使用权以招拍挂出让或二级市场交易方式取得，应说明取得土地使用权的具体方式、出让（转让）方、取得时间及相关前置审批事项。②对于PPP（含特许经营）类项目：发起人（原始权益人）和基金管理人应当承诺，项目估值中不含项目使用土地的土地使用权市场价值，基金存续期间不转移所涉土地使用权（政府相关部门另有要求的除外），基金清算时或特许经营权等相关权利到期时将按照特许经营权等协议约定以及相关政府部门的要求处理该等土地使用权。

从上述规定即可看出，产权类资产与特许经营类或PPP类资产开展公募REITs项目的重要区别在于土地使用权价值是否纳入项目估值。这点区别不但导致产权类资产与特许经营类或PPP类资产的估值不同，而且也导致在开发公募REITs时对土地使用权方面的具体处理方式有所区别。

（二）权利负担

由于基础设施项目属于重资产投资，为解决自身开发建设的资金需求，或为盘活资产提高收益，基础设施项目在建设时通常已设立相关不动产抵押、项目公司股权质押或应收账款质押用于融资。这些权利负担通常是为债权融资提供的担保，有担保的债权人对于基础设施项目享有的权利，将优先于基础设施项目的所有权人或特许经营权人，也优先于公募REITs投资者。因此，出于保护投资者的目的，监管机构要求基础设施项目之上不存在抵押、查封、扣押、冻结等他项权利限制和应付未付义务。除符合相关规定且不存在他项权利设定的对外借款外，基础设施项目在基础设施基金成立前存在的对外借款，应当在基础设施基金成立后以募集资金予以偿还。总之，在基础设施基金成立后应当解除基础设施项目上存在的他项权利负担。

但值得注意的是，上述要求并不禁止为搭建股债结构以及提高权益投资的收益率，而保留基础设施基金设立之前基础设施项目上已存在的无抵质押担保的对外借款，也不禁止基础设施基金成立后基础设施基金直接或间接举借并购贷款或经营性贷款用于基础设施项目日常运营、维修改造，允许项目公司为担保并购贷款和经营性贷款在基础设施项目上设立他项权利。例如，博时蛇口产园REIT就创造性地在基础设施基金成立后取得并购贷款，并在底层资产上设立了抵押。

除了他项权利，基础设施项目因涉及诉讼、仲裁等情况，还可能牵涉资产被查封、项目公司股权被冻结等情况。该等权利负担通常与基础设施项目陷入纠纷密切相关，为了保护投资者的利益，需要在基金成立前完全解除。

（三）固定资产投资管理手续

在我国过去相当长的时期内，基础设施建设作为新增固定资产的经济活动，是固定资产投资的主要形式，因而公募REITs底层资产都属于固定资产投资项目。固定资产投资项目需要履行相应的固定资产投资管理手续，通常涉及立项、规划和用地手续、环评、节能审查、施工和竣工验收等环节。“40号文”“586号文”“958号文”以及交易所的相关规定均明文要求，公募REITs试点项目应已按规定履行项目投资管理及规划、环评和用地等相关手续，并已通过竣工验收。但在实践中，大量基础设施项目存在未批先建、未验先投或者投资管理手续不全不规范等情形，可能面临被主管部门责令限期改正、处以罚款、没收违法所得、停止建设、停止生产或使用，甚至责令关闭等风险。如果公募REITs的底层资产历史上存在合规风险，则可能对基金的整体收益造成不利影响，损害投资者的利益。因此，基金管理人和法律顾问等中介机构应对固定资产投资管理手续进行系统、严谨的梳理审查。

1．立项手续

国家对固定资产投资项目，根据项目的不同情况分别实行审批、核准或备案管理。建设单位在投资建设基础设施项目前，应当根据项目具体情况，向当地发展和改革部门申请并取得项目审批、核准或备案手续。

2004年《国务院关于投资体制改革的决定》（以下简称《投资体制改革决定》）出台之前，我国固定资产投资项目不分投资主体、资金来源与项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批。《投资体制改革决定》规定，对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。其中，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益的角度进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制。此后，国家发改委也针对投资项目核准制定了一系列规范性文件，包括2004年发布的《企业投资项目核准暂行办法》（国家发展和改革委员会令第19号）和2014年发布的《政府核准投资项目管理办法》（国家发展和改革委员会令第11号）。2016年发布的《企业投资项目核准和备案管理条例》（国务院令第673号）和2017年发布的《企业投资项目核准和备案管理办法》（国家发展和改革委员会令第2号）进一步明确，对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，实行核准管理；而对于前述以外的项目，实行备案管理。因此，要判断基础设施项目的立项手续是否合法合规，需要了解该项目的立项时间，适用当时合法有效的法律法规和规范性文件等进行判断。

例如，“浙商证券沪杭甬高速封闭式基础设施证券投资基金”的底层资产，即适用审批制，在2001年7月24日取得了浙江省发展计划委员会向浙江省交通厅作出的“浙计投资〔2001〕631号”《关于同意将02省道昌化至昱岭关段一级公路调整为高速公路的批复》。2002年4月2日，浙江省交通厅向杭州市交通局作出“浙交复〔2002〕78号”《关于杭州市“交通西进”公路建设规划的批复》，原则同意“交通西进”公路建设规划“一绕、三线、三连、四大接口”的总体布局方案，杭徽高速公路为“三线”之一。而已发行的产业园类、仓储物流类项目绝大多数都不属于“关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目”，按各地要求到发改委完成投资项目备案即可，不再适用“审批制”。

2．用地手续

《中华人民共和国土地管理法》第四条规定，“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地”。基础设施项目建设需要使用土地的，均须依法申请取得建设用地使用权。涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续和征地审批手续，具体流程如图3-1所示。

由图3-1可见，基础设施项目用地首先应当符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划及其他专项规划等事项。根据《国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》（国土资发〔2012〕2号）的规定，凡不符合法律规定和土地利用总体规划的，不得通过建设项目用地预审。

项目选址意见书和建设用地预审是基础设施项目立项阶段的重要文件，目前由自然资源主管部门统一核发。对于一些基础设施项目而言，项目建设单位在申报核准项目时，必须取得选址意见书和用地预审意见，若未取得选址意见书或预审未通过的，则无法获得项目核准备案。根据在《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11号）（以下简称“11号文”）实施后，用地预审已经与选址意见书合并，由自然资源主管部门统一核发建设项目用地预审与选址意见书，不再单独核发建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见。

建设用地批准书是项目用地合法性的证明及重要节点。根据2021年修订之前的《土地管理法实施条例》和《建设用地审查报批管理办法》，无论是有偿使用的国有土地，还是划拨使用的国有土地，皆需要取得建设用地批准书。但在“11号文”公布后，自然资源部于2019年9月17日发布《关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资规〔2019〕2号），已将建设用地规划许可证、建设用地批准书合并，统一核发新的建设用地规划许可证，不再单独核发建设用地批准书。

对于通过出让方式取得土地使用权的项目而言，又分为招拍挂出让和协议出让两种方式。需要注意的是，2004年3月，国土资源部、监察部联合下发《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（国土资发〔2004〕71号），要求从2004年8月31日起，所有经营性项目用地一律公开竞价出让，各地不得再以历史遗留问题为由进行协议出让，这也是“831大限”的由来。而为贯彻《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）和落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度，国土资源部、监察部于2007年4月作出《关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》（国土资发〔2007〕78号），要求所有协议工业用地必须在2007年6月30日前签订完毕，否则只能以招标拍卖挂牌方式出让。至此，所有工业用地只能以招拍挂形式出让。

特许营业权和经营收费权类的基础设施项目用地中，多涉及划拨用地。此外，根据《土地管理法实施条例》，国有土地租赁、国有土地使用权作价出资入股也作为国有土地使用权取得方式，可能为基础设施项目所用。而国有土地授权经营作为处置土地资产的重要方式，在国家授权投资机构所属企业投资基础设施项目中被普遍采用。 另外，新产业项目《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号）规定，提出了引导光伏、风力发电等产业项目使用未利用土地。

3．规划及施工手续

（1）规划手续

①建设用地规划许可

对于以出让方式取得土地使用权的项目，建设单位应当在取得项目审批、核准或备案文件和签订国有建设用地使用权出让合同后，向当地规划主管部门申请办理建设用地规划许可证。对于以划拨方式取得土地使用权的项目，建设单位应当在取得项目审批、核准或备案文件后向当地规划主管部门申请办理建设用地规划许可证。

②建设工程规划许可

基础设施项目建设单位应向当地规划主管部门申请取得建设工程规划许可证。需要注意的是，工程规划许可所载的规划条件，通常需要与《国有建设用地使用权出让合同》中所载的规划条件相一致；若有变更，建设单位可能需要与土地管理部门另行签订《国有建设用地使用权出让合同补充协议》。

（2）施工手续

在基础设施项目工程开工前，建设单位应向当地住建部门申请取得建筑工程施工许可证。与建设工程规划许可类似，基础设施项目后续也可能涉及施工许可的变更。部分基础设施项目也可能存在“先施工、后取得建设用地使用权”等瑕疵。

4．单项审批手续

（1）环评

根据《中华人民共和国环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》等规定，建设项目应根据对环境的影响程度，按照建设项目环境影响评价分类管理名录完成环境影响评价，并区分不同情况取得环境保护行政主管部门对环境影响报告书、环境影响报告表的审批意见，或在环境保护行政主管部门完成环境影响登记表备案。

（2）节能审查

根据现行有效的《固定资产投资项目节能审查办法》（国家发展和改革委员会令第44号），对于政府投资项目，建设单位在报送项目可行性研究报告前，需取得节能审查机关出具的节能审查意见；对于企业投资项目，建设单位需在开工建设前取得节能审查机关出具的节能审查意见。但对于年综合能源消费量不满1000吨标准煤，且年电力消费量不满500万千瓦时的固定资产投资项目，以及用能工艺简单、节能潜力小的行业，不需单独进行节能审查。建设单位应在项目可行性研究报告或项目申请报告中对项目能源利用情况、节能措施情况和能效水平进行分析。

需要注意的是，《固定资产投资项目节能审查办法》生效之前，固定资产投资项目实行审查制或登记备案制，即按照有关规定实行审批制或核准制的固定资产投资项目，建设单位应在报送可行性研究报告或项目申请报告时，一并报送节能评估文件提请审查或报送节能登记表进行登记备案；按照省级人民政府有关规定实行备案制的固定资产投资项目，按照项目所在地省级人民政府有关规定进行节能评估和审查。因此，需要判断基础设施项目的节能手续是否合法合规，要根据项目具体情况，适用当时合法有效的法律、法规和规范性文件进行判断。

（3）消防手续审查

2019年4月前，对于公安部门规定的大型人员密集场所和其他特殊建设工程，建设单位应向公安机关消防机构申请消防设计审核，其他建设工程应当进行消防设计备案。2019年4月伊始，根据多规合一的规定，对于住建部门规定的特殊建设工程，建设单位应取得住建部门出具的消防设计审查合格意见；对于其他建设工程，建设单位在申请领取施工许可证或者申请批准开工报告时应当提供满足施工需要的消防设计图纸及技术资料。

（4）其他

除上述环评、节能、消防手续外，基础设施项目建设单位根据其具体情况，还会涉及一些其他单项审批或验收手续，例如交通影响评价、人防审批等。

5．竣工验收手续

工程竣工验收分为工程综合验收和专项验收。依据《建设工程质量管理条例》规定，基础设施项目工程竣工后，建设单位应当组织勘察、设计、施工、监理等有关单位进行竣工验收，俗称“五方验收”，并出具竣工验收报告。在基础设施项目工程竣工验收合格后，建设单位应向当地住建部门申请备案，取得当地住建部门加盖文件收讫章的工程竣工验收备案表。此外，基础设施项目建设单位通常还需履行相应的单项验收手续，包括规划验收、消防验收、节能验收、环保验收、档案验收等。

根据“958号文”的要求，办理相关手续时的法律法规、规章制度及国家政策是判断项目投资管理手续合法合规性的判断依据：如果项目无须办理相关手续，原始权益人应说明有关情况，并提供证明材料；如果项目投资管理手续存在缺失情形，原始权益人应补办相关手续或以适当方式取得相关部门认可。对于现行法律法规、规章制度、政策文件等明确无须办理的情形，原始权益人应对有关情况作出详细说明，并提供项目所在地相关部门或机构出具的证明材料。以富国首创水务REIT为例，该项目缺失建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证及竣工验收备案文件，为满足国家发改委的要求，相关政府部门出具了《深圳市水务局关于福永、燕川、公明水质净化厂有关报建手续办理情况的说明函》等书面证明，说明上述文件的缺失系历史遗留问题造成政府审批程序瑕疵所致，相关缺失的文件及手续正在办理中。根据该项目的招募说明书、法律意见书等披露信息，基金管理人、法律顾问等中介机构认为，相关文件缺失不影响项目合法合规运营，不存在对本次发行构成重大不利影响的暂停运营、重大合同纠纷及重大违法违规情形。该等风险缓释措施得到了国家发改委审核部门的认可。

（四）土地用途

目前，公募REITs试点范围不包括酒店、商场、写字楼等商业地产项目，原则上项目土地用途应为非商业、非住宅用地。同时，根据交易所就基础设施项目审核关注要点的规定，基础设施项目土地实际用途应与其规划用途及其权证所载用途相符；如不一致，应说明其实际用途的法律、法规及政策依据。

根据《土地管理法》《土地管理法实施条例》等法律法规以及各地相关的规定，对于土地实际用途与规划用途不一致的情形，可能面临有关政府部门处以罚款、责令交还土地、没收地上建筑物、附着物等行政处罚的法律风险。实务中，部分基础设施项目存在土地规划用途与实际用途不一致的问题。针对这种情形，风险缓释措施通常包括以下几种：①由政府主管部门出具专项批复意见；②由原始权益人出具承诺书，承诺赔偿项目公司因此所遭受的全部损失（如有）; ③根据项目实际情况，申请改变土地使用权出让合同规定的土地用途。特别地，建议同时核查项目所在地政府是否有出台相关产业发展的政策文件，包括但不限于放宽土地用途的规划支持政策，已证明项目实际用途不违反规划用途。

在首批发行的基础设施公募REITs项目中，有4个项目存在底层资产全部或部分规划用途与实际用途不一致的情形。其中，博时蛇口产园REIT、东吴苏园产业REIT、华安张江光大REIT这3个产业园类项目均存在未将工业用地或科研用地上的工业用房、厂房或非居住用房用于原规划的工业厂房的情形；而中金普洛斯REIT则是将工业用地上的工业厂房用于物流仓储。

根据上述4个项目公开披露的法律意见书，风险缓释措施主要包括相关政府部门出具“确认无异议”的书面意见，或原始权益人出具承诺书等。例如，在中金普洛斯REIT中，根据公开披露的意见书，针对基础设施项目土地使用权证记载用途为工业用地而项目实际用途为物流仓储及配套设施的问题，北京市规划和自然资源委员会通州分局出具书面确认函，明确该项目符合促进城市功能合理复合化发展、推进存量空间的精细化提升等具体要求，并同意以该基础设施项目参与申报公募REITs试点。

（五）业务资质

底层资产涉及经营资质的，交易所往往要求相关经营许可及资质合法、有效。相关经营资质在基础设施基金底层资产存续期内存在展期安排的，应当按照相关规定或主管部门要求办理延期手续，并由基金管理人和专项计划管理人在相关文件中披露具体安排。

基础设施项目对于业务资质的要求集中在特定行业和领域，相应可能涉及以下业务资质要求。

第一，电信业务经营许可证。根据《中华人民共和国电信条例》等相关规定，电信业务经营实行许可制度，应按照电信业务分类获得相关经营基础电信业务或经营增值电信业务的许可证。例如，电信铁塔项目需要取得基础电信业务许可证，IDC项目需要取得增值电信业务许可证。

第二，排污许可证。根据《排污许可管理条例》等相关规定，排污单位应按照规定申请取得排污许可证，未取得排污许可证的，不得排放污染物。在公募REITs中，底层资产为污水处理、垃圾处理等项目的，需要取得排污许可证。

第三，取水许可证。根据《取水许可和水资源费征收管理条例》等相关规定，除法定情形外，取用水资源的单位和个人应当申请领取取水许可证，并缴纳水资源费。未取得取水申请批准文件擅自建设取水工程或者设施，或逾期不补办或者补办未被批准的，以及逾期不拆除或者不封闭其取水工程或者设施的，可能面临强制拆除或者封闭、罚款等行政处罚。在公募REITs中，底层资产为供水项目的，需要取得取水许可证。

（六）基础设施项目成熟稳定

基础设施项目的试点申报要求聚焦优质资产，相应底层资产主要为成熟优质、运营稳定的基础设施项目，应当具备现金流预期相对明确、单位价值波动性原则上相对有限等特征，从而确保公募REITs产品的收益相对稳定。

根据监管审核要求，项目运营时间及运营收益通常作为判断基础设施项目成熟稳定的依据。根据“958号文”的要求，首先，项目运营时间原则上不低于3年，已能够实现长期稳定收益的项目可适当降低要求；其次，项目现金流投资回报良好，近3年内总体保持盈利或经营性净现金流为正；再次，项目收益持续稳定且来源合理分散，直接或穿透后来源于多个现金流提供方，且重要现金流提供方应当资质优良，财务情况稳健；最后，预计未来3年净现金流分派率 原则上不应低于4%。

从交易所层面监管要求来看，基于收入来源、运营效果等标准，项目运营应当符合以下条件：①项目具备成熟稳定的运营模式，运营收入有较好增长潜力；②运营时间原则上不低于3年，投资回报良好；③对于产业园、仓储物流、数据中心等依托租赁收入的基础设施项目项目，近3年总体出租率应保持较高水平，租金收缴情况良好，承租人行业分布合理，且主要承租人资信状况良好、租约稳定；④对于收费公路、污水处理等依托收费收入的基础设施项目，近3年应满足运营收入较高或保持增长，使用者需求充足稳定，区域竞争优势显著，运营水平处于行业前列等要求。

（七）基础设施项目运营的合法合规性

结合“958号文”的规定及国家发改委的审查要求，项目在运营期间应不涉及安全、质量、环保等方面的重大问题，发起人（原始权益人）、运营管理机构近3年在投资建设、生产运营、金融监管、工商、税务等方面应无重大违法违规记录的要求。发起人（原始权益人）、运营管理机构还应当就基础设施项目运营的合法合规性出具相关承诺函，并在项目文件中一并披露。 25cUQklfE1XOq2NFlwrqDGNcdKu7jju9J2VP3G++rNfqzVAIq1A1p4KhRNcksg9P