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纵观环保理论的发展，人们对“环境管理”这一概念的认识，经历了由浅及深、由单方面到多方面、由狭义到广义的演化过程。狭义的“环境管理”，是指环保部门通过制定环境法律法规和标准，采用经济、技术、行政等手段控制污染的行为，侧重于环保合规的被动的、功能性的、事后的处理。而广义的“环境管理”，不仅针对环境问题，还着眼于环境与发展的关系，通过全面规划与综合决策，建立有利于资源节约和环境保护的空间结构、产业结构、生产方式、生活方式，侧重于促进环境可持续性的主动的、战略性的预防。“环境管理”概念由狭义到广义的转变，显现出政策制定者逐步意识到环保管理并不是孤立存在的领域。行之有效的环保工作，来自国家、产业、企业和社会政策的呼应与配合——整体化的思维与策略，正是广义“环境管理”得以实现的根本。
狭义的“环境管理”概念范围较小，其思想在古代即有萌芽，自人类社会进入现代以来，环境管理在相当长的时期里被等同于“污染防止与环境事故处理”。早至古希腊、春秋战国时期，古代思想家的言论里就已经蕴含了环境管理意识的思想火花。《孟子》中“数罟不入洿池，鱼鳖不可胜食也；斧斤以时入山林，材木不可胜用也”的名句，正体现了这种朴素环境管理思想的萌芽。人类自进入工业化社会以来，物质文明突然呈现出爆发式的发展，产业发展对于自然资源的需求大幅上升，有远见的管理者开始从自然资源的稀缺性角度思考环境管理，从而使得以资源管理及保护为重点的环保理论开始发展。进入20世纪，随着工业化社会的进一步演进，人类长期无节制的排污导致不少地区的生态环境急剧恶化，生态灾难“人祸”频发，各国人民对于环境恶化的忧虑与日俱增。20世纪50年代英国伦敦的光化学烟雾污染，20世纪60年代日本的“水俣病”、美国的DDT杀虫剂滥用以及瑞秋·卡森的著作《寂静的春天》都引起了公众与政策制定者的广泛关注，最终促成了现代环境管理机制在发达国家的率先成熟。
这一时期，发达国家建立的现代环保机制具有以下共性：一是国家设立了专司环境管理与保护的中央机构，并以此为基础建立了遍及地方的环保部门。环境管理作为政府事务的一个独立分支的地位得到了确立。二是国家开始通过立法和规则制定的手段，为环境管理与环保执法奠定法律基础、提供技术依据。20世纪六七十年代，以美国、日本为代表的发达国家陆续通过国家级专门环保法律，并针对空气、水质、噪声、土壤进行专门的环境立法，使得环境保护法规形成一个独立法律门类。发达国家同时还出台有关环境影响评价的专门法规，建立覆盖事前、事中、事后的环评机制。三是监管机制建立，监管力度逐步加大。发达国家为进行有效的环境监测，建立了环境监测机制，使用了有效的监控设备。环保执法部门对违法排污者实行严格的惩罚，环境法规的威慑作用得到了有效保障。
上述的环境管理机制与手段基本属于狭义环境管理的范畴。然而，随着时代变迁，环境管理者与政策制定者逐步发现，环保政策的确定和环保管理的执行，并不是一个孤立的领域。环保目标的确定、方法论的订立、法规的设计、所遵循的标准、管理的思路以及执行的方法，无不与经济及社会生活的其他方面密切相关。环保政策的制定必须与经济及社会的发展目标相结合，必须考虑国家与地方的各种特殊情况，必须与当地的产业发展以及阶段特点相适应。同时，环保管理的侧重点，不应始终停留在对污染物的事后处理，而是应该逐步覆盖生产、供给以及产业模式的前端环节，通过防患于未然的方式来实现环境管理效果的整体优化。在这种趋势下，发达国家的环保政策思路逐步由狭义环境管理向广义环境管理转变。
广义环境管理最为核心的因素在于其整体性（holistic）的思维方式。在环保政策制定与管理中运用整体性思维，意味着环境管理不再被当作一个可以“自行其是”的政府管理领域，而是成为国家经济与社会总体策略的有机组成部分。在整体性的思维方式下，环境政策的制定者综合考虑国家整体的发展阶段与需求，试图在经济发展目标和环境目标之间找准平衡，在进行产业规划、城市建设之时将环境因素作为重要的考量，以求得产业选择与布局、城市规划与建设能够兼顾发展和环保两大方面。与此同时，广义环境管理所关注的内容不仅包括传统的政府行政范畴，而是广泛地从经济学、社会学以及文化传播学等诸多学科中汲取营养，灵活地运用市场机制，注重对社会大众环保意识的培养以及绿色文化的形成，从而使得环境管理能够成为一门综合考虑经济、社会、文化等多方面因素，多措并举，同时追求环境目标与社会价值的综合性学科。
自20世纪90年代以来，国际上“环境管理”的概念逐步向“环境治理”演进。这种由“管理”向“治理”的转变主要体现了环境管理过程中参与主体的多元化趋势。环境管理曾长期被认为是“政府的分内之事”：既然环境与生态是一种公共产品，那么对于公共产品的有效维护只能通过政府的管理去实现——这就是所谓“环境保护靠政府”的传统思维方式。根据这种思路，政府在环境问题上是唯一的“管理者”，而企业和普通民众都处于“被管理对象”的地位，在环保事务上没有话语权。然而，随着经济、社会的发展以及环境管理思路的演化，这种单纯依靠政府包揽的传统管理模式弊端日益明显，以多元主体共同参与为核心的新型治理模式日益得到各国政策制定者的认同。
传统的“环境管理”体系仅包括相互对立的两个主体：一个是作为管理者的政府，另一个是作为污染者的企业。政府为了阻止企业生产活动对环境的消极影响，必须采取各种方法管束企业，防止企业向环境中排放超过承载能力的污物。为了确保法规被企业所遵守，政府对企业实行严格的监控，一旦发现违规，即予以严厉的惩罚。从另一方面看，生产型企业作为排污主体，其追逐经济利益的特质使得其并没有强烈的环保积极性。在传统的环境管理机制中，企业是为了“不受政府处罚”而去遵从环保法规，其对于如何高质量地完成环保任务并没有太大的兴趣。政府环境主管部门的利益与生产型企业的利益形成了相对立的关系，企业普遍将环境保护视为企业运营中的成本与负担，而政府在这种模式中也并没有足够的行政力量去监督企业对环境法规的遵守程度，最终导致在环保事务上“政府没有力量管，企业没有积极性”的低效率局面。
鉴于上述局限性，20世纪90年代以来，西方国家的环境管理政策制定者逐步意识到，政府作为单一的管理主体已经无法应对愈演愈烈的环境问题。环境治理不但需要企业和公众的服从，更需要他们发挥主观能动性，积极参与环境管理事务。政府在新型的环境治理体系中不再是唯一的“管理者”，而政府之外的各类主体同样可以在生态环境治理体系中发挥共同管理的职能，从而使得传统的环境管理逐步进化为多主体、多维度的协同治理体系。正如联合国全球治理委员会在1995年发表的《我们的全球伙伴关系》中提出的著名定义，“治理”是各种“公共或私人的个体与机构管理共同事务的诸多方式的总和”。治理与管理的不同在于“治理”既包括使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们自愿遵守，或认为符合其利益的非正式制度与安排——生态环境议题上的“治理”，正是这一种思想在环境保护过程中的应用。
具体而言，“环境治理”与传统的环境管理之间存在以下显著区别：
一是“环境治理”的参与主体更加广泛。“环境管理”的主体仅包含政府与企业，而“环境治理”的主体还包括企业联合会、行业协会、其他社会组织、金融保险机构、环境服务机构、普通公民等。在环境治理中，政府、企业以及其他各类机构形成双方或多方的互动与协作，共同优化环境治理机制，并形成在环境议题上的共生关系。
二是对待权力的态度不同。传统的环境管理观认为环境管理的权力来自政府上位机关的授予，而环境治理体系中的权力在相当程度上由政府之外的主体行使，从而形成环境事务上的“自治、共治”。
三是运作模式不同。传统环境管理的运作模式是单向的、强制的、刚性的，其管理行为模式单一，方法上以突击检查和罚款为主，行政成本高，监管有效性常难保证；而环境治理的运作模式强调多个主体在环境事务上的合作、包容与普惠，不同主体的诉求和特点能得到更好的尊重，政府更多采取柔性手段实现环境管理目标，积极扮演在环境治理体系中的“服务者”角色。
生态环境管理理论发展趋势可以概括为两点：一是市场机制的价值日益凸显，传统的依靠政府令行禁止的“命令—控制”模式日益让位于借助市场机制实现环境治理的模式；二是环境治理的主体逐渐多元化，由原先的“政府管理，企业被管”的单一互动逐步转变为社会上多个主体“共管、共治、共享”的新格局。
政府管制是各国在环境管理中所使用的传统管制模式。顾名思义，政府在环境管理中建立起以禁止性规定为主的法规体系，建立专司环保的部门，并主要通过行政手段对企业可能对环境构成破坏的行为进行限制与约束。尽管政府管制模式并非万能的，但政府“从不管理到积极管理”的转变在环境保护历史上实属一大进步。从学理上看，政府管制的环境治理模式与经济学家庇谷的负外部性理论关系密切，故不少与污染治理有关的罚款与税收又被称为“庇古罚款”“庇古税”。
英国经济学家庇古（1877—1959年）针对工商业企业在生产中造成的巨大环境污染问题提出了外部性理论。1920年，庇古在其著作《福利经济学》一书中提出了“外部不经济”的概念和内容，详细讨论了“社会净边际产品与私人净边际产品的背离”。庇古将外部经济理论与社会福利增进问题联系在一起，从福利经济学的角度系统地研究外部性问题，指出私人净边际产品与社会净边际产品往往并不一致，厂商出于自利心，只会关心私人净边际产品，因此需要国家进行必要的干预，通过税收、财政补贴或立法等手段，纠正市场配置资源的失效，实现私人净边际产品与社会净边际产品的一致。庇古分析了纯粹竞争、垄断竞争和双边垄断三种市场类型中存在的外部性，对这三种市场外部性产生的原因、影响进行了深入探讨，并且根据不同市场类型、不同的外部性影响给出了相应解决方案。庇古彻底改变了李嘉图以来自由放任的政策主张，从理论上证明了国家干预的必要性，倡导通过政府的力量来矫正外部性。至此，静态的、技术的外部性理论框架基本形成。
庇古主张，当市场因为负外部性而失灵时，政府应主动进行干预解决市场困境。庇古在《福利经济学》中，首次提出向污染者征税的方法控制污染排放水平。庇古在其著作中举例指出，一条铁路的沿线分布着很多村庄，当火车经过时喷出的火花可能会对周围的树木或农作物造成损害，而农民很难获得火车公司的补偿。对此，政府应该对火车运营所造成的负外部性进行干预，对火车公司征收补偿性税收，让其承担应有的代价。也因此，后世也将环境污染税称作“庇古税”。庇古运用边际分析方法，提出了社会净边际产品与私人净边际产品、私人边际成本和社会边际成本的概念，从社会资源最优配置出发，正式提出和建立了外部性理论。在庇古理论的影响下，美、欧不少工业国家开始逐步设立环境税和环保罚款，以抑制企业运营过程中所产生的负外部性。当前，各国为了控制温室气体的排放量，对煤、石油、天然气等化石燃料的使用而征收的碳税，也是一种典型的庇古税。
庇古认为，设立环境税旨在化解由于私人成本和社会成本存在差距所导致的社会不公，进而实现社会资源财富的最优分配。环境税可以通过税收手段使得私人成本与社会成本尽可能相等，将社会行为产生的负外部性成本予以内部化。当庇古税等于私人成本和社会成本之间的差额，此时获得最优制度效率；然而，如果一味对排污企业处以重罚，使庇古税大于私人成本和社会成本之间的差额，则可能导致污染物的违法处置，社会监督成本升高，反而导致社会福利的降低。
与从前的粗放发展时代相比，庇古的理论及在其理论指导下设立的罚款与环境税具有明显的进步意义，政府发挥了其对抑制负外部性担负的应有作用，避免了环境领域的“公地悲剧”。然而，庇古对外部性的解决方案——政府干预模式并不是完美无缺的。这类依靠强制政府监管的办法不仅使得环境监管部门的任务成倍增加，而且“一刀切”式的行政命令极大地削弱了企业利润，限制了企业的业务拓展，客观上助长了企业对于政府监管的厌恶情绪。鉴于这些弊端，庇古之后的经济学家提出了新的理论和环境管理模式。
20世纪后半叶，经济学界对负外部性的关注与讨论与日俱增，学者对于单纯政府干预究竟是不是应对负外部性的最佳方法日益感到怀疑。美国经济学家科斯（1910—2013年）在《社会成本问题》一书（1960）中提出了外部性存在的根源和解决方法，他从产权的界定和配置角度主张只要产权界定清楚，市场自然会给出合理的价格。在此过程中，政府的主要职责就是帮助生产经营者界定产权。科斯指出，庇古税并不能完全解决负外部性，但是一旦在明确产权之后，市场就开始设法消除负外部性的不利影响，与单纯政府干预的方式相比，市场化的处理方式更能增加社会的总体收益。
科斯认为，向污染企业征收“庇古税”的传统模式掩盖了政策制定者在制造污染的工商业企业和普通社会民众两者之间偏好一方的事实。传统上人们一般认为，是制造污染的工商业企业给其他民众带来了损害，所以将问题的关注点集中于如何制止制造污染的工商业企业上。然而由于造成的损害本身具有相对性，即避免对普通民众造成损害的过程对从事生产的工商业企业造成了损害。此时，问题的关键就是，是允许从事生产的工商业企业损害普通百姓的利益，还是允许避免普通民众受到损害而损害从事生产的工商业企业。在二者如何抉择这个问题上，科斯认为，关键是应该避免较严重、成本较高的损害。他认为，只要市场上产权明确，在交易费用等于零时，市场就能够自动达到福利最大化的结果。科斯指出，正确的思路应该是使当事人所遭受的损失尽可能地小，而不能仅仅局限于私人成本和社会成本的比较。只要界定产权并且允许交易，那么市场就可以发挥作用——外部性问题从来就不是单向的而是相互的。
为了阐明他的思想，科斯举了两块相邻的土地上，养牛人的牛跑到农场主的地里去吃农作物引起纠纷的例子。在假定谈判或者交易是无成本的（即零交易费用）的前提下，他分别讨论了把侵害权交给不同的当事人的两种情形，其结论是：这两种权利界定所导致的后果相同，都可以是社会总产出最大化。因为在产权界定清楚以后，交易双方会利用市场机制通过订立合约而找到使各自利益损失最小化的合约安排。科斯认为，不同的产权界定会带来不同效率的资源配置，为了优化资源配置，法律制度对于产权的初始安排和重新安排的选择是非常重要的。
与庇古理论视负外部性为消极因素的思维模式不同，在科斯的理论中，正外部性和负外部性实际上是一个问题的两个方面。一个人使他人受益而得不到补偿（这是绝大多数正外部性存在的情形），意味着一个人掠夺了另一个人的应当所得，所以和负外部性一样，是受益者对施利者的损害。因此，科斯的著名提问在解决正外部性问题的时候可以理解为：是应当允许乙方无偿地占有甲方的利益（这是一种损害），还是甲方有权向乙方征收一定的费用作为补偿，关键是要避免较为严重的伤害或者关键是要造成较大的福利和较小的损失。将科斯的思维方式用于环境管理，我们不难发现，企业的生产运营及其对环境的影响，实际上也具有一体两面的性质。运用市场机制来进行环境管理，更容易在环境管理中实现较大的福利和较小的损失。
科斯有关产权和交易的理论，为世界各国的环境管理模式指出了一条新路。事实上，20世纪后半叶，发达国家的环境管理模式基本都呈现了由庇古式的管理理念向科斯式的市场化管理理念的转变。以美国、欧洲各国为代表的西方国家率先尝试建立排污权、排放权市场，将排污、排放权通过法规的形式塑造为“准产权”并鼓励社会主体进行市场交易。这种思路的改变，使得市场机制在环境管理中的地位得到了显著加强，以排污、排放权交易为代表的市场化污染控制体系逐步为企业和普通民众所接受，市场化机制在环境治理领域中日益发挥出不可替代的作用。
如前所述，生态环境管理模式的整体趋势呈现出由行政管理机制向市场机制转变的局面。而从主体方面来看，生态环境管理模式呈现出由政府单一主体到多元化主体“共管、共治、共享”的局面转变的趋势。这种多元主体在生态环境治理中所形成的关系如图2-1所示。
图2-1 环境治理中主要主体间关系一览
资料来源：作者团队整理。
如图2-1所示，环境治理体系中的主要主体除政府外，包括企业界、环境服务业、其他主体三个大类。现将上述三类主体的特点以及政府对其应采取的施策方向简述如下：
（1）企业界。企业界是环境治理体系中个体数量最多、影响最大的主体。依据其对环境的影响，企业大致可分为高污染企业和低污染企业两种。高污染企业一般属于生产型企业和能源密集型产业，其通过排污和排放对环境构成直接而迅速的影响；低污染企业往往属于不直接从事生产活动的服务业，其直接排放和污染较小，但其可通过购买与交易活动对环境构成间接而显著的影响。企业联合会（商会、行业协会等）是由企业会员构成的社会组织，代表着各行业的利益，是政府与企业界对接的平台。总体而言，企业界具有逐利的天然属性，在环境事务中往往倾向于将经济利益置于环保利益之上。企业界亦具有提高品牌形象和声誉的内在动力，愿意通过履行环境责任的方式得到政府与社会的认可。
政府应掌握企业界的内在特性与诉求，通过各种手段鼓励企业建立环境方面的社会声誉，改变企业将环境管理视为“成本”的旧观念，引导企业适应排污权、排放权交易机制并在其中获取最大利益。在施策中，一是要用好企业联合会的平台，由环保主管部门敦促企业联合会提出自愿性环保倡议，号召会员企业参与倡议并履约。二是要建设好排污权、排放权市场，使高污染企业和低污染企业可就排污权、排放权进行交易。三是要加强政府服务意识，在环保倡议制定过程以及市场机制建设过程中充分听取企业界诉求与反馈，及时解决企业在环保议题上的痛点。四是要对企业的环保倡议履约状况以及排污排放合规进行科学、严格的核查，充分维护环保倡议以及交易机制的公信力。
（2）环境服务业。环境服务业是环境治理体系中至关重要的一环，其发展水平直接反映环境治理体系的发达程度。环境服务业机构大致可分为三类，即环境工程公司、环保技术公司以及环境合规咨询机构。一般而言，环境工程公司承担环保工程规划、设计、施工等建设业务；环保技术公司向各类企业提供废水、废气、固废等污染物处理技术以及节能减碳方案；环境合规咨询机构向客户提供有关环境法规、环境履约方面的专业建议，并可帮助企业制定环境社会责任策略。从发达国家经验来看，高度发达的环境服务业市场往往呈现出上述三类机构融合发展、做大做强的特征；大型跨国环境服务集团能够为客户提供包括设计、施工、先进技术以及咨询在内的一条龙服务。
政府应充分认识到环境服务业在环境治理中的关键地位，以规则制定、市场建设和优惠政策为抓手，促使环境服务业健康、茁壮成长。在施策中，一是要完善环境治理体系中的各项规则，提高环境管理中各个环节程序的严谨度，使企业在办理环境相关事务的时候切实感受到使用专业环境服务的必要性。二是要善用政府采购手段，直接采购环境服务业企业的先进技术与服务。三是要完善对环境服务业企业的资质认证机制，使环境服务业能够更好地担负起第三方审查机构的角色，对企业进行环境合规与履约审查。
（3）其他主体。环境治理中的其他主体主要包括金融机构、非政府组织（NGO）、民众三类，其通过在环境议题上与企业界、环境服务业的互动来对环境治理水平施加正面影响。金融机构主体包括银行、基金管理机构、交易所、保险公司等，其在向企业投资以及提供融资服务时，可通过对环境指标的硬性要求来促使企业履行环境责任。NGO主要包括环境类公益社会组织，其可通过对企业和民众的监督和教育提高全社会的环保意识。另外，普通民众亦是环境治理中的重要主体，其可通过积极使用节能环保产品、对周边环境事务进行积极监督与维权等方式，促进其他社会主体在环境事务上合规守法，实现可持续发展。
政府应积极利用上述各类主体在环境事务中的杠杆作用。在施策中，一是要为金融监管部门提供上位指引，将环境因素纳入监管、信息披露、融资进程的重要环节，着力打造世界先进水平的绿色金融体系。二是要进一步发挥环境类NGO的建议与监督作用，允许其在环境治理中发挥更大作用。三是要通过教育、碳普惠体系、环境行政合同机制建设等方式发动民众积极参与环境治理，实现全民在环境议题上的共治共享。