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相较于广东和海南，云南农垦采取了更为激进的改革措施，特别是在西双版纳州，其将橡胶园经营权发包至家庭，虽然保持了橡胶树资产国有性质不变，但所有权严重被虚化，造成生产管理混乱。2020年8月8日，云南省委和省政府办公厅印发《关于进一步推进农场企业化改革的实施意见》，强调要发挥农垦规模优势，推动资源整合。本章以2010年云南农垦改革为重点，运用新制度经济学方法分析此轮改革的重要驱动因素及相关问题。
与广东、海南垦区的改革不同，2010年云南垦区各橡胶种植农场属地化后，进行差异化改革，拥有大量胶园的西双版纳州进行了较为激进的改革，其将国营胶园分给户籍在农场的人员，包括农场职工与非职工，虽然要保持“资产性质不变、职工身份不变”，但在执行过程中，出现了较大的偏差。部分承包户采取了掠夺式采胶，使得橡胶树资产加速折旧，这主要是源于对改革政策的不稳定预期；承包费征收难度大，成本高，违约率高，特别是在价格持续低迷的情况下，这导致保持职工身份的经济保障不足。
云南是国内最早引种天然橡胶的地方，20世纪50年代后期，在党中央、国务院部署下，云南开始大规模发展橡胶种植。云南农垦属于直属垦区，计划、投资在中央，财政在省，系统分为总局、分局、农场、分场、生产队五级管理。1994年，经云南省政府批准，云南省农垦总局由建制转为经济实体，组建云南省农垦总公司，为省政府直属企业。1996年，经云南省政府批准，在总公司的基础上组建成立云南农垦集团有限公司，并将所属子企业净资产合并注册，后又将子企业原有的国家资本金以产权划转方式转为集团公司的法人资本，确立集团公司出资者地位，建立了法人治理结构。云南农垦集团在地州设立了分公司，分公司作为分支机构，代表集团公司履行委托范围内国有资产管理职责和辖区内的社政工作，但这两次改革都没从根本上解决产权问题。
2003年2月，云南省政府批复整合方案《云南农垦集团有限责任公司关于深化国有企业改革的实施意见》，方案对企业办社会职能、养老保险、基础设施建设等做出了明确的规定，以减轻企业和职工负担、增强企业竞争力为目标，努力改善企业改革发展的外部环境。但这些改革始终没有形成有效的激励机制，基层职工的改革积极性不高，农垦与地方政府的矛盾也不断深化。2009年12月，云南省委、省政府发布《关于推进农垦改革发展维护垦区稳定的若干意见》。2010年6月，云南省政府办公厅印发了《关于农场公共管理和公共服务机构编制意见等5个方案的通知》，明确了农垦改革相关配套政策。省农垦总局与各州（市）政府签订了农场、医疗机构属地管理移交协议，正式将农垦39个农场和122所医疗卫生机构等移交地方。截至2010年底，各州（市）撤销了农垦分局，成立农垦局，西双版纳州还在州和市（县）设立农垦局，并全面推行家庭承包经营制（沈平华、王卫疆，2013）。农垦5.9万余人的基本养老保险关系由省社保移交至地方社保，云南天然橡胶产业股份公司完成资产清查和银行债务清理。
2010年的云南农垦改革是对原有制度的重大变革。制度变迁方式可以分为需求诱致型和供给主导型，前者说明制度变迁是微观主体所希望的，一般更为合理；后者则取决于制度供给者（主要是政府）对微观主体意愿了解的程度，缺乏充分调研基础的制度往往是失败的。博弈是社会主体从各自的动机出发相互作用的一种状态，制度与博弈的关系是多方面的，博弈中由于相对力量的变化，制度开始变迁，进而达到一个新的均衡（卢现祥、朱巧玲，2012）。制度均衡是指这样一种状态，即行为者的谈判力量及构成经济交换的总体的一系列合约谈判给定时，没有一个行动者会发现将资源用于再建立协议是有利可图的（诺思，1994）。这种状态意味着每个人都对现有的合约和规则满意。
在农业领域，农地制度变迁方面的研究较为丰富。家庭联产承包责任制作为一种制度创新，一开始并没有得到决策者的承认，其表现出明显自发演进和自下而上的需求诱致性的制度变迁特征。乔榛、焦方义、李楠（2006）研究证明，这种制度创新对中国农业增长起到了决定性作用。孔泾源（1993）分析了从人民公社到家庭联产承包制以及集体经营的变迁过程。在家庭承包责任制之后，我国又出现了两田制、集体农场、股份合作制、家庭农场、“四荒”土地拍卖等制度，其中，家庭农场被认为是经济发展较成熟地区农业的出路（胡东书，1996）。张曙光、程炼（2012）将中国近60年地权变迁过程分为合作化、家庭联产承包和土地规模流转三个阶段，其考察了其中发生的产权权能细分、主体身份变化、市场范围扩大和经济绩效变动等几个特征性事实。伍山林（1998）则从农户行为和政府偏好角度分析我国农作制度的变迁。
在产权激励缺失的情况下，市场规模是决定创新增长率和技术变迁的最重要的因素（Sokoloff，1988）。Schneiberg（2005）运用新制度经济理论解释了美国财产保险产业制度变迁过程，认为制度内生地产生了变迁的条件，基础性变迁或制度替换依赖于各种条件的动态聚集，包括市场失灵、合法性危机、新模式的订单等。
新制度经济学方面的研究，侧重对《经济研究》《中国社会科学》《经济学（季刊）》上发表的文献进行梳理，如制度变迁中的改革战略选择问题（苗壮，1992）、制度创新的一般理论（汪丁丁，1992）、企业制度变迁（叶国鹏，1994）、我国制度变迁方式与目标选择（杨瑞龙，1994）、中国的制度分析框架（张曙光，1994）、市场化与产权制度（孔泾源，1994）、中国改革过程的性质与特征以及动态优化（邹薇、庄子银，1995）、中国农业制度变迁模型（林毅夫，1988；林毅夫，1994；徐刚，1997；王红玲，1997）、我国制度变迁方式转换的三阶段（杨瑞龙，1998）、集体所有制乡镇企业改制（张军、冯曲，2000）、制度变迁与乡村非正规制度（陈剑波，2000）、工农业关系与经济发展（孙圣民，2006）、农地产权与征地制度（周其仁，2004）、中国省区经济差距的内生制度根源（徐现祥、李郇，2005）、拟生物演化模型的制度变迁过程（雷国雄，2009）、城镇化的制度分析（辜胜阻、李正友，1998）、制度变迁中主体利益分析（黄少安，2000）等。新制度经济学研究方兴未艾，大量文献运用经济学方法来研究制度问题，如电子商务交易成本分析（王秦，2021）、农机社会化服务市场（罗建强等，2021）、农业合作社经营绩效（韩旭东等，2020）、家庭农场形成机理（程军国等，2020）等。
关于云南农垦改革的研究成果较少，陈国林（2005）在分析云南天然橡胶产业发展的历史概况、现实条件、产权制度、管理制度、发展战略、科技创新、用人机制、民营橡胶产业的发展等一系列问题后，认为应当转变意识观念，加快产权和管理制度的变革和创新，积极实施“走出去”发展战略。他认为，云南农垦天然橡胶产业中的产权不清晰是指国家财产所有权和法人财产经营权的界限不清晰，省公司（农垦总局）与分公司（农垦分局）、农场、生产队、种植户（农场职工）的产权界限不清晰。金璟（2006）在其硕士论文中，首先对云南农垦改革进行了较为全面的分析，然后测算出了云南农垦企业规模与效率的数量关联，最后分析了橡胶林木资产职工家庭承包经营制改革。有文献认为，农垦社会职能改革推动了云南农垦集团向现代化大型国有企业方向发展（韩天龙，2018），但也有社会养老保障缺口等遗留问题需要解决（郭颖梅等，2016）。
契约从形式上可以分为显式和隐式，显式契约是通过签订书面合同形成的，西双版纳州此次改革，改革后的农场（公司）与承包户是一种显式契约关系，但契约中的主体关系在实际执行中却存在隐式契约关系。云南省西双版纳州国有橡胶种植农场改革中涉及主体的分类：退休职工、在职职工、户籍在农场的非职工、参公事业编制的管理人员、参事编制的管理人员、其他基层管理员、地方农垦局、省农垦总局、地方政府。从图2-1中可以看出，关键主体之间的相互关系已经发生了实质性的变化，橡胶树资产收益分配格局也发生了实质变化。原有的制度均衡被打破后产生的问题正逐步得到解决或被固化，新的均衡正在逐步形成，但并不稳定。改革之前，整个农垦系统实行完全垂直化管理，地方政府和户籍在农场的非职工无法享受收益；改革之后，垂直化管理模式被打破，承包户与州、省农垦局不再存在隶属关系。
图2-1 改革前后各主体之间关系的变化
注：实线箭头代表不同层级之间的隶属关系。改革前垂直管理，农场对职工实施严格的技术管理。虚线箭头代表资金流。
制度变迁是各主体博弈的结果，制度变迁又反过来改变各主体的博弈规则。改革是一个复杂的过程，因为原来的制度均衡已经存在多时，已不存在帕累托改进。改革中会产生各种问题，例如技术管理难度大，出现割胶技术不符合规程、伤树、过度采胶的现象，病虫害防治经费得不到保障，难以做到统一防治，承包过程中出现资源分配不公，基层管理人员积极性低等，相关部门要深入分析产生问题的原因，在新的制度框架下解决这些问题，以减少改革带来的不利影响。
在职职工和户籍在农场非职工。在职职工所承包的橡胶林面积比户籍在农场的非职工大。户籍在农场的人分为两类：一是农场的职工；二是非职工。职工是农场生产的主要力量，承担了农场的建设工作；非职工则无此贡献，他们可能是以散工的方式参与农场建设。承包户与农场（或社区管委会）签订承包协议，开割林需每年缴纳一定数额的资源费，中幼林只需缴纳至开割，因为中幼林还需要抚管，而开割林是承包当时就可以获得收益。改革推进的第一年之所以出现各种违反技术规程的事件，主要原因如下：一是部分承包人没有掌握应有的生产技术，或是没有足够时间掌握技术；二是由于农垦系统曾进行多次改革，都没有取得很好的效果，导致承包户预期政策不稳定；三是高位橡胶价格的驱动；四是即将退休人员很快要退还橡胶树资产，但又没有对退还资产的好坏进行评价。在政策预期不稳定、价格高位的情况，多采胶可能是当时环境下获得最大利益的有效途径。
农场退休职工。原为农场在编职工，退休后无土地和橡胶树资源，收入依赖农场收入以及农垦系统的社保和养老保险。改革后，农垦系统用于维持和改善退休职工生活的经济来源受影响，而这一代人对我国天然橡胶产业发展贡献大，当这类人员的利益受到影响时，要有适当补救渠道，应当充分关注这部分人的利益。
中层和基层管理人员。由于原有的管理体系发生变化，特别是橡胶树资产收益流的变化，导致中层和基层管理者不得不改变原有的工作方式以及接受由此造成的收入变动。按照乡镇建制之后，管理人员应当适应承包人对橡胶树资产拥有较为完全的经营权的现状，向地方乡镇政府及其农机推广站人员学习。
改革前，农场内虽然也实行家庭承包制，但是农场经营资产的权利统一，承包人（职工）只是按承包合同约定定额上缴橡胶量。由于定额的确定难度大以及生产的不确定性，承包户可能因为完成不了任务而受到惩罚。
生产各环节（种植或更新种植、抚管、割胶、加工）以及销售都是由农场统一管理，剩余索取权属于农垦系统，农场为职工提供一定的社会保障，因此农场职工只是享受橡胶树资产的部分收益。
户籍在农场的非职工，并不享受橡胶树资产的剩余索取权，农场也不承担促进就业、提供社会保障的职责。剩余索取权是产权结构的关键，对激励机制有显著的影响（张浩等，2021）。改革之后，原来的权利结构受到了巨大的冲击，如图2-2所示，特别是经营权和收益权发生了巨大变动。
图2-2 改革前后橡胶树资产权利结构变化
在国有企业层面，国资委负责执行国有资产的所有权，国有企业执行经营权。云南农垦系统的橡胶林地和橡胶树资产所有权是属于国家的，由政府或政府委托的部门委托农场来代为经营，这种委托关系容易造成所有权的主体虚位。农场将橡胶树资产承租给当地农户，但这种承包关系既不同于家庭联产承包责任制，也不同于一般的商业承包，其主要有以下两个特征：
保持国有资产性质不变 。改革后，橡胶树资产的所有权仍属国家，农场作为代理人没有拥有实际上的完全权利。当承包户违反承包合同约定的有关事项时，农场无法对违规主体实施有实际意义的有效惩罚，例如胶工不遵守技术规程伤树，形成实际的资产折旧加速；作为发包人，无法完全收取橡胶树资产的使用费，导致部分橡胶树资产被无偿使用；少部分承包户拒交资源使用费，容易引发“蝴蝶”效应，导致较大面积拒交现象发生。产权在法律上并未完全明晰，虽然2011年8月开始实施的西双版纳州《天然橡胶管理条例》规定了“国家、集体、个人的天然橡胶资源受法律保护”“谁投资，谁受益”，但由于国家产权容易出现虚位，且未明确执法主体，造成了实际的所有权被稀释。
保持职工身份不变 。改革后，原农场按乡镇级机构建制，赋予地方基层政府职责，农场作为法人主体仍存在，但几乎无可经营资产。职工身份主要体现在社会保障上，这主要是因为原农垦职工的社会保障体系独立于地方政府，此次改革后，农垦机构中经营资产的实际权利结构发生了变化，农场失去了橡胶树资产的经营权，所有权虚位，收益权利也受到很大程度的削弱，原有的保障体系无法支撑原模式。
保持国有资产性质不变是收益的一个来源，因为承包户需要支付国有资产使用费；保持职工身份是成本的一个重要组成部分，因为农场需要支付人工成本。如果收益无法覆盖支出，就会产生严重的问题。一方面国有资产会流失，或者获取橡胶树资产收益的成本越来越高；另一方面退休职工的养老无法保障，可能会引起社会问题。另外，橡胶林更新所需资金无法保障，社区公共品的供给无法保障。因此，改革之后的产权结构可能是不稳定的。
林毅夫（1989）认为有四种原因可能引起制度不均衡：制度选择集合改变、技术改变、制度服务的需求改变、其他制度安排改变。要素和产品相对价格变化是历史制度安排变迁的主要原因之一。此次云南农垦改革，与土地这一生产要素的相对价格变化是紧密相关的。城镇化进程加快，城市用地需求拉动土地价值上涨，致使相关方加紧土地资源开发权利的争夺。云南农垦的严格垂直管理，使得州、市、县政府无法规划使用国有橡胶种植农场的土地；适宜种植土地资源减少，大量农村劳动力的就业难以解决，原国有农场新招聘员工数量少，无法有效地协助解决就业问题。州、市、县政府需对橡胶林地资源进行重新配置，来解决建设规划用地不足、农村就业等问题。地方政府和农垦系统争夺的焦点是土地规划使用权利以及居民就业；职工与农垦系统争夺的是橡胶树资产收益。图2-3显示了改革前后地权归属的变化，改革之后，橡胶林地纳入地方政府统一规划，原来的农垦系统无法再参与管理；原国有橡胶种植农场的橡胶林地的发包范围更广，发包主体包括了户籍在农场的非职工。州、市（县）政府完成了获得土地规划使用权和解决就业的目标。
图2-3 改革前后橡胶林地的产权结构
2010年前后的云南农垦改革改变了西双版纳州国有橡胶种植农场的生产管理格局，农场的户籍人员获得了直至退休的长期承包权，由于对政策的预期不稳定，在高价位的刺激下，承包人曾一度采取掠夺性采胶行为，但不能对职工和当地居民过分苛求。农户的生产决策是基于其现有的信息集以及对信息分析判断后做出的，就个体本身而言是理性的，农户生产行为是符合经济学规律的。随着时间的推移，政策稳定的预期加强，承包户对橡胶树资产的爱护程度有所增加，但胶园更新或承包人退休，橡胶木收入不归属承包户，土地将会被收回，导致爱护程度增加有限，承包户长期不施肥、高强度割胶，部分胶园还被多重转包。由于产量下降、价格下跌，承包费收缴难，导致农场运行陷入困境。对于以上困境，提出以下几点建议：
一是建议构建专业管理局。天然橡胶是西双版纳州的支柱产业之一，对地区经济发展起着非常重要的作用，因此，建议成立协调规划、种植、初加工、贸易、种苗等环节的监督管理机构，吸引下游加工企业来当地投资兴业，形成完整的产业链，使更多的价值留在西双版纳州，且可以增加就业；执行和实施全州统一的管理政策。二是重新探索产业组织模式。原农场技术和管理人员具有很强的技术优势，可以充分利用这部分人员的优势来改善全州的种植技术，建议成立专业技术服务机构，以政府购买服务或者农户、承包户自行购买服务的方式，支持服务机构的运转。
对于此次改革遗存的成本，一个做法是放弃保持国有资产性质和农场职工身份，采用以橡胶树资产买断职工身份的办法，推动国有橡胶树资产的彻底民营化。此次改革的一个重要现实问题是，国有资产收益无法弥补保持职工身份的支出，改革后出现了较大范围的资源费拖欠，导致部分职工家庭无法按时缴纳养老保险。
对于所有权，可参照村集体的做法，合理划分区域，改为集体所有制，但需要处理职工的非农身份以及其他一系列问题。
西双版纳州接近“分田到户”的模式属于无奈之举，与《关于进一步推进农垦改革发展的意见》坚持“国有属性”的精神相违背。国务院原副总理汪洋曾指出，农垦改革“要坚持社会主义公有制，坚持以农业经营为主，坚持走规模化道路，决不能把公有制改没、把农业改弱、把规模改小”。2020年，云南省委、省政府开启了新一轮农垦改革，谋划改变现行的家庭承包经营制，把橡胶林的实际经营权重新集中起来，但这面临着高额的制度成本，剩余承包期回购，需要与数万承包户进行谈判。另外，多年形成的生产习惯短期内也难以改变。更为复杂的是职工代际传递，职工退休后，其子女对其承包的土地有优先承包权。