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2017年，农业农村部发布的《关于大力推进农业生产托管的指导意见》指出：“发展农业生产托管要把粮棉油糖等大宗农产品生产的托管作为重点支持对象，通过专业化、规模化服务提升大宗农产品生产效益，提高普通农户从事大宗农产品生产的积极性，确保国家粮食和其他重要农产品安全。”农业生产托管促进了粮食等大宗农作物区域化种植、规模化作业、集约化经营，实现了粮食增产农民增收，提高了农民种粮积极性。据统计：2017—2020年，中央财政共安排了155亿元资金支持以农业生产托管为主的农业社会化服务；截至2019年底，全国有30个省（区市）实施了农业生产托管项目，累计补助的托管服务面积为1.04亿亩。作为一种规模化的农业经营方式，农业生产托管也存在一些风险。基于此，本文研究不同农业生产托管模式风险分担机制，提出具有针对性和可行性的风险防范对策，希望对促进农业服务型规模经营发展和农业节本增效有所裨益。
一些学者认为农业生产托管是一种外包行为，较多学者对农业服务外包展开研究。关于农业服务外包的研究，彭新宇（2019）认为，服务型规模经营的生产关系更复杂，可以实现经营主体、农户、土地的部分或完全分离。考虑到不完全契约的原因，服务型规模经营下道德风险和逆向选择问题可能会比土地规模经营条件下更为突出。胡新艳等（2006）认为，我国部分地区在人多地少的特殊农情与农地流转高交易成本的约束下，单纯追求经营个体增加土地面积的发展惯性并不能有效解决机械技术应用的规模性要求，需转向以服务外包聚合众多小农户机械服务需求的农机服务外包的机械化发展路径。蔡荣、蔡书凯（2014）认为，作物产量受到自然因素和人为因素的共同影响，外包服务的质量很难得到准确判断。对作物最终的产量影响较大的生产环节，在外包服务质量难以衡量的情况下，一旦外包出去，农户面临的风险将增大，很容易引起事后纠纷，因而这类生产环节外包的概率较低。
一些学者认为，农业生产托管是小农户与农业社会化服务主体或农业生产性服务的对接。关于农业社会化服务或农业生产性服务的研究，钟真（2019）认为，政府应重新设定推进中国农业现代化的政策着力点，即当前和未来一个时期应以社会化服务为核心，而非以土地流转为核心推进适度规模经营。芦千文（2019）认为，亟须提高农业生产性服务业的研究层次，农业生产性服务中的一些新兴服务，如土地托管服务、农业生产托管服务等，在加快转变农业发展方式中发挥着引领支撑作用。王玉斌、李乾（2019）认为，农业生产托管存在各种潜在的、复杂的风险，以及发展制约瓶颈，如农业生产托管服务供给受现有基础性生产条件掣肘：服务需求方面临难以选择并甄别服务的难题；服务监管组织面临规范管理困境等。芦千文、姜长云（2019）认为，要正确认识农业生产托管的作用，将其作为发展农业生产性服务业的重要方式，优先扶持农业服务户和农户组成的服务组织，注意建立共享收益、共担风险的利益联结机制。
综上所述，以往文献多从农业服务外包、农业社会化服务、农业生产性服务等视角开展研究，其研究视角并不是专门针对农业生产托管这一组织方式创新。针对目前研究的不足以及农业生产托管面临的现实问题，本文识别并分析了农业生产托管服务存在的风险，并对比分析了不同农业生产托管模式下的风险分担方式，进而基于各风险承担主体的角色定位，提出了完善农业生产托管风险防范机制的建议。
农业生产托管指拥有土地经营权的农户将农业生产过程中的耕、种、防、收等部分或全部环节的农事活动，以有偿方式委托给具有相应服务能力的农民合作社或农机大户代为完成的一种农业服务方式。农业生产托管衍生于农业服务外包、农业生产性服务、农业社会化服务，其内涵及范围更为清晰，按服务环节分类，有全程托管和环节托管两种形式。
在全程托管模式下，农业生产中的耕、种、防、收等作业环节，全部委托给农业生产托管服务组织完成。农业生产托管服务组织完成作业服务后，依据当地市场价格收取服务费用。实力较为雄厚的合作社和企业以资本或资金为纽带，将地方政府、银行与农户联系在一起，并发挥担保资金的杠杆作用，吸引地方财政、信贷资金、工商资本等各类资金进入农业生产经营领域，解决小农户无法解决的生产资金不足问题（王颜齐、史修艺，2019）。在环节托管模式下，农户向受托方支付一定服务费用，并将生产过程的部分环节委托给受托方完成。根据托管环节的不同，部分环节托管又可以分为单环节托管、多环节托管和关键环节托管。无论是单环节托管、多环节托管还是关键环节托管，土地的种植决策权、农产品处置权和绝大部分田间管理权都仍然归农户所有。
农业生产托管取得的成效主要体现在以下三个方面。第一，重构农业产业链条组织模式。例如，山西省平遥县在县政府的协调下，以农机合作社联合社方式搭建垂直的服务体系框架，将农机商、农资商、农业企业等各类主体捆绑在一起，通过“区域布点”的模式铺设网络，提供包括农资在内的全程生产托管服务。第二，保留了小农户土地经营自主权。生产托管创新形成的“万千小农户+大服务”新型生产关系，不以土地集中为前提，与土地流转相比，生产托管保留了农户对于土地的最终控制权。第三，推动了新兴技术在农业中的应用。大数据、人工智能、物联网等新一代数字技术也被应用在生产托管领域。例如，黑龙江省兰西县给农机具装上GPS，机手完成作业后台就知道作业面积及质量；开发的托管农户合同管理App，节约了人工成本，提高了管理效率。
农业生产托管风险的承担主体主要包括政府、商业保险公司和农业经营主体。农业经营主体主要包括农业托管服务组织和农户，两者均以自身利益最大化为目的。农业生产托管本质上是农业经营模式的创新，必然面临农业生产经营所固有的风险，其所隐含的风险类别不仅包括服务过程中无法控制的外部经济变量或自然变量产生的外生风险，还包括由人的主观行为导致的内生风险。前者主要表现为市场价格风险和自然灾害风险，后者主要表现为契约违约风险。
（1）市场价格风险
农业生产托管市场价格风险主要是指由与托管相关的产品和服务价格波动而产生的风险。在农业生产托管中，服务组织与农户双方按照确定的粮食价格、服务价格和农产品交割时间签订买卖或服务合约之后，粮食价格、服务价格的任何变化，都可能会给参加交易的某一方造成经济损失。相应地，农产品市场价格升高往往蕴含着巨大的商机，违约的一方可能获得更多好处，而另一方将承受损失（常伟、王丽霞，2018）。
一些承接农业生产托管的中小型托管组织缺乏市场化运作意识和长远规划。当托管业务规模扩大时，不能充分考虑政策变化、资金周转、农产品价格波动等宏观市场因素，导致托管服务组织和个人经营效益降低，诱发托管双方违约，进而造成市场价格风险和契约违约风险相互交织。近年来，国内外市场一体化程度不断加强，随着一系列双边和多边自由贸易区以及“一带一路”建设的发展，国际市场和国内市场之间的价格关联程度增加，情况变得更加复杂（刘月妓等，2016）。
（2）自然灾害风险
自然灾害风险是指发生干旱、洪水、冰雹、飓风和其他自然灾害，导致农业生产托管主体资产损失和经济效益下降，不能或不能完全执行托管合同造成经济损失的风险。若以风险的不可控程度来划分，自然灾害风险高于市场价格风险和契约违约风险。我国自然灾害的发生有其独特的原因，与气候、季节、地域、自然环境等自然因素，以及风险管理能力等人为因素有很强的关联（曹海林，2010）。由于自然灾害的灾史长、灾域广、灾种多，所以自然灾害风险的防范需要农户、服务组织和政府一起努力，将灾害损失降到最低。
（3）契约违约风险
契约违约风险分为两种情况：一种是托管双方没有签订正式合同而造成的风险，另一种是签订合同不规范或执行不到位而造成的契约规范性风险和违约风险。在农业生产中，农民与亲友或村民之间习惯于用口头协议代替正式托管合同，基本不会向村委会或相关机构登记备案。即使签订了正式的托管合同，也可能由于签订合同的行为主体法律意识淡薄、农户对合同条款理解能力有限、合同条款约定不符合法律规定等导致契约违约风险。
——契约违约风险主要发生在托管服务组织和农户之间。
——农户面临的契约违约风险主要有：托管服务组织违背农户意愿，以托管名义获得农户土地、改变土地用途；种粮收益得不到保障，包括粮食质量、产量达不到合同规定标准等；服务组织经营不善，没有足够资金支撑，服务合同无法持续履行，甚至骗取农户服务费；由于信息不对称和托管市场发育不完善，托管服务组织收取服务费过高；服务组织没有按照既定技术标准、环节、时限等开展有效服务，服务质量差等。
——农业生产托管服务组织面临的契约违约风险主要有：农户干扰正常生产服务活动，违规收回已托管土地并给服务组织造成损失；全程托管中，农户不按合同约定的时间和方式销售粮食；农户赊欠和拖欠托管服务费用等。契约违约风险一旦发生，除给农户和托管服务组织造成损失外，还可能引起上访等社会问题。
除了市场价格风险、自然灾害风险和契约违约风险外，农业生产托管还面临短期经营风险、政策制度风险等。大多数农业生产托管服务以一年为一个周期，同时大多数托管受托方只是获取托管作业环节的服务收入，不愿意或者没有能力对土地进行长远规划和长期投资，可能形成短期化经营风险，影响农业可持续发展。政策制度风险主要表现为由于国家土地政策、税收政策、产业政策、补贴政策调整，年度之间无法有效衔接，造成受托方农业经营计划无法实施，导致托管合同无法履行。
总之，农业生产托管服务模式存在复杂的风险，只有对各类风险进行准确识别，才能提出科学的防范对策。
与传统的土地流转方式相比，农业生产托管的风险和利益均不会完全集中在受托方或者委托方，有助于实现风险共担和利益共享。不同农业生产托管模式均应关注每一种风险的控制，因为不同风险相互叠加，可能导致更加严重的复合型风险，进而影响农业生产托管服务的可持续发展。
在全程托管模式下，当农产品产出因遭遇风险而减少时，低于合同约定的部分由受托方部分或全部补足，因此该模式的主风险承担者是受托方。据调研，目前全程托管由实力较为雄厚的合作社和企业主导。
——山西省寿阳县嘉禾农业科技有限公司与农户签订周期为3年的玉米全程托管合同，根据农户实际需求，托管方案有三种选择：收取600元/亩服务费，次年交农户900公斤/亩玉米；保底农户900元/亩收入，公司负责从种到收及玉米的销售；收取600元/亩服务费，保证增产100公斤/亩，农户自己销售玉米。
——黑龙江省龙江县超越合作社在与农户合作种植玉米的过程中，由农户购买政策性成本保险和商业性产值保险，进一步降低市场价格风险和自然灾害风险。政策性成本保险保额为258元/亩，保费为20元，由农户自费4元，政府补贴16元。商业性产值保险为托管农户承保，保额为700元/亩，农户自愿缴纳25元/亩保险费。如果农户没有能力缴纳，则由合作社垫付。合作社还与中粮集团开展“粮食银行”合作项目，粮食收获后享受入库“绿色通道”，由农户根据市场行情自行选择结算时间，进一步降低市场价格风险。
与全程托管相比，环节托管的利益联结机制不紧密，相应地，风险分担机制也不完善。当各类风险发生时，所造成损失一般由农户承担。黑龙江省兰西县瑞丰玉米种植专业合作社玉米关键环节托管服务过程中，由农户提供种子化肥等基本农用物资，合作社提供专业机械和技术人员进行机械作业和植保服务。从表1-13-1可以看出，关键环节托管较全程托管收费更低，主要解决农户在种地过程中依靠自身拥有的设备和技术不能完成的关键环节与薄弱环节。
表1-13-1 瑞丰玉米种植专业合作社收费标准和收费方式
股份制全程托管的本质是一种盈余分配方式较为特殊的全程托管，在这种模式中，农户以土地、农机等入股，享有基本固定收益，同时还能按照股份数量与受托方分享超额收益。虽然收益共享意味着风险共担，但是农户作为股东入股时，通常存在对相关法律缺乏了解和盲目跟风的情况，进而造成农户处在弱势一方，有一定的失地或失权风险。据调研，目前股份制全程托管由村集体经济组织和股份制合作社主导。村集体经济组织以服务本村村民为主，除经济功能外，还有一部分公益性职能，为农户分担了大部分风险。与村集体经济组织类似，股份制合作社不仅为本社社员提供服务，还能利用农机、农机手等资源对外经营生产托管业务。
总的来说，股份制全程托管在利益共享的同时，也实现了风险共担。黑龙江省兰西县双太村集体经济股份合作社，采取整村村民小组推进的方式，大豆托管面积达到10380亩，吸引了全村81%的农户参与。目前，股份合作社的牵头人同时也是村委会干部，在一定程度上利用村集体的组织优势降低了契约违约风险。村委会和股份合作社共同努力，不仅为农户垫资服务费，还垫资采购种子、化肥、农药等农资，垫资费用在年底大豆统一销售后结算，股份合作社承担了较大的市场价格风险。
灵活的农业生产托管形式、适当的利益分配机制和多元化的生产组织方式使农业生产托管中的契约违约风险、市场价格风险和自然灾害风险在不同主体之间得到了分担。不同托管模式与风险分担方式的对比分析表明：股份制全程托管通过土地、农机入股的形式，将受托方和委托方更加紧密地联系在一起，风险分担更加有效。基于各风险承担主体的角色定位，本文提出以下政策建议。
上述全程托管、环节托管、股份制全程托管三种组织方式中，省、市、县政府在制定实施方案、鼓励服务组织为农户开展服务等方面发挥了很重要的作用。地方政府部门依法对服务组织与农户之间签订的服务合同进行规范，提供格式合同样本，明确服务范围、收费标准、服务价格、质量标准等内容，强化合同内容约束和可追溯管理，帮助小农户与服务商签订规范合理的合同条款，保护农户利益。
从政策层面来看，政府应通过多种方式强调契约在农业生产托管服务中的核心作用，通过签订规范的合同帮助农户规避风险。具体来说，合同必须明确托管期限及责任；必须明确不改变耕地用途，国家对耕地的优惠政策归农户所有；必须明确种什么、怎么种、怎么销售等具体问题；必须明确收益分配方式，生产情况波动下的收益波动范围，确保切实兑现农户收益。从农户角度来看，农民的文化水平相对较低，风险意识较弱，政府部门要运用宣传教育的方式，让农民充分认识到防范农业生产托管风险的重要性，提高农户风险意识，从而有效地降低农业生产托管风险发生率。
在政策性贷款方面：探索由服务组织担保，由银行向农户提供托管费贷款、抵押贷款、赊购等融资服务。针对开展农业生产托管的村集体经济组织、农民合作社、农业企业等给予政策性贷款支持，出台针对托管服务组织的贷款贴息、税收等相关政策，优化审批流程，最大限度地解除农户和服务组织的现金约束。
在农业保险方面：加大对农业保险的支持力度，重点完善收益保险及区域性粮食产量保险品种，促进农业生产托管服务真正形成服务闭环，保障农民从种到收全方位服务，让农民真正步入现代农业发展轨道。农户收益险，可以由农户出一部分、服务组织出一部分、国家政策支持一部分，给托管土地交纳保险费。在开展新一轮农业生产托管试点工作时，对试点县给予收益保险或区域性粮食产量保险补贴。借助农业生产托管试点，在农民合作社内部开展农业互助保险，农民统一缴纳保费后形成保险基金，每年保险基金盈余部分结转至下一年，使农民相应减少保费。