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秦孝公和公孙鞅、甘龙、杜挚商讨强国大计。他们分析时势变化，研究制定法制的基本原则，寻求治民之法。
秦孝公说：“做国君谋划国家社稷之事是分内之事，法度的设立必须要彰显国君的权威，这是为人臣子的行为准则。我要变法来强国，改变礼制，教化百姓，又担心天下人批评、指责我。”
公孙鞅说：“我听说‘做事犹豫不决是不会有功效的’。国君应该尽快下定变法的决心，消除顾虑。行高之人常被世俗非议；有独特见解的人常被嘲笑。俗话说‘愚笨的人事成之后还不明白是如何成功的，聪明的人却能对未发生的事情进行预测’，‘普通人是不可以与之讨论开创性事物，只可以和他共享成功’。郭偃的法则是：‘有崇高道德追求的人是不会附和世俗的偏见的，成就大事业的人是不用与世俗之人商量的。’法，是爱护百姓的，礼，是方便做事的。因此，圣人治理国家，如果能使国家富强，不必沿用旧的法度；如果能使百姓受益，就不必遵循旧的礼制。”
孝公说：“好！”
甘龙说：“不对。臣听闻‘圣人治理国家不用改变百姓的习俗，聪明的人不变法求治’。根据民众的习俗进行教化，不劳而成；依据常法治理国家，官吏驾轻就熟，百姓也安适。当今，如果变法，不遵循秦国旧法，更改礼制教化百姓，我担心天下人就该议论君主了，希望君主认真考虑。”
公孙鞅说：“你所说的这些正是世俗之言。常人固守旧俗，学者沉迷于个人的闻见。固守旧俗和拘于见闻之人只能被安置在官位上遵守成法，这些人是不能和他们去讨论变革法度的问题。夏、商、周三代的礼制不同，却都能称王天下，春秋五霸所用的法制不同，但都能称霸。因此，聪明的人创制法度，愚笨的人只能用现成的法度进行约束；贤能的人变革礼制，无能的人只能被动受制于礼制束缚。甘于被礼制束缚的人是不能与之讨论变法，不能和他探讨国家大事的。君主就不要犹疑不定了。”
杜挚说：“我听说‘如果没有百倍的利益，就不要变法；没有十倍的功效，就不要轻易更换用具’；我还听说‘效法古制不会有错，遵循旧礼不会走偏’。希望君主谨慎考虑。”
公孙鞅说：“历代政教不同，我们应该效法哪个？古代帝王的礼制区别较大，我们遵循哪个？伏羲、神农用教化治理，不用法制惩罚，黄帝、尧、舜虽然实施惩罚却能量刑适当。周文王、周武王时代，他们顺应时势，建立法度，根据不同的具体情况制定礼制。礼制和法令都要根据实际情况来制定，法条、命令都要顺应时势，就像兵器、铠甲、器具、装备的制造要方便使用一样的道理。因此，我认为治理国家不能用一种方式，只要对国家有利，不一定要效法古制。商汤、周武王不死板地遵循古礼，天下称王，殷商和夏也没有因改变旧制而亡。因此，违背古制无可非议，遵循古制反而没多大好处。希望君主不要犹豫了。”
孝公说：“好！我听过这样的俚语，‘穷乡僻壤走出来的人易少见多怪，学识浅陋的人喜欢争辩’。让愚昧的人感到高兴的事情恰是聪明人感到悲哀的事情；狂妄的人以之为乐的事情，却是贤能的人感到沮丧的事情。我不会拘泥于世俗的议论了，不再犹豫了。”于是，孝公颁布了《垦草令》。