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内政改革的主要内容，是皇权与官僚集团达成新的和解。这也是“同治”这个年号最核心的含义。
咸丰皇帝在世之日，内政上非常倚重肃顺。肃顺是满人，颇有政治理想，很愿意结交和重用汉人。《奴才小史》里说，肃顺当政之时，对待满员“恣睢暴戾，如奴才若”，对待汉官却“颇为谦恭”，理由是“咱们旗人浑蛋多” 1 。曾国藩、胡林翼、左宗棠这些人在咸丰时代得到重用，都与肃顺有直接关系。曾国藩升任两江总督，是肃顺的建议；左宗棠遭人弹劾，也是肃顺维护褒奖；郭嵩焘等汉人知识分子，也是肃顺着意结交的对象。 2
在整顿官场腐败一事上，肃顺表现得相当积极。咸丰八年（1858），他查办“戊午科场收贿案”，杀了包括大学士柏葰在内的五位中央官员，数十名高官与新中举人被革职或者流放。咸丰十一年（1861），户部为逃避肃顺对“宇字五号案”的追查，纵火焚烧户部档案，大火持续了十二个小时，相关文档字据全部付之一炬。户部被逼到这种程度，可见肃顺反贪是在玩真的。大火之后，该案仍有数十名高官被革职抄家。 3 此外，肃顺在倒台前夕，还曾“奏减八旗俸饷”，理由是“满人糊涂不通，不能为国家出力，惟要钱耳” 4 ，他认为满人不足以充当清廷的统治基础，反要消耗清廷许多财政收入。
凡此种种，都是对官僚集团的侵害。所以，处决肃顺的消息传出后，京城的官僚们欢欣鼓舞，囚车经过之处，“其怨家皆驾车载酒”前往围观，还有人指使儿童朝囚车扔泥土瓦块，痛骂“肃顺亦有今日乎！” 5
肃顺既死，最高权力对官僚集团的高压也随之消失，奕訢、慈安与慈禧组成了新的执政中枢。慈禧太后不再关心科举考试的公正性，也不关心官员们是否贪污腐败。她关心的是如何重塑官僚集团的向心力。所以她的施政风格是“博宽大之名”。派人担任科场搜检工作时，慈禧的指示是“勤慎当差、莫要多事” 6 ——好好干，别像肃顺那样整出一堆事来。见到御史弹劾自己的亲信，慈禧的第一反应是“此无他，不过我所用之人总不好”，要弄死这个对自己没有向心力的御史，而当获悉该御史做此类弹劾，不过是因循官场陋习，想要敲打别人多收几份炭敬时，她的反应就成了“大笑” 7 。
平衡满汉关系也是“和解”的重要内容。
曾国藩、胡林翼、左宗棠与李鸿章这些汉人，自然该用还是得用。不用，就解决不了太平军这个现实问题，还会生出新问题。正如印鸾章在《清鉴》中所言的那般：
（慈禧）听政之初，军事方亟。两宫仍师用肃顺等专任汉人策。内则以文祥、倭仁、沈桂芬等为相，外则以曾国藩、左宗棠、李鸿章等为将。自军政吏治，黜陟赏罚，无不咨询，故卒能削平大乱，开一代中兴之局。 8
但肃顺时代那种压制满人的做法，也必须扭转过来。毕竟，满人才是清廷最核心的统治基础。努力扩张满人的权力与影响力，是新执政团队的基本方针之一。慈禧后来与奕訢正面冲突，有一句责备之言正是“这天下，咱们不要了，送给汉人吧” 9 ，可见她有着强烈的“满人本位意识”。
被慈禧责备的奕訢，“满人本位意识”同样强烈。同治元年（1862）有一项改革举措，是选派一些军人出洋接受新式军事训练。奕訢挑选了450名八旗兵，10名绿营兵，满汉比例悬殊到了45比1的程度。而此时清廷的八旗兵约为25万，绿营兵约为64万。 10
设立京师同文馆是同治元年最引人瞩目的改革。在这件事情上，奕訢同样“满人本位意识”强烈。
所谓同文馆，顾名思义是一个培养翻译人才的地方。这是微小的改革，几乎不会冲击现行官僚系统；这也是前所未有的改革，是清帝国首次被逼至万不得已的程度，终于承认洋人的语言也有学习的必要。
自1840年以来，清廷在对外交涉中屡因翻译问题陷入被动。因翻译造成的外交纠纷太多，1858年清廷与英、法、美、俄四国签订《天津条约》时，写入了一项规定，大致内容是：一，英方文件，此后“俱用英文书写”；二，照顾清廷缺乏英文人才这一现实，“暂时仍以汉文配送”，继续附带一份中文版本；三，待清廷培养出英语人才后，英方即不再提供中文版；四，《天津条约》签订之后，“遇有文词辩论之处，总以英文作为正义”——双方以后再因翻译的原因对文件内容产生理解上的分歧，一律以英文版本为准。 11
1860年英法联军攻占北京后，迫使清廷签订《北京条约》，条约中再次重申交涉皆使用英文，若词义有分歧须以英文为准。此外还新增了一项条款，就暂时附汉文条约一事定下3年期限，要求清廷在3年内选派学生去学习英文，待首批学生的学业完结，英方即停止向清廷提供外交文件的中文版。
内有需求，外有压力。1862年，由恭亲王奕訢、李鸿章、曾国藩等人牵头，清廷终于决定在总理衙门内设立同文馆，来培养自己的翻译人才。奕訢那强烈的“满人本位意识”也同时迸发。他一方面担忧汉人学好了英语，会去帮助洋人欺骗愚弄清廷；一方面也希望八旗子弟能够成才，以掌管清廷的各处要津。所以他颁布了一项规定，“选八旗中资质聪慧，年在十三四以下者，俾资学习” 12 ，意思是同文馆学生须优先从满洲八旗中选取。
于是，京师同文馆成了典型的旗人学堂。稍后成立的广州同文馆也是如此。1872年，两广总督瑞麟上奏汇报说广州同文馆里“旗籍诸生，咸皆踊跃”，建议以后该馆“专用旗人，毋庸再招汉民” 13 （本来招收的汉人学生比例已极小），奕訢批示同意。只有李鸿章创立的“上海广方言馆”没有实施旗人优先原则。
奕訢想要尽可能重用满人，来扩张满人的权力版图。但他也知道，将无知识、不合格者推上要职是很危险的。所以，他也希望满人们能够走在改革的前列，积极报名去同文馆学习。只有满人多多成才，清廷才能永远是满人的清廷。
但他的期望落空了。