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皇帝可以躲在热河，但外交仍需有人去办。
洋人们也可以不再执着于觐见咸丰，但他们已经认识到“夷”字带有侮辱性含义，已不再愿意与“抚夷局”之类的机构交涉。负责办理善后事宜的奕訢等人，只好上奏请求另设新机构来处理这些事。总理衙门遂应运而生。
原本，英法联军初来时，奕訢与其兄咸丰皇帝一样，也是主战派阵营里的一员。可惜现实无情，清军一触即溃且开门纳敌，联军几乎未损一兵一卒就进了北京城，留给奕訢的只有城下之盟。签《北京条约》时，奕訢的内心非常忐忑，担忧“目前之所失既多，日后之贻害无已” 11 。但联军“以万余众入城，而仍换约而去，全城无恙” 12 ，竟能依照条约主动退出京城，又让他颇有一些意外。在给咸丰的汇报奏折里，他说这些洋人“渐觉驯顺” 13 “志在通商” 14 ，并无夺取清帝国政权的野心，“犹可以信义笼络驯服其性” 15 。“驯顺、驯服”这些字眼，自然是在迎合咸丰的立场。不再坚持消灭洋人，则显示奕訢对条约外交多少已有了一些正面看法，这也是他主张设立新机构来处理洋务的一个重要原因。
奕訢在奏折里说：之前各国之事，都是由外省督抚上报，然后汇总到军机处。近年来外国事务繁多，尤其是外国公使驻京之后，若没有一个专门的机构来对接，“必致办理延缓，未能悉协机宜” 16 。奕訢还说，英使威妥玛来京，声称很担心英军自天津撤走后条约的落实会出问题，“臣等相机开导，以释其疑”。拿什么开导、劝说威妥玛放下疑虑？就是向他透露口风，说清廷计划“设立总理外国事务衙门专办外国事务”。奕訢告诉咸丰，威妥玛听到这个消息非常高兴，“该公使闻之，甚为欣悦，以为向来广东不办，推之上海，上海不办，不得已而来京。如能设立专办外国事务地方，则数十年求之不得，天朝既不漠视，外国断不敢另有枝节等语” 17 。
如此这般，咸丰只能批复同意。但他在批复中，将新机构的名字改成了“总理各国通商事务衙门”。增入“通商”二字，实有限制新机构权力范围的用意。奕訢的奏折里说威妥玛对撤军有很深的疑虑，又说威妥玛对新机构很感兴趣且很愿意与新机构打交道，还“断不敢另有枝节”。这些话，既让咸丰感到新机构不能不设，也让他感觉到新机构存在挟洋自重、尾大不掉的危险。
接到咸丰的批复，奕訢又回奏说：“通商”之事，上海、天津等地都设有专员负责办理，在京城再设衙门没有必要；而且“该夷虽惟利是图，而外貌总以官体自居，不再自认通商，防我轻视”。洋人们认为自己代表的是本国政府，不是民间商人，我们设“通商衙门”，他们肯定不愿前来对接。所以“拟节去通商二字，嗣后各处行文，亦不同此二字，免致该夷有所借口”。这其实是再次抬出洋人来压制咸丰。看了奕訢的回奏，咸丰只好再次批复“依议”。 18
“通商”二字虽去，咸丰防范总理衙门权力过大的戒心仍在。于是，当奕訢奏请“事宜机密者，即令各该大臣、将军、督抚、府尹一面具奏，一面径咨总理衙门”，希望遇上重大机密事件时，流程上一面奏报皇帝，一面提交到总理衙门寻求咨询。咸丰的批复却是“各省机密事件，应照例奏而不咨，如事关总理衙门者，即由军机处随时录送知照，亦甚便捷，着毋庸由各口先行咨报总理衙门，以归划一”。咸丰驳回了奕訢的建议，命各省继续按惯例只向皇帝奏报机密事件，不必送总理衙门寻求咨询，只在需要总理衙门参与时，再由军机处抄录知会。 19
咸丰的批复目的明确。他不让总理衙门与地方督抚直接对接，不赋予总理衙门在重大政务上以决策权，只允许它成为一个建议者和执行者，是因为他不能容忍皇权被总理衙门瓜分。
皇权对总理衙门的压制没能维持太久。1861年8月，咸丰皇帝病死在热河，成功践行了自己“决不见不行跪拜礼之夷人”的诺言。他生前留下的人事布局——肃顺、载垣、端华等八名顾命大臣，很快被恭亲王奕訢联手慈安、慈禧两宫太后，以秘密政变的形式突袭逮捕。肃顺被直接处决，载垣、端华被勒令自尽，余者或被革职或被充军。
前任皇帝及其八人核心班底被连根拔起，奕訢与慈安、慈禧两太后成了最高决策层的核心人物。人事的巨大更迭，让清帝国的内政与外交都有了改弦更张的空间。奕訢主持下的总理衙门，也就很自然地成了晚清改革的中枢。
不过，这只是若干年后回顾往事时，才会赋予总理衙门的一种历史意义。对那些活跃于1861年的当事人而言，总理衙门的成立不过是一次迫不得已的屈辱性让步。那时节，从庙堂到民间，鲜少有人胆敢明言要向洋人学习，“以夏制夷”才是最主流的声音——冯桂芬的故事，有助于我们具象地体察到这一点。