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向欧美派遣外交使团，与即将到来的“修约”有关。
所谓“修约”，即国与国之间建立以条约为基础的近代外交关系。自然，这要求清廷必须抛弃传统华夷观念下的羁縻之道。1868年是清廷与英、法、俄、美四国定好的《天津条约》修订之期（修订范围包括通商、征税、居住、传教等诸多方面）。为应付这次修约，清廷组织封疆大吏，做了两次外交政策大讨论。 1
第一次是在1864年。因为距离修约日期还有一段较长的时间，地方大员们意见空泛，谈来谈去无非是朝廷若能自强，则洋人必不敢生事，没有多少可以落实的具体建议。与清廷关系密切的赫德与威妥玛，则针对此前种种不守条约的情况，向总理衙门呈递了《局外旁观论》与《新议略论》，希望清廷遵守条约，进行外交改革，以适应国际环境。经过讨论，总理衙门部分接受了他们的意见，也承认了正视与遵守条约的重要性。
第二次是在1867年。修约之期就在次年，总理衙门再次给各省将军督抚下发文件征求意见。奕訢在文件里说：自道光二十年（1840）以来，传统羁縻之道在应付“夷务”方面越来越乏力。这次修约，如果洋人的要求实在太过分，“万不可行”，朝廷自然不会迁就，就算与洋人决裂也在所不惜，总理衙门也不会有别的意见。但决裂要有预备，目前的预备并不充分，所以只要还有可能，便“无妨暂事羁縻”，不如还是暂时与之订立条约，“以待异日之自强”，继续韬光隐晦等待国力变强。简而言之就是，条约要修，但具体如何去修，总理衙门不想独断，希望有一个集体决定。毕竟，独断也就意味着要独自担责。 2
反馈回来的意见，大体可以分为两类。
一类以奕譞、奕誴等皇族为代表。他们承认眼下打不过洋人，也理解“现在必应羁縻”这种策略，但既然朝廷与洋人“将来必应决裂”，也不妨利用“臣民义愤”将洋人曲线驱逐出境。奕譞提供了一种具体办法。他说，大清百姓之中必有“感慨悲歌之士”愿意为朝廷分忧，朝廷应该指示地方督抚，想方设法鼓动这些“以灭夷为志”的百姓，让他们去焚烧洋人的教堂，抢劫洋人的货物，诛杀来华的洋商，凿沉洋人的舰船。如果“夷酋”来总理衙门控告，我们就用“查办之词以缓之”，拿“一定严厉查办”来应付他们。然后再一天一天拖下去，“日久则以大吏不便尽治一省之民为词以绝之”，以地方督抚没办法管控住辖下每一个百姓为由，将所谓的处理拖到天荒地老。奕譞说，如果各省都这样干，会比用军队击败洋人更有效。 3
另一类以李鸿章、左宗棠、沈葆桢等地方督抚为代表。这些人的主张是，目前形势所迫，只能与洋人修约以维持和平关系，万全之策“则自强而已”，只有改革自强这一条路。李鸿章还对激进派的驱洋策略大泼冷水，说“民心”是靠不住的，与洋人作战“未有不恃兵而专恃民者”，只能依赖切实的军队实力，不能依赖虚幻的民心。他还说：自己统帅军队围剿捻军尚且感觉吃力，“奚敢侈言远略”——哪里敢奢谈什么驱逐洋人的长远计划；即便要战，“目前兵力财力固有未逮”，也是不可能赢的。 4 这些都是李鸿章的真心话。十年之后，他在给友人的私函中仍坚持相同的看法：“施之与洋战……不但淮军文武无此可靠之才，九州内亦少中意者” 5 。
总理衙门综合所有回奏得出的结论是：与洋人讲和，对洋人设防，二者不可偏废。现在还不是与洋人决裂的时候，得继续用条约对他们实施“羁縻”。为了利用好条约外交这一武器，知己之外还须知彼。于是，派遣一个正规的外交使团出使欧美，就被总理衙门提上了日程。此事也在1867年由总理衙门下发文件，向各省督抚将军征求意见。
总理衙门在文件中说，西洋各国都已按照条约互相派驻了使节，只有我大清还没有。各国驻华使臣多次要求大清在外国派驻使节，本衙门的回复一直是：各国在华有传教通商之类的事情要办，所以需要派驻使节；大清在外国并无应办之事，所以无须派驻使节。但这样做的后果是，这十多年来，“彼于我之虚实无不洞悉，我于彼之情伪一概茫然”，这不符合兵家的知己知彼之道。而且，外国使臣在我大清任性胡为，我们在外国却没有使臣，就没办法向外国政府直接提出诘责，这也是个大问题。但派遣驻外使节也有两大难处。第一是远涉重洋，很少有人愿意去，去了之后要吃要喝要办公，费用也不小，而且分驻各国，花销更大，筹款也更加不容易。第二是语言文字不通，万事都要仰赖翻译，也没有办理外交事务的专业人才。勉强派一些人出去，搞不好会变成中行说那种“汉奸”（中行说，西汉文帝时人，因不满汉朝，出使匈奴后转而利用自己对汉朝的了解帮助匈奴侵略汉朝）。去年本衙门派了斌椿带着几个同文馆学生去欧洲游历，体察他们的风土人情。但这种事情“未可再为仿照”，不能一而再再而三地搞。对外派遣使节这件事又非常紧要，“未可视为缓图”，不能一直拖着不解决。所以，“究应如何亦希公商酌定”，请众人一起来讨论，看看这个事情究竟该怎么办。 6
细细体察总理衙门文件里的遣词造句，可以发现其基本立场是主张对外派驻使节。但“夷夏之防”深深地镌刻在大清朝野知识分子的脑壳之中，也深深影响着朝堂政务的实际运作。为免成为众矢之的，奕訢们只能小心翼翼避开“独断”，欲向各省督抚将军们寻求一个集体决策。
除了对外派驻使节，总理衙门还在这份文件中列举了如下问题，请各省督抚将军一同商议：
一、外国驻华公使以何种礼仪觐见皇帝？
二、是否应该兴办“铜线铁路”？
三、内地是否可以允许设立通商行栈，内河是否可以允许航行通商轮船？
四、是否可以允许洋人在华“贩盐挖煤”？
五、如何应对洋人在华“开拓传教”？
这大体可以理解为：总理衙门希望将中枢之臣与地方督抚将军都拉到讨论中来，以集体决策的方式，来拟订一份全面的改革方案。
不过，总理衙门最终未能等待所有督抚将军提交反馈，便于1867年底做出决定：由美国人蒲安臣为领队，率一个正规使团前往欧美。这可能是因为蒲安臣已卸任美国驻华大使，返回美国的日期将近，已不容总理衙门继续拖延等待地方督抚们的回复。同时清廷内部又找不出合适的领队之人，必须仰仗蒲安臣的帮助。这也导致两江总督曾国藩、湖广总督李鸿章与直隶总督官文等人的反馈奏折，变成了“事后表态”。曾国藩的意见是，派使团出洋是好事，此后对外使节应该源源不断，即便有很多人不合格，其中也肯定会有苏武、班超这样的人才。 7 李鸿章也说，由蒲安臣帮助大清率使团出使欧美甚好，总理衙门制定的办法“至为周密”。 8 官文的立场略微模糊，他赞同总理衙门所说的无驻外使节有种种弊病，也赞同总理衙门派使团“赴泰西诸国游历”，但觉得这种事“偶一为之”就好，不必弄成制度性的东西。 9