在国际金融危机冲击下,我国产业结构中的不平衡、不协调和不可持续问题充分暴露,已经成为经济发展中的突出矛盾,迫切需要加快产业结构的战略性调整。党的十八大将推进经济结构调整确定为现阶段最重要的战略任务之一,其中产业结构调整是核心内容。
在现实中,各种经济活动是连续的,其间并无截然分明的界限。为了进行经济分析,按照一定的分类原则将具有替代性或共同特点的生产活动归之为某类“产业”,产业内各生产单位之间的关系称为“产业组织”,不同产业之间的关系就是狭义的“产业结构”。而广义的产业结构除了包括以上两种关系之外,或从技术特征上对生产活动进行分类,划分为“传统产业”、“高技术产业”、“新兴产业”;或从生产要素特征上进行分类,划分为“劳动密集型产业”、“资本密集型产业”、“技术密集型产业”、“资源密集型产业”等。
按一定分类原则来界定产业结构,实际上是对复杂现实进行抽象化分类和概念化构建,对各种各样的生产活动进行的理论归类,进而观察和分析各类生产活动及其主体之间的关系,例如供求关系、竞争关系、投入产出关系等,并观察和分析各类产业活动同自然资源及环境之间的关系等,借助于此对经济活动关系进行政策调节。
在不同国家的不同经济发展阶段,对于产业结构的关注角度和重点是不同的。例如,发达市场经济国家,最关注的是同一产业内企业之间的关系,表现为对于垄断、竞争、集中度、企业行为、市场绩效、大中小企业关系的重视。而计划经济国家、发展中国家、新兴经济体等,更关注不同产业之间的关系,表现为对工业、农业与服务业之间,轻重工业之间,不同分类行业之间的比重变化及其不平衡现象等的重视。
对产业结构的任何分类方法都是相对的,而且采用不同的统计方法有可能得到不同的分析结果。例如,采用第一、第二和第三次产业分类方法分析产业结构,可以选择就业指标,也可以选择资产指标或产出指标。而计量产出结构时又可以选择采用现价,也可以采用购买力平价等。采用不同的统计方式可以得到对三次产业结构(比例)的不同分析结果。所以,进行产业结构分析时,必须了解所采用的产业分类及统计方法的有效性与局限性。
实际上,主要因为产业结构采用“间断性”概念描述“连续性”现实,目前世界上尚没有一套能够精确反映产业结构真实状况的指标体系。因此,在分析研究产业结构问题时,必须对此有科学认识。尤其是在实践中,切不可以将追求某种统计数字,例如硬性要求某种产业达到一定的数量比重,作为产业发展和产业结构调整的绝对政策目标。
可见,产业结构是一个复杂而具有密切内在联系的复合有机体,而不是拼图式的平面板块。调整产业结构的实质是对复合有机体的调理和培育,而不是对板块式组成部分的任意组合拼装。因此,必须从具体国情和地情出发,科学实施产业结构调整战略。
判断产业结构是否合理取决于一定的客观相对关系以及发展目标选择。这种相对关系主要包括市场供求关系、环境资源条件以及国际竞争关系等。而发展目标选择则可以是增长速度、强国意愿、福利水平等。在以客观相对关系作为判断准则时,也会涉及发展目标选择,表现为更优先于平衡路径还是非平衡路径。以发展目标选择为准则时,必须考虑到各种客观相对关系的平衡性,否则欲速而不达。
产业结构是否合理也不是简单的静态比例关系,而是一个在动态中体现的过程现象。一定的产业结构有其形成和演变的历史缘由和现实条件。在不同国家的不同发展阶段,产业结构的特征和变动趋势是不同的,同各国基于发展目标选择而实施的战略和发展方式以及政治经济体制性质具有密切的关系。
我国现阶段的产业结构是在从计划经济向市场经济转轨以及工业化加速时期形成的。在这一过程中,我国选择了渐进式改革和级差式发展的路径,将尽快摆脱贫穷落后作为首要目标。经济体制改革在各个局部进行,有先有后、有快有慢、有浅有深,而且总是配合有各种特殊政策和优惠待遇。由此,市场经济虽然得到了发展,但经营环境不能保证均等的竞争机会。与之相应的是,经济体的各个局部的发展进程是高度级差化的,即一部分率先发展和先富裕起来,其他部分只能相随其后。表现在产业结构上则是,各产业的获利性(利润率)非常不均衡,各地区产业发展的政策条件具有很大差异。
这样的改革和发展路径,决定了政府在各个局部(产业和地区)之间的竞争中可以大有作为,即产业或地区发展表现为政府提供优惠政策或特殊待遇的竞赛,以及差别性产业政策尤其是投资审批制度的诱导作用。享有优惠政策的地区率先发展,得到产业政策推动的产业高速增长。经济资源潮涌式地流向高盈利性行业,推动这类产业迅速扩张。其中,政府实施的选择性政策具有给市场调节加力的性质。这种非均衡的发展道路创造了中国经济奇迹,但在加大增长推动力的同时,也必然导致更大的结构不平衡。
在这样的体制机制下,中国30多年的工业化具有显著的平推式增长特征,即在具有资源比较优势和政府助推的领域,在扁平的技术层面上大规模投资,大力度招商引资,形成巨大生产能力,快速占领国内外市场。这推动了中国经济在短短二三十年里就成长为世界第二大经济体,但也表现出很大的局限性,即技术层次低、产品差异性小、创新活力弱。企业行为倾向于“争取优惠政策”和占据资源优势,而无心于扎扎实实的技术创新。
产业结构的形成和演变如同生命体,是一个有机演进过程。政府给市场顺向加力,创造了经济业绩,同时也往往“好事做过头”,鼓励和补贴了难以被市场消化的产能。当产业不平衡现象凸显时,政府又总是期望采取直接的调控手段来扭转产业失衡,以至采取行政性手段强制淘汰落后产能。病情严重时当然不得不下猛药,但吃药毕竟不是实现体魄健康的主要手段。
从以上讨论可以看到,我国产业结构的现状有其深刻成因。产业结构优化并不是简单地调整各分类部分的比例就可以完成,而是一个类似生态圈那样的流变和演替过程。具有多样化、变化活力和适应性强的产业结构才能实现动态优化。我国产业的结构性矛盾,一方面表现为过度的同质性和单调化:产品同质、产业同构、园区同形、城市建设缺乏特点,必然是低附加值的;另一方面具有明显的人为安排的板块特征,缺乏有机体的活性适应能力。
从根本上说,只有当渐进式改革完成其历史使命,级差式发展路径转变为均衡路径,政府作用转向创造公平竞争和机会均等的环境而不是实施差别待遇时,产业结构变动才可能真正走上平衡协调发展的路径。客观地说,中国目前的发展阶段离这一时期尚有一段距离。所以,产业结构的较大不均衡性,仍然会持续一段时期。但是,这决不是说当前对解决和缓解产业结构不平衡现象是无可作为的。相反,深刻认识产业结构变动的客观规律和当前产业结构状况的基本性质,采取更为科学有效的调控方式,是完全可以取得积极效果的。
首先,要认识到,必须从平推式工业化转向立体式工业化道路,才能走向产业结构相对平衡的发展路径。所谓立体式工业化,就是各个领域向着绿色化、精致化、高端化的产业制高点攀登,形成各产业向上发展的差异化竞争态势,从单纯追求规模扩张转向通过技术创新实现产业深化。为此,要逐渐弱化直至取消各种差别化产业政策,无论是传统产业还是高技术产业或新兴产业,都应有在平等竞争中实现技术创新的空间。
其次,政府经济政策的性质要逐渐从倾向于给优惠待遇,转向营造公平竞争的秩序和政策环境,尤其是必须规范地区之间的竞争秩序,减少以至禁止导致不公平竞争的政府补贴行为。这既是减少国际上对中国产品实施反倾销、反补贴事件的需要,也是改变国内产业结构失衡,尤其是解决产能过剩问题的需要。
第三,将主要着力点放在完善市场机制上,主要依靠企业公平竞争的市场行为,趋近产业结构调整的目标。政府产业结构调整的关注点不应是统计上的数字比例,更不应为了追求统计数字上的产业结构升级,就急于以选择赢家的行政性干预方式代替市场公平竞争的选择机制。实践证明,采取非市场的行政性手段是无法达到产业结构调整的预期目标的。产业结构调整的主要方向应是构建有助于产业结构优化的体制机制。
第四,发展战略性新兴产业,绝无平推增长的前途,必须避免平推工业化的思路和行为。前几年,一些地区以平推增长的方式,高强度补贴所谓战略性新兴产业的投资,已经导致了严重的产能过剩现象,付出了极大代价。发展战略性新兴产业,关键是核心技术突破,完善制度建设,培育新兴市场。由于新兴产业的特点之一是技术路线的不确定性和投资的高风险性,政府不能主观地认定具体新兴产业未来的主流技术路线,就采取强力补贴方式扩展生产能力,而是应当允许企业通过自主技术创新,在市场竞争中选择和优化技术路线。为此,发展战略性新兴产业,政府作用是更要科学认识和判断现阶段产业结构变动趋势,尤其是要关注美国等发达国家发展新兴产业的动向和技术路线选择,在国际国内竞争中确立战略性新兴产业的技术创新和发展方向。
第五,现阶段进行产业结构调整,一定要力戒政府“好事做过头”现象。实际上,许多产业失衡原本就是由政府好事做过头而产生。例如,过度补贴招商引资,一些投资项目“没有条件创造条件也要上”。如果仍然沿用老思路来进行现阶段的产业结构调整,即使有幸能解决一个问题,也必然会产生大量新的问题。所以,政府调整产业结构的政策力度必须适当,不可急于求成,矫枉过正。
特别需要引起注意的是,产业结构不平衡的表现是同宏观经济的景气度相关的,经济景气时,产业结构不平衡不协调的问题可能不突出;而经济衰退时,产业结构不平衡不协调的现象会非常突出。一般来说,不平衡、不协调现象更多产生短期压力,而不可持续性则是长期压力。因此,我国产业结构调整的眼界应更具长远性,将可持续性即长久的产业国际竞争力作为重点战略目标,才能准确把握产业结构调整的战略方向。
(作者为中国社会科学院学部委员、工业经济研究所所长)
(来源:《求是》)
下一轮全面经济改革的行动框架应该是:以缩小居民收入差距和要素价格“两大核心”改革为突破口,推动以“四大重点”为主要内容的改革:
对改革突破口的进一步认识
仔细考察当前各种经济问题与矛盾背后的脉络,我们不难看出,它们之间存在因果循环和盘根错节的关系。最根本的原因是制度设计不当,如政府管制、金融改革滞后、要素价格不顺等,由此导致渐进转轨中市场边界划分不清。试图通过寻找某个单一的突破口,来全面解决当前中国经济运行中错综复杂的结构矛盾以及背后的制度问题,恐怕是不现实的。可以说,突破口只是相对的,而不是唯一的。
寻找突破口和抓手,不同于寻找改革的核心问题、关键环节。譬如,中国经济体制改革的核心问题,是解决政府与市场的关系。这是基于当前经济运行中各种矛盾的高度概括与抽象,体现于一系列具体的制度政策。但是如果直接从政府机构改革、政府与市场关系入手,直指高度抽象的核心主题,既不好操作,又不具改革效率。多年来,政府不恰当的行政管制,作为核心问题,几乎涉及国务院每个经济部门(国务院“新非公36条”内容就是最好的说明)。此时若由不明实务操作的若干学者去反复调研,即使不闭门造车,恐怕也是拿不出解决全部问题的理想方案。但奢望由某些政府管理部门反省自己,主动取消相应的行政管制条款、交出自己的权力,无异于与虎谋皮,同样是不可能的——多年的改革滞后已对此给出了明确的答案。因此,未来的改革必须从眼前若干个具体问题入手,由此推动生成改革的内在逻辑与动力,倒逼一系列制度的渐变,逐步逼近问题的关键环节,最终解决核心问题。
寻找突破口的更大意义,在于寻找推动全面、彻底改革的抓手和切入点,寻找最终能撕破束缚市场机制运行之网的一股“胀力”。所谓“胀力”,就是通过打开一个制度口子,或者是通过改变一两个涉及抓手问题的制度,推动该制度的变化并传导到其他制度,从而形成结构转型的传递倒逼机制和自我强化动力。由此,才能使未来的改革做到“开弓没有回头箭”,只能步步推进,难以往后退缩;才能顺藤摸瓜,缩小政府权力,扩展市场力量。最后,找到市场与政府的合理边界,形成经济合理增长的内在动力。
根据上述认识,下一轮全面经济改革的行动框架应该是:以缩小居民收入差距和要素价格“两大核心”改革为突破口,推动以“四大重点”为主要内容的改革。而且“两大核心”的改革是当前转变发展方式直接面临的最大问题,在全社会已形成基本共识,又相对易于实施。以下笔者将分别对这一改革的逻辑反应与过程作一简述。
缩小收入差距改革
在全国城乡,应尽快出台酝酿多年的以“提低、控高、扩中”为主要内容的改革方案。方案必须要有具体量化的数据或比例目标。鉴于该方案此前多年议而不决,不应将具体的量化目标再下放有关部门进行反复低效的协调甚至扯皮,以免贻误整个改革进程。方案应包括以下内容:第一,扶弱济贫,落实“提低、控高、扩中”,逐步提高最低工资标准、城镇居民最低养老标准、贫困救助线等;第二,明确逐年缩小城乡医疗、养老、教育等社会保障水平差距的量化目标;第三,制定逐步提高国民福利水平的各项社会保障的量化目标。只要是坚定不移地推进以上三项改革,实实在在地逐年提高全体城乡居民统一的社会保障水平,必然会引起国家财政入不敷出。由此,可进一步倒逼财税部门通盘考虑财税体制改革,制定中长期改革预算。与此同时,为了解决因长期负利率而形成的居民财产损失,也要倒逼金融部门结合宏观调控需求,制定利率逐年市场化的改革方案。
在农村,要想真正提高农民的收入,重点是进一步依法改革征地制度,把土地级差收入和长期增值收益真正归还给农民。目前,城乡居民财产性收入差距超过城乡居民的收入分配差距,这是导致城乡居民贫富差距拉大的显著原因之一。实施土地征地制度改革,就是要求在农村经营性用地、宅基地“确权、登记、领证”的基础上,真正落实十七届三中全会早已确立的“建立城乡统一建设用地市场、建立土地经营权流转市场”两大原则。改革政府垄断经营土地制度,允许农村经营性建设用地通过出租、出让、入股、信托等多种方式进入市场。通过征地制度改革,财政可在契税、房产税等税种改革基础上,形成合理的房产税制度(为打击投机炒房,可设高额的房产交易税),增加一些财政收入。需要提前引起警觉的是,今后若土地长期增值收益真正回归农民后,中国经济马上会暴露更为突出的问题。一是土地出让金的骤然减少,使原城镇化建设计划中的投资和基础设施建设资金迅即捉襟见肘。据有关机构统计,2012年1月至11月一线城市土地出让金已急速下降为1661亿元,比2011年同期下降41.5%。而2010年全国城市建设支出、保障房支出两项,占土地出让收益(土地出让金扣除土地交易成本等各项支出后)的65.5%。而且,目前全国城市基础设施建设资金来源中,土地出让金才仅占20%,绝大部分资金是通过土地抵押从银行融资(2011年高达4.8万亿元)。因此,土地出让金的骤然减少,将大幅度减少城市建设资金。二是按目前国家有关规定,在土地出让金扣除土地交易成本后的土地出让收益中,还必须按固定比例或非固定比例,计提农田水利建设、农村基础设施建设、城市建设、农业土地开发、保障房工程、国有土地收益基金、教育基金、中央和省级财政三七开的“新增费”八项支出。因此,土地出让金的骤然减少,不仅仅会影响地方城市建设,还将直接严重影响各地农村的教育、农业、水利建设等工作,绝大多数的地方财政将难以为继,最终必然要求中央进行大规模的财税体制改革。面临财政资金外的“大窟窿”,中央必须制定中长期的改革预算,从根本上解决国家财政入不敷出问题。当财税改革进行到一定的地步,现实严峻的收支缺口困境将倒逼中央加快推进以提高国企分红比例和出售国企股权为内容的“国退民进”改革。
要素价格改革
过去若干年,中国经济之所以形成投资、出口为主导的经济发展模式,除了居民收入水平低、消费不足和外部经济繁荣等因素外,融资成本低、环境资源成本低也是重要的供给因素。因此,未来的改革逻辑,除了需要消除造成经济结构扭曲的需求因素外,还必须同时从供给方面加快改革。这要求有关部门在兼顾国家金融安全(相对的)和短期经济稳定的同时,尽快启动利率、汇率改革,加快水、电、气、油、矿产资源等要素资源价格的改革步伐。
制定利率、汇率市场化的渐进改革规划。明确在今后几年内,基本实现利率的市场化和体现外汇供给平衡要求的真正的有管理的浮动汇率。利率市场化改革后,银行存贷利差必然会缩小,导致竞争加剧。为预防银行出现破产而引起的社会不稳,存款保险制度有望加快出台。建立存款保险制度,可消除监管部门长期以来因怕出风险而采取的“保姆式”监管、限制民间资金入股金融机构的各种行政限制,鼓励发展民间中小金融机构。同时,利率市场化改革后,利率由负转正,一方面可增加居民收入,促进消费;另一方面会出现体现社会资金供求的市场信号,正向激励企业和政府抑制高耗能、低效益的重复建设,引导资源合理配置。利率及汇率市场化改革后,金融产品创新将更为活跃,在促进银行特别是国有大银行去寻找和扶植更有活力、更具创新能力的民营中小企业的同时,混业交叉产品会明显增多,这又将迫使“一行三会”监管部门抓紧提出改善监管协调的方案。利率及汇率市场化改革,还有利于中央银行选择更为有效灵活的间接调控方式,从而有利于抑制外汇储备的快速增长,相应加快资本管制的放开,进而加快人民币国际化进程,推动中国整体经济的对外开放水平。
制定水、电、气、油、矿产等资源要素全面市场化的改革规划。在今后若干年内,各类资源要素市场的改革,必然会使一部分国有企业亏损,从而倒逼企业改革,引入民间股份实施重组改造,减轻国家补贴与财政包袱;会倒逼政府行政部门削减各种行政审批权力,放宽管制,便于民间资金的投入;会抑制过去那种不计成本、浪费资金与资源、破坏生态文明、片面追求投资扩张的恶习;会进一步逼着企业与地方政府去寻找服务经济的发展机会,从而提高全要素生产率,最终实现以市场为导向的产业和区域结构调整。
倒逼推动“四大重点”改革
综上所述,只要是坚持改革方向不动摇,缩小收入差距和要素价格这“两大核心”的改革,必然会强烈要求推动土地征地制度改革、社会保障改革、财税体制改革和“国退民进”这四项重点改革。
土地征地制度改革。这是中国农村下一轮最主要、最艰难的一项改革,也是开拓中国未来巨大消费市场空间的一个历史机遇。这项改革的核心理念应是修改相关法规,平等保护物权,把本应归属农民的权益归还给农民。土地征地制度的改革,最大的阻力来自于各级地方政府。因此,在理顺中央与地方政府财力和事权关系上,必须有相应配套的财税改革。同时,伴随这项改革的推行,全国农民将新增千万亿元的收入。面对收入增加的农民及进城变成市民的农民工,政府有关部门应配合社会保障体系改革和财税改革,对其住房、医疗、养老、教育等制度安排与内容标准,提前予以研究,准备政策预案。
社会保障改革。这项改革既是解决国民后顾之忧、扩大国内消费、纠正国内经济结构扭曲的一项重大改革,又是追求共同富裕、实现中国梦的一项巨大的历史工程。这项改革的重点在于:配合农村征地制度改革、人口政策调整及人口增长趋势,在兼顾国家长短期财力的前提下,缩小城乡社会保障差距,提升全国城乡居民养老、医疗、教育等保障水平,并轨机关、事业单位、企业与城乡“碎片化”的五套养老制度,建立多层次社保体系,确立养老资金长期安全有效运用制度。要制定出一套数据测算可靠、目标逐年实现、统筹解决各方问题的中长期改革方案。
财税体制改革。收入分配改革,土地征地制度改革,社会保障改革,最后都会直接或间接影响到中央或地方政府的收入与支出。此时如果财税体制不改革,其他改革都将难以进行。因为整个国家现存的经济制度是由各项经济制度所构成的一个完整体系。在这个体系中,财税制度处于最基础的地位。可以说,财税体制改革是下一轮改革中最难啃的“骨头”之一。为此,政府要有充分的思想准备,要在配合当前收入分配改革和为稳定经济发展而采取“积极财政政策”之时,尽早组织力量,认真研究1994年“分税制”以来的经验与教训,结合上述各项重大改革和尚未“修成正果”的房地产调控制度改革,认认真真地去重新思考中央与地方政府的财力与事权关系,适度提高地方政府收入比重,合理测算中长期国家财政的收支缺口及动态变化,全面制定中国中长期财税体制渐进改革方案,并在上述各项改革的动态过程中及时修正方案。
“国退民进”改革。在实施经济结构战略性调整的历史时期,寻找国企改革方向的重点,从微观层面说,应放在提升企业的竞争力和效益上。从宏观层面说,应配合国家急迫的经济结构转型以及社会保障和财税体制改革,对不同行业、不同企业提出绝对和相对控股的最低比例要求。对超过最低比例要求的股权,坚决地、尽快地实施有计划的、逐步地退出行动。同时,在国际经济格局风云多变的大变化中,对影响国民经济运行的一些过去不被重视或被忽视的、缺乏控制力和影响力的重要行业和关键领域,不是退出,而是恰恰相反,要进一步加大国有资本投资,以真正实现国有企业“有进有退”的国家战略布局与调整。
为此,未来的国企改革,除微观层面的改革之外,在宏观层面,要做好四项工作。第一,要认真研究清楚,关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域到底是哪些?相对控股最低比例的要求到底是多少?在此基础上配合社会保障和财税改革中动态的资金缺口需求,提出“有进有退”的股权调整中长期计划。第二,国企改革应包括重点国有金融企业的改革。要坚决打破现有对银行、证券、保险、信托、基金公司等40多家中央金融机构几乎为政府绝对控股(控股权益高达3.3万亿元)的局面。第三,在推动国有资本向重点行业、关键领域集中以及向主业集中的过程中(不应强调向优势企业集中),除了要处理好国有企业进入房地产市场等非主业领域外,还要认真研究处置目前国有实体企业对40多家金融企业(这里仅指中央金融企业)所持有的约2070亿元的资本及权益。第四,对各级地方政府及下属的财政等部门持有的国企及地方金融机构股权,应参照中央国企及中央国有金融企业股权处置办法实行。
尽管当前中国经济结构转型的任务相当艰巨,但同时我们也应看到,30多年改革开放中政府长期积累的巨额资本财富(还不包括3.3万亿美元的外汇储备),也给中国经济结构的转型提供了相当充裕的物质基础。
概括以上改革“路线图”,由缩小收入差距与要素价格“两大核心”入手,推动土地征地制度、社会保障体系以及相应放松各种行政管制的改革。当真正破解土地征地制度、社会保障问题之时,也可能正是地方建设资金缺口、融资平台风险彻底暴露之际。由此产生的中央与地方财力和事权的重新改革将不得不摆上重要的日程,进而要求财税体制必须有一个系统的反思与改革。没有财税制度的大改革,中国这一轮经济改革之坎是迈不过去的。而当要彻底改革财税制度之时,恰遇中国经济增速由高速向中速转化的历史时期,财政收入在明显减少。迫不得已,只能通过“国退民进”、“还富于民”,彻底解开当前中国经济、社会、政治稳定之“结”。可以想象,相比于初期展开的“两大核心”改革,“四大重点”的突破才是这轮经济改革中更为艰巨的历史任务。具体说,在农村,重点是土地征地制度改革;在城市,重点是社会保障制度改革;在国家经济制度层面,重点是财税体制和“国退民进”改革。其中财税体制和“国退民进”的改革,是最终决定这轮改革能否成功的关键。但是通过还富于民,可逐步实现共同富裕的“中国梦”;通过还富于民,可以理顺市场经济运行机制。当然也可以预料,“四大重点”的改革,将牵动各级政府与国民、各个领域与各个阶层,涉及方方面面利益的调整,情况相当复杂,也是最难解决的。因此,更需要决策者及早运筹帷幄、统筹安排。
改革的原则、时间与组织
一切改革应着眼于形成市场机制、推动机制转化动力的自动生成。上个世纪的改革经验已证明,一浪掀一浪的改革,并不都是由政府事先设计的,而只是通过“承包制”和“价格双轨”的政府放权改革,鼓励和尊重群众的创造精神,刺激和推动了一个又一个领域的改革。因此,作为这一轮改革的指导原则,应是在寻找到当前中国各种经济问题之间的逻辑始点和真正动因后,敢于啃“硬骨头”,“攻其一点,不及其余”。对改革过程中暴露的新问题、新矛盾,不回避,而应积极面对,顺藤摸瓜,展开讨论,尊重群众的创新。
改革要兼顾短期经济的稳定。诸多领域的连续改革,意味着国民经济运行的市场信号将发生一连串的变化,会对当期经济的稳定带来一定的影响甚至是冲击,加上全球经济复苏可能要拖至2015年左右这一不利外部因素,中国改革会面临许多新的不确定性。对此,我们一定要坚定改革决心,同时又要讲究改革策略,研究当期经济的承受能力,把握好改革的力度和速度。
其他相对独立领域的改革同样重要,需要同步进行。以上鉴于中国经济问题逻辑分析的需要,笔者舍去了对科技创新、人口政策、房地产调控、市场秩序监管(涉及食品、药品等行政管理改革)、发展农业基础、外贸多元化以及低碳与循环经济等领域的讨论。但是,舍而不提并不意味着不重要。这些领域的改革,同样影响全局,同样时不待人。它们有的属于日常的行政工作,有的已被耽误,需要抓紧完成。有的同样需要专项规划,需要与总体改革方案相衔接,有时间表。总之,面临千头万绪的问题,政府需要学会“弹钢琴”。
改革既要有先后次序、轻重缓急之分,又要有时限要求。由于各项改革内容在整个市场机制运行链条中处于不同的环节,客观上决定了整个改革自然会有先后顺序和轻重缓急。当政府决心真正启动缩小收入差距和要素价格改革后,市场本身必然会产生其他一系列的改革需求,这是现在完全可以预料到的。因此改革决策要视同“下围棋”,要有大局观和前瞻性,要提前“做眼”。在紧紧咬住“两大核心”改革的同时,启动和部署其他方面的改革,以便于在动态中把握其他改革与“两大核心”改革之间的衔接,并择机推出其他的改革方案。
同时,改革必须有时间表,有具体的量化指标要求,不能允许政府部门间无时限地“协调、磋商”下去。
统一的时间表制定后,具体的执行操作可根据不同的改革内容,分别确定不同的时间目标。但是原则上应在未来的3~5年内,健全或基本健全中国整个市场经济运行的机制与制度。
讲究改革的总体性、协调性和系统性。要设立直接能向中央、国务院负责的跨部门改革小组。这是基于当前中国行政管理体制现状的必需。这个小组要有一定的权威性,能够直接获取“顶层设计”所需的各部门材料,能有效协调各部门的矛盾。
改革的最后成功取决于决策者的战略勇气和历史责任担当。当前的中国经济态势表明,不改革,肯定没出路。改革的复杂性和深层次性同时表明,只要是动“真格的”改革,任务将会相当的艰巨。只要坚定不移地去推进“两大核心”的改革,最终必然会引起“四大重点”改革的强烈需求。在未来的改革中,既要防止不顾国情、不顾生产率发展状况,把“胃口”吊得过高、片面追求高福利的倾向,又要面对在土地制度、国退民进两大改革中必然会遇到的意识形态与政治上的争论压力。因此,能否真正坚定不移地将这一轮经济改革进行到底,除了策略上的把握之外,战略勇气和中国复兴这一历史责任的担当,具有决定性的意义。
(作者为国务院参事)
(来源:《中国金融》)
中央经济工作会议对加快调整产业结构、提高产业整体素质作出了新部署,强调实现尊重规律、有质量、有效益、可持续的发展,关键是深化产业结构战略性调整。目前,我国人均GDP超过5000美元,已步入中等收入国家行列。然而,我国经济在持续快速发展中出现了增长粗放、结构不合理、部分行业产能过剩等突出问题,加之目前国际国内经济环境发生深刻变化,加快产业结构调整势在必行。调整产业结构,必须研究和把握经济规律,更好地发挥市场配置资源的基础性作用。
经济赶超模式与产业结构问题
我国现有产业结构与快速做大经济总量的目标相适应,是经济赶超模式的产物。历史表明,一个国家的经济发展会经历不同阶段,不同经济发展阶段所对应的增长模式和经济结构有其特殊性。过去几十年,我国选择经济赶超发展模式,这是在当时的发展阶段实现经济快速增长的合理选择。我们在经济发展水平很低的情况下,只能推进低成本的工业化,以廉价劳动和资源来获得竞争优势,靠持续的货币投放来满足企业投资需求,通过外需来消化巨大的产能。与这样的国民经济循环过程相对应的是经济的高投入、高产出特征,其好处是能实现快速增长、迅速做大总量,缺陷是增长粗放、结构不合理。
从一个国家的经济发展路径看,在人均资本存量处于较低水平的发展阶段,随着人均资本的增加,人均产出呈加速增长之势,具有规模收益递增的特征(起飞阶段);当人均资本存量达到某一水平时,存在一个拐点(库兹涅兹拐点),人均产出在越过该点后其增长呈递减趋势,即规模收益递减。根据发达国家的经验,这个拐点位于人均GDP达到8000美元至10000美元区间。我国经济发展整体上还未达到这个拐点,但正在逼近该区间,部分东部地区已进入该区间。
目前,国际国内经济环境正在发生深刻变化,主要表现在:第一,我国劳动力供求关系正在改变。我国劳动力供给下降的拐点很可能在未来5年内出现,低成本劳动力竞争优势将很快消失。不仅如此,随着劳动力供给拐点的出现,年龄在35至54岁之间的储蓄者规模接近峰值,廉价资本供给时代也将结束。第二,低成本工业化模式下形成的粗放型增长,导致内需和外需、投资和消费、出口和进口、增长与环境的失衡,影响经济增长的可持续性。第三,国际大宗商品和资产价格大幅波动、国际金融危机冲击、外需萎缩等国际环境的变化,进一步加剧了我国经济增长的不平衡程度,宏观经济的不稳定性和风险增大。
我国经济发展阶段的变化和国内外经济环境的变化,使得加快产业结构调整日益紧迫。
产业结构调整的牵引机制
加快产业结构调整,必须遵循经济规律,顺势而为。考察发达国家和发展中国家的产业结构调整历史,可以总结出两个经验事实。一是发达国家工业部门持续保持高就业份额。发达国家在工业化过程中大都经历过一个持续近百年的劳动力集聚时期,这个时期工业部门的劳动力份额维持在30%—40%甚至50%的高位,而第一产业部门劳动力份额则显著下降,这意味着农业劳动力持续工业化和现代化。同时,工业部门的扩张带动了服务业的发展和就业扩大。与此相对照,发展中国家的就业结构没有出现劳动力持续大规模向工业部门集聚的现象。这表明,发展中国家的工业化程度较低,竞争力不高。二是发达国家第三产业劳动生产率普遍高于或相当于第二产业。这个特征实际是经济逐步服务化的效率基础,表明发达国家第二、三产业结构的演进遵循了比较效率的原则,即服务业规模的扩大是建立在自身高生产率基础上的。这种效率提高引导的结构演进,恰恰是发展中国家普遍缺乏的,发展中国家第三产业的劳动生产率长期低于第二产业。
可见,发展中国家产业结构演进存在的问题在于,只是复制了发达国家产业结构服务化的外壳,但缺少效率支持,从而可能导致资源错配。发达国家服务业的繁荣,遵循了第一、二、三产业的演进顺序,就业的产业间转移也符合由效率提高引导的库兹涅茨规律。与之相比,发展中国家第二产业发展明显不足,增长乏力。发展中国家的经济发展有两种可能性:一种是向经济严重服务化和低效率路径持续演进,与发达国家的差距持续扩大,并可能落入中等收入陷阱;另一种是劳动力和资本向劳动生产率较高的第二产业倾斜,在提高经济整体效率的基础上发展服务业。事实上,亚洲成功实现赶超的几个经济体走的就是第二条路径。由此,可以总结出牵引产业结构调整的机制。
效率提高是牵引产业结构调整的动力。现代生产方式的表现是分工深化,通过规模化生产获得规模收益,其核心是劳动效率持续提升。库兹涅兹的研究表明,劳动力从低效率的农业转向高效率的工业是推动经济增长的重要力量,这被称为库兹涅兹定律。如果把这一定律加以拓展,可以认为,现代生产方式推动了产业结构调整,不仅是从农业转向工业,而且会进一步转向更高效的服务业。在此过程中,效率提高会同时推动农业、工业和服务业的发展,直到产业间效率均衡、结构稳定。
需求结构变化决定产业结构调整方向。恩格尔定律认为,随着人们收入水平的提高,食品占消费支出的比重不断下降。考察各国居民消费支出的变化可以发现,随着人们收入水平的提高,物质消费占总消费支出的比重下降,而非物质消费占总消费支出的比重上升,这可以称为广义恩格尔定律。这样,社会需求结构变化也会拉动产业结构调整,使服务业比重越来越高。
需求偏好决定产业结构调整进程。需求偏好相似定律认为,如果两国(地区)的平均收入水平相近,则它们的需求结构也相似。该定律表明,随着人们收入水平的提高,消费升级是以模仿更高收入者为目标的,进而带动产业升级。近年来,我国整体消费需求逐步与中高收入经济体趋近,消费需求升级、生活质量提高成为产业结构调整的拉动力。
以效率提高引导产业结构调整
中央经济工作会议指出,加快调整产业结构,总的原则是尊重规律、分业施策、多管齐下、标本兼治。贯彻落实这一精神,遵循产业结构演进规律,应注重通过效率提高引导产业结构调整。
政策上分类指导,不搞一刀切。我国各地区经济发展水平差异较大,产业结构明显不同,产业结构调整的目标和重点也不一样。从政策角度看,东部较发达地区应放弃过去干预产业发展的做法,着力维护公平的市场环境,着力增强创新驱动发展新动力,注重发挥企业家才能,加快科技创新,加强产品创新、品牌创新、产业组织创新、商业模式创新;中西部发展水平较低地区可以引导有限的资本流入需要发展的产业,鼓励新企业进入市场,加强有效率的基础设施建设,鼓励企业获取外部人才、技术等。就全局来说,应坚持全国一盘棋,在税收、价格、市场准入等方面形成有利的外部环境,使不同地区和企业按照国家政策导向向前迈进。
深化价格体制改革,形成反映产业和企业真实效率的价格机制。价格是市场运行的指针,合理的相对价格体系能够反映各个产业的效率高低,有效引导市场参与者的行为,促进产业结构调整。我国经济体制改革就是从价格体制改革开始的,但目前还有一些重要产品价格没有市场化,资源环境、基础设施、利率等的价格改革还有待深化,相对价格体系还不尽合理,因而难以显示产业和企业真实效率的高低。所以,走效率提高引导结构调整之路的一个必要条件是,形成市场化的价格机制和合理的相对价格体系。
保持制造业优势,在此基础上推动现代服务业发展。我国制造业还有较大提升空间,也有明显竞争优势。加快产业结构调整和东部地区转型升级并不意味着放弃制造业,而是应加大技术创新力度,提升人力资本水平,推动制造业升级。同时,应推动服务业与工业结合,通过效率的持续提高提升现代服务业比重、扩大服务业规模,特别是要打破垄断,降低现代服务业准入门槛,并使其与现代制造业相结合。
(作者为中国社会科学院经济研究所刘霞辉、张平、袁富华)
(《人民日报》2013 年 02 月 05 日 07 版)
历史经验告诉我们,中国在全球化过程中走向世界不能没有相关的知识储备和智力资本,否则将无法指导中国在世界范围的有效投资,也无法保全中国的全球利益。
时下我国参与新一轮全球化和第三次工业化革命面临的重大困境在于:中国经济已经走向世界,但是对全球及各个区域的经济、社会、法律、政治和文化等基本层面的认知和研究却严重不足,由此导致在全球博弈中处于不利地位。如何保全中国的全球利益业已成为不容忽略的重大现实问题。
日渐崛起的中国走向世界的风险会越来越大
从经济增长率、贸易增长率到近年来对外投资这些硬指标来看,中国的确在崛起。然而,中国正在经历的大国崛起与历史上其他国家的大国崛起有一个很大的不同,那就是还没有与崛起相匹配的知识储备与智力资本。中国对外部的了解尚处于十分单薄的程度。这种状况带来的困境必然是:全球投资带有一定的盲目性,主要表现为无法全面估量投资对象国的“社会和政治”风险。一旦遭遇危机,投资的我国资产就会风雨飘摇,甚至难以保全。
今天中国在非洲有巨额投资,但是有多少中国人真懂非洲,对非洲的政治经济社会进行过实地研究?在利比亚,中国一百几十亿美金的工程项目损失惨重。在缅甸,中国企业的水电建设投资陷入困境。此外,今后中国在全球经济活动中必须与伊斯兰世界长期打交道,但又有多少人了解伊斯兰世界的宗教、文化、政治、经济和历史?所有这些都表明:如果不对投资对象国进行充分的研究,中国崛起,走向世界的风险会越来越大。如果在一个相对稳定的国际局面下,知识准备不足的影响可能还不那么显著,但是,我们这个世界目前正处于二战以来国际政治经济秩序最深刻的大变化时期,即使像美国这种国际研究十分发达的国家尚且在苦苦探索,像中国这种“知识准备”与“智力储备”严重不足的国家必将面临更大的风险。
近现代各大国崛起中海外研究的历史经验值得借鉴
从历史看,各大国在崛起时都曾花巨资进行知识储备与发展智力资本。早期英国遍及海外领地的文化人类学研究,当代美国维基百科的地域研究,就是古今两个例证。尤其需要提及的是1930年代前后日本的调查研究。日本占据中国东北后,建立了“满铁调查部”,负责对中国东北、华北地区及苏俄进行调查。在那个时代,日本人在中国进行了最全面的县志调查,调查内容遍及地方的经济、社会、政治和文化、习俗、民风等,为其长期统治打下基础。1980年代日本岩波书局出版的满铁调查资料达数十册之多。日本人对苏俄的研究当年在世界上也可谓首屈一指,光是在1930年代翻译的俄文出版物就达80多册,居于当时苏俄研究的前列。二战后,美国为了打赢冷战,在社会科学的各个领域普遍建立了当时占主导地位的“地域研究”。美国的综合性大学都设立了关于世界各地区、各主要国家的研究中心。仅在华盛顿地区的各类智库就有成百上千之多。这些研究机构及其成果为美国奠立全世界的霸主地位提供了知识和智力的支撑。
相形之下,中国在大国快速发展过程中的知识和智力储备显然不足。造成此种状况与目前中国体制的弊病有关。从全球化(或曰全球战略)背景来看,中国体制的最大弊病在于责任与问题的错位。我们处理从世界各个角落冒出来的危机,多半依靠常规智力和权变策略来处理问题,欠缺中长期的设计和思路以及重大的、具有长远战略影响的问题研究,甚至有的出于部门利益考虑,该研究的也不去研究;而聚集了大量研究人才的高校和研究院所却多在孜孜以求地研究“吊书袋式的学问”,罔顾现实中的重大经济政治问题,或者即便有了研究意向也缺乏研究资源,因此无法开展相关研究。由此带来的结果经常是:有资源的没有能力研究,有能力研究的不去做研究,或者没有资源从事研究。
投资对象国的民族志资料、地域研究是中国崛起所急需的相关知识版块。
根据上述判断,笔者认为,中国经济走向世界所需的知识版块至少包括:
第一,关于投资对象国的一般民族志资料,包括该国历史、宗教、人文、经济、社会和政治等诸多方面。这方面研究现存的主要问题是:相当一批专家欠缺现代社会科学背景,少有当代问题意识,外语水平很可能也普遍不高。第二,地域研究,即以一国为单位的政治、经济、外交(双边关系)、军事等方面的综合研究。在这些层面已经有一些人力资本的储备,存在的问题是过度向发达国家,特别是欧洲和美国倾斜。对中国有重大战略影响的其他众多国家的研究力量十分贫瘠。第三,超出一个民族国家范围的政治、经济、军事、外交现象的研究,特别是对那些民族国家联合机构和组织的研究,如联合国、欧盟、东盟、“上合组织”、“金砖5国”、北大西洋公约组织、阿盟、非盟等等。第四,重要的国际政治经济学的有关政策领域。如国际贸易、国际金融、环境问题、粮食问题、能源问题、资源问题、种族与族群问题、移民问题等。
只有系统地积累和掌握了至少上述四个版块的知识,并形成一支有能力从事高质量知识生产的研究队伍,才能真实帮助中国经济走向世界,实现大国复兴的战略目标。
当前需要开展的调查研究试点工作
当前需要开展的调查研究试点工作包括:收集和整理已有的海外民族志调查研究资料和其他相关资料,建立数据库;开展若干试点研究课题,以取得相关经验。
课题一:选择投资对象国开展调查研究
近期可以考虑精干队伍,在非洲、拉美、亚洲选择少数投资对象国,选择若干中资企业,开展海外民族志调查,待评估成败得失经验之后,再做推广。之后再考虑逐步向与中国利益相关的国家派遣学生、学者,按照国家经济走向世界的需要来研究对象国家的政治、经济、社会和文化,经过长期积累,达成对中国大国崛起所需的知识储备,并借此形成一支庞大的专家队伍。
课题二:投资“向西开放”,推进“陆权战略”
在中国未来十年的经济转型发展与扩大内需重要战略过程中,工业化、城镇化、现代化与国际化的发展,必由蓝海战略、陆权战略与欧亚大陆经济整合战略相辅相成,其中,向西部地区开发,利用高铁作为基本交通连接手段,促进欧亚大陆经济整合,将带来一个陆权时代,使国家得以确立与蓝海战略相匹配的对冲态势。我们要顺应新的形势,在继续提升沿海开放、向东开放的同时,加快沿边开放、向西开放,拓展开放发展、合作发展的空间。新一轮对口援疆工作,要在这一大背景下加以谋划和推动。
课题三:经济投资与社会援助国际新秩序研究
援助与投资可分为“社会基础设施建设”与“经济基础设施建设”两种类别。欧盟、世界银行、美国国际开发署等国际开发性金融机构侧重的是“社会基础设施建设”,以国开行为代表的中国开发性金融正向规划投资亚非拉的主要方向是“经济基础设施建设”。“社会基础设施建设”的特点是“不可量化非物质性”、“项目性”和“不可规划性”。所以,欧盟对非洲国家的援助不可能具有“国别”意义的规划;而“经济基础设施建设”的特征是“可量化物质性”、“整体结构性”和“可规划性”。
课题四:中长期投融资与国家发展战略研究
中国的发展没有现成经验和模式可循,中长期融资体系建设的发展,取决于金融制度的健全程度。我们必须以创新思维和创造性的工作方式加快推进我国中长期融资体系的建设,以制定出符合我国国情和发展需求的政策和方法。
当前,我国经济社会处于城市化、工业化、国际化建设的重要发展阶段,投资项目资本金匮乏,巨额的“储蓄资金”和“社会资金”不能转化为集中、大型、长期建设资金的现状,已经成为我国投融资格局中的基本矛盾。同时,研究经济社会发达国家的发展思路,为更好地服务国家发展战略、参与全球资源配置与经济治理的一系列问题整体规划提供理论研究基础。
几点建议
根据国家“走出去”战略的需求,建议国家开发性金融机构联合外交部、教育部紧密合作,建立长期而相对稳定的合作机制。当前亟待开展的工作包括下列五项。
1.尽快建立一个面对全球战略问题的综合研究机构。根据调研,建议与一流大学社会科学学院进行联合,建立此种机构,以开展相关研究工作。我们选择社科学院的理由是:近十年来,在一流大学聚集了一支素质较高的社科科学研究队伍,并在国际社会科学界形成了广泛的人员网络。尤为重要的是,人文社会科学学院机构建立时间较短,相比国内其他机构,暮气较少,因此比较容易开展新兴社会科学研究。
2.搜罗顶尖人才,参与研究工作。这既包括那些在海外顶尖大学任教、从事相关研究并已经获得成果的华裔教授,也包括国内大学的相关学者,并邀请社会学顶尖学者进行座谈和项目研究合作。
3.动员和组织高校社会学、人类学、经济学等相关学科的博硕士研究生,到投资对象国开展为期至少一年的“海外民族志”调研工作。从当前情况看,教育部每年出全资派出至少7500个博士生,让他们到海外待一年,但是目前这种人员的派出更多地集中在发达国家,尤其是美国。文科学生出来研究的题目大部分是关于中国。不是说到国外来研究中国不能学到新的理论和研究方法。但是这种花费大量资源到外国研究中国的做法可以说是没有把资源用对地方。中国应该考虑每年向与中国利益相关的国家派遣学生、学者,按照国家经济走向世界的需要来研究对象国家的政治、经济、社会和文化,经过长期积累,达成为中国大国崛起所需的知识储备,并借此形成一支庞大的专家队伍。
4.培育专业人员队伍。中国应该每年向与中国利益相关的国家派出学生、学者,从宏观和微观两个层面上,研究有关国家的政治经济社会文化。这样才能为形成合理投资并妥善保护中国的海外利益奠立知识储备。建议与教育部留学基金委合作,每年从国家留学生基金委派出名额中留出200至300名,通过课题公开招标的形式竞争选拔出国之前接受有关机构举办的短期培训,学习和强化民族志调查手段,以便出国后开展田野工作。回国后通过硕博士论文和博士后出站报告等方式,提供研究成果,资料纳入相关数据库,以作投资咨询准备之用。我们相信,如果在这方面坚持做5年,中国就会建立起一支1500人左右的了解各主要国家情况的年轻的研究队伍。这将对未来的中国走出去的知识与人力资本储备建立坚实的基础。
5.金融机构先行投入研究资本。目前我国的银行在全球近200个国家和地区设立了工作组,却没有任何机构投入专门的海外民族志研究力量,也没有专门的资金投入。在国家尚未形成明确政策的前提下,建议由国家海外投资主体单位等政策性金融机构先行投入资本,尽快推动海外民族志的调查和研究。
(刘卫平)
(来源:《学习时报》)