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在社会保障事业取得历史性成就的基础上，党的十八大把实现社会保障全民覆盖作为全面建成小康社会的新目标，明确提出了统筹推进城乡社会保障体系建设的新要求和新举措。
10年来，党和国家为推进社会保障体系建设作出了一系列重大决策部署，先后建立了城镇居民基本医疗保险、新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险等重要制度，颁布实施社会保险法，社会保障体系框架基本形成，社会保障覆盖人群迅速扩大，社会保险基金规模不断扩大，社会保障水平大幅提高，是社会保障制度改革和事业发展最快的时期，是广大人民通过享有社会保障得到实惠更多的时期。
制度建设取得突破性进展。社会保险法颁布实施，城镇居民基本医疗保险新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险等重要制度先后建立，实现了由单位和家庭保障向社会保障、由覆盖城镇职工向覆盖城乡居民、由单一保障向多层次保障的根本性转变。
覆盖范围迅速扩大。2011年，全国城镇职工基本养老保险、城镇基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险的参保人数分别达到2.84亿人、4.73亿人、1.43亿人、1.77亿人、1.39亿人，比2001年分别增长100.2%、549.8%、38.3%、307.2%、302.1%；新农保和城镇居民养老保险参保人数达到3.64亿人，新农合参合人数达到8.32亿人。
保障水平稳步提高。2005—2012年连续8年上调企业退休人员养老金，2012年全国企业退休人员人月均基本养老金达到1721元，是2002年的2.8倍。逐步提高基本医疗保险报销比例和最高支付限额，失业、工伤、生育保险待遇明显提高。
社保基金规模不断扩大。2011年，城镇5项社会保险基金总收入、总支出和累计结余规模分别达到2.4万亿元、1.81万亿元和2.9万亿元，分别比2001年增长6.7倍、5.5倍和16.8倍。
十六大以来的10年，我国社会保障改革发展的成就举世瞩目，积累的经验弥足珍贵，为今后社会保障的持续发展奠定了坚实的基础。第一，坚持以人为本，把社会保障作为重要的民生工程。党中央、国务院和各级党委、政府把加快推进社会保障体系建设作为保障和改善民生的重要举措，摆在经济社会发展全局的突出位置，公共财政支出更多地向社会保障领域倾斜，推动实现人民群众分享经济社会发展成果。第二，坚持从我国基本国情出发，与经济发展水平相适应。立足基本国情，充分考虑各方面的承受能力，遵循量力而行、尽力而为的原则，根据城乡、区域不平衡的特点和不同人群的实际情况，有针对性地制定相关政策和待遇标准。第三，坚持与时俱进、改革创新。根据城镇化和统筹城乡发展的新形势，在完善城镇社会保障制度的同时，大力推进农村社会保障制度建设，加强社会保障法制建设，实现城乡社会保障制度的有效衔接，不断提高社会保险统筹层次和共济能力，使社会保障覆盖人数成倍增长。第四，坚持公平与效率相结合、权利与义务相对应。坚持以缴费型社会保险制度为主体、以非缴费型福利项目为补充，建立社会保险待遇水平与缴费挂钩的激励约束机制，引导和鼓励劳动者积极就业，多劳多得，早缴费、多缴费、连续缴费、长期缴费。第五，坚持正确处理改革发展稳定的关系。注重保持政策的连续性，坚持统筹城乡、整体设计、分步实施、配套推进，坚持试点先行，及时总结经验，由点及面，渐次推进改革，充分考虑促进事业发展和维护社会稳定的需要。
在看到成绩的同时，我们也清醒地认识到，我国社会保障体系建设还面临着城镇化和人口老龄化带来的巨大挑战，有许多体制性、制度性的重大问题亟待解决，改革和发展的任务十分艰巨。
管理体制分割。城乡医疗保险分别由不同的部门管理，制度、机制间缺乏衔接和协调，存在重复参保和政府重复补贴、机构重复建设、资源浪费等问题。社会保险费征收体制不一，征收机构由省级政府各自确定，导致社会保险管理环节脱节。社会保险的统筹层次仍不高，不利于在更大范围分散风险。城乡低保、医疗救助与社会保险之间需要统筹安排和搞好衔接。
待遇差别较大。城乡间、不同群体间社会保障待遇差距仍然较大，不同群体内部和之间相互攀比，成为影响社会稳定的因素。
基金长期平衡及保值增值压力大。社会保险基金目前收大于支。但据测算到2050年我国每4个人中就有一个老年人。人口老龄化对养老保险和医疗保险影响巨大，将导致社会保险基金收支缺口逐步扩大，制度运行有隐患。目前，结余积累的社会保险基金只能存银行、买国债，投资渠道窄，保值增值困难。
管理服务体系不能适应发展的要求。随着社会保障制度覆盖人群的快速扩大，特别是向农村的延伸，基础建设薄弱、人员配备不足、能力建设滞后的问题越来越突出。
党的十八大报告提出全覆盖、保基本、多层次、可持续的社会保障工作方针把“广覆盖”调整为“全覆盖”，要求实现人人享有基本社会保障的目标。首次提出以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点的社会保障制度改革原则，具有很强的针对性和前瞻性，我们应当深刻理解、认真贯彻。增强公平性，就是要更好地体现制度的公平性，实现城乡各类群体的全覆盖，逐步提高社会保障的总体水平，着力缩小城乡差距和地区差距，同时注重“机会公平”，坚持公平与效率、权利与义务、统一性与灵活性相结合，增强社会保障的激励约束机制；适应流动性，就是要更好地适应人员跨城乡、跨地区、跨就业形态流动的形势，稳步提高各险种的统筹层次，整合城乡社会保障制度，完善社会保险关系转移衔接办法，推进社会保障规范化和标准化管理，实现社会保障的城乡统筹和区域统筹，促进人力资源合理流动；保证可持续性，就是要更加注重制度的长期稳定可持续运行，既要立足当前，着力解决现实突出问题和历史遗留问题，又要着眼长远，通过做实个人账户、实现基础养老金全国统筹、扩大社会保障基金筹资渠道等途径，夯实社会保障的物质基础，建立社会保障制度长期稳定运行的长效机制。
统筹推进企业和机关事业单位社会保险制度改革。在进一步完善企业社会保险制度的同时，积极稳妥推进机关事业单位社会保险制度改革，实行单位与个人缴费、统账结合的基本制度，建立基本养老金待遇与缴费长短和多少更紧密联系的激励机制，实行适合机关事业单位特点的补充养老保险办法，实现企业与机关事业单位各项社会保险制度的有效衔接，实现新老制度的平稳过渡。
整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度。把新农保和城镇居民养老保险整合为城乡居民基本养老保险制度，把新农合和城镇居民基本医疗保险整合为城乡居民基本医疗保险制度，实现城乡居民在这两项基本制度上的平等和管理资源上的共享。
逐步做实养老保险个人账户，实现基础养老金全国统筹。更好地体现我国养老保险社会统筹和部分积累相结合的制度要求，在确保当期养老金发放的前提下，进一步做实个人账户，探索新的筹资来源，完善做实的办法。实现基础养老金全国统筹，厘清中央与地方政府的责任，进一步统一规范养老保险制度，实现养老保险关系在全国范围内顺畅转移接续，更好地发挥社会统筹的调节作用，更好地保障退休人员和老年居民的基本生活。
建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制。研究合理确定社会保障待遇水平的科学方法，实现社会保障待遇的正常调整，使保障水平持续、有序、合理增长。继续提高企业退休人员基本养老金，坚持和健全“多缴多得、长缴多得”的机制。在全面实施新农保和城镇居民养老保障制度的基础上，稳步提高基础养老金待遇水平，并向高龄老人适当倾斜。逐步提高基本医疗保险最高支付限额，推进居民医保、新农合门诊医疗费用统筹，逐步将门诊常见病、多发病纳入保障范围。在提高整体水平的同时，要合理界定各类群体的待遇差距，发挥社会保障调节社会分配的功能，逐步形成各类人员社会保险待遇的合理关系。
扩大社会保障基金筹资渠道，建立社会保险基金投资运营制度，确保基金安全和保值增值。扩大和开辟新的社会保障资金筹资渠道，建立社会保障战略储备基金，进一步充实已经建立的全国社会保障基金，以有效应对我国人口老龄化问题，实现社会保障基金的长期平衡。社会保险基金关系参保人员的切身利益，是参保人员的养命钱和保命钱，既要确保各项待遇当期支付和基金安全，切实加强基金监督，又要加快建立社会保险基金投资运营制度，拓宽基本养老保险基金投资渠道，探索新的基金投资运营方式，努力实现保值增值。
加快健全覆盖城乡居民的社会保障经办管理体制和便民快捷的服务体系。要进一步理顺社会保障行政管理体制，建立与统筹层次相适应的社会保险经办管理体制，更加有效地利用各种管理资源。要加快社会保障规范化、信息化、专业化建设，规范和优化社会保障管理服务流程，推进标准化建设，实行精确管理，提高管理服务水平，加快推行社会保障卡，努力实现为城乡所有参保人员“记录一生，保障一生，服务一生”的目标。
（作者为国家人力资源和社会保障部部长）
（来源：《求是》）
社会保障改革是我国改革事业的重要组成部分，是维系改革事业整体顺利进行、国民经济持续发展和社会基本稳定的重要制度保障。我们要在实现经济社会全面协调与可持续发展的同时，不断增进人民福祉和共同富裕。积极稳妥地深化社会保障体制改革，加快建设、健全覆盖城乡居民的社会保障体系，促进这一制度尽快走向定型、稳定、可持续发展新阶段，具有十分重要的意义。
我国社会保障制度改革实现了从计划经济时代的国家—单位保障制向与市场经济体制相适应的国家—社会保障制转型，成就巨大。首先，实现了国民社会保障观念的革新。计划经济时代，国民在社会保障观念上单纯依靠政府与单位，而个人不承担任何责任。现行社会保障制度改变了这种观念，实现了更具有可持续性的政府、企业、个人及社会各方共同分担保障责任的做法。特别是个人责任的适度回归，不仅使社会保障的责任分担更为合理，促进了国民权利与义务的紧密结合，更加符合平等、互助的原则，并具有了相应的激励功能。其次，实现了新旧制度的整体转型。我国选择的不是福利国家的道路，而是以权利义务结合型为特征的、社会保险为主体的中国特色发展道路。国家主导、责任共担、社会化、多层次、权利义务相结合的国家—社会保障制度，已经全面地替代了原有的国家负责、单位包办、板块分割、封闭运行、福利型的国家—单位保障制度。再次，实现了独特的统账结合型基本养老保险模式的制度创新。在基本养老保险制度中引入了个人账户，构建了当今世界独一无二的社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险模式，为世界提供了新鲜的经验。此外社会保障法制建设与体制改革取得重要进展。《社会保险法》于2011年7月1日正式实施；而经过1998、2008年两次大的机构改革，则使一直处于过度分散的社会保障管理体制得到调整。原来由多个政府部门分割管理的社会保险事务先后被整合到劳动和社会保障部、人力资源和社会保障部，使社会保险管理走向集中。民政部的社会救助与福利职能由过去仅仅针对城乡孤寡老幼扩充到面向全体国民，从而完成了从分散管理到适度统管的初步进程。
我国社会保障体制改革的巨大进展，为化解社会风险、实现社会稳定与保障人民权益、实现共同富裕起到了重要作用。一方面，社会保障制度改革较好地化解了市场经济改革特别是国有企业改革带来的巨大社会风险，维护了整个社会的基本稳定，为经济改革与经济发展创造了有利的条件。另一方面，新型社会保障制度保障了全体人民的基本生活权益。以最低生活保障制度为核心的社会救助已经覆盖城乡居民，医疗保障制度已经惠及95%以上的人口，基本养老保险在2012年能够实现制度全覆盖，社会保障制度普惠全民的愿景即将实现。这是我国在创造国民经济持续高速增长30多年的奇迹后，继续创造的中国式的社会发展奇迹。社会保障制度改革不仅构成了我国改革事业取得成功的重要因素，而且更好地促进了个人的发展与社会的进步。
我国的社会保障改革是全面而深刻的制度变革。较之国外社会保障制度改革总是充满风险甚至引发社会危机与政治危机，我国的社会保障制度改革无疑更为成功。我国社会保障制度改革的基本经验可以概括为以下几个方面：
第一，中国社会保障制度是中国特色社会主义事业的有机组成部分，必须坚持走中国特色的社会保障道路。在我国的社会保障改革进程中，借鉴与吸收了许多国家行之有效的经验，如起源于德国的社会保险模式，发端于新加坡的公积金模式与智利公共养老金私有化的个人账户模式等。但我国没有照搬、照抄国外模式，而是在尊重国情的基础上，采取了一种混合型模式的政策取向，并在一定程度上实现了制度创新。事实证明，充分重视中国传统的家庭保障功能、充分发挥农村土地对农村居民基本生活的保障功能，以及采取独特的过渡性改革措施等做法，符合我国国情，取得良好效果，坚持走中国特色的社会保障道路是完全正确的。
第二，坚持渐进改革，逐步实现从原有社会保障制度到新型社会保障体系的全面转型我国的社会保障改革牵涉面极广，对利益分配格局的调整力度极大，必然涉及到复杂的相关体制、机制及政策体系。采取渐进式的改革方式推进，从单项突破到综合改革，从局部探索到全面推广，从弥补缺失到促进公平，是客观环境与形势综合影响的结果。总体而论，渐进改革因其震动较小、出现问题较易得到纠正、制度建设可以在不断总结经验教训中逐渐成熟，确实成为一条值得借鉴的中国经验。
第三，与国民经济发展保持协调，在经济增长的同时实现社会保障改革的目标。在改革开放前一个时期，国民经济保持了持续高速增长，城乡居民收入水平持续大幅度提升，绝大多数城乡居民的收入增长要大于福利下降所付出的代价，这是我国社会保障改革初期能够平稳推进的重要因素。从1998年起，中央政府加大对社会保障改革的直接投入，强力推进“两个确保、三条保障线”，即确保离退休人员按时足额领取养老金，确保下岗职工按时足额领到下岗职工基本生活保障金，并建立最低生活保障制度，充分发挥失业保险的功能，社会保障制度逐步建立健全，切实解决了亿万劳动者及城乡低收入家庭的最低生活保障问题。2008年，面对国际金融危机及低迷的世界经济格局，党和政府又进一步加快了社会保障体系建设步伐，在社会救助、医疗保险、养老保险与住房保障等方面加大投入，促使社会保障制度进一步普惠全民，国民经济迅速摆脱危机，继续保持在高速增长的轨道上运行。与国民经济发展保持协调，既是国民经济持续发展的要求，也是社会保障制度自身发展的内在要求。改革开放30多年的发展实践，已经证明了这条宝贵经验。
党和政府对社会保障体系建设的高度重视，表明建立健全社会保障制度已经取得共识改革30多年的经济发展成就积累了丰厚的公共资源、社会资源与市场资源，建立健全社会保障体系已经具备了相应的经济基础。以往20多年的社会保障改革探索，为这一制度从长期试验性状态走向定型、稳定、可持续的成熟阶段提供了丰富的经验与教训。因此，与前一个时期侧重社会保障项目建设、加大公共投入、扩大覆盖面不同，当前社会保障制度改革的重要任务是加快社会保障体制改革，理顺决策体制、监管体制与实施机制的关系，合理界定政府责任，并优化各项制度。
第一，理顺决策体制、监管体制与实施机制的关系。按照我国社会保障体制改革深化的目标，在遵循规范、有效的原则下，理顺决策体制、监管体制与实施机制之间的关系，真正让立法机关承担起确立社会保障制度及修正、完善制度的决策之责，让行政机关与司法机关分别承担起制度运行的监督之责，让实施服务或者经办业务的机构承担起制度运行的服务或供给之责，实现决策机关、管理机关与实施机构各归其位、各负其责、相互配合、相互制衡，逐步实现全部社会保障事务运行在科学发展的轨道上。
第二，要不断完善社会保障领域的立法，决策体制逐步由行政机关决策向立法机关决策转化。我国迄今仅制定了《社会保险法》、《军人保险法》，大多数社会保障事务基本上是行政主导和政策主导。由于社会保障制度的任何调整都会涉及相关主体利益结构的调整，其决策过程只有在公开、透明的条件下，才能确保各社会阶层和相关利益主体的有序参与，因此，应该由立法机关对社会保障制度负最终之责。同时，社会保障制度只有通过上升到法律规范的层次，才能确保其具有权威性、稳定性、可靠性。此外，国家立法机关的决策权不仅是制定社会保障法律，还表现在对社会保障预算的监督上，需要尽快建立社会保障专项预算制度，以进一步强化对社会保险基金的监督与约束。
第三，构建行政、司法、社会监督三位一体的监管体系。行政监督是社会保障监管体制的核心。我国目前需要进一步整合相关部门的管理职责，设置尽可能统一的大社会保障部门，以集中监督管理全国主要的社会保障事务，同时确保财政、审计、监察等部门在法定职责范围内对有关社会保障事务及当事人进行监督。在这方面，维护主管部门的权威并切实推行行政问责制尤为重要。司法监督是社会保障制度运行中的最后监督机制，也是最严厉的监督机制，我国需要尽快改变社会保障监督体制中司法机关缺位的状态，各级人民法院应当配备熟悉社会保障事务的法官，并探索设置专门的社会保障法庭，这是矫治现阶段社会保障领域中的违法犯罪现象和维护社会保障制度规范、健康运行的必要举措。与此同时，还有必要建立相应的社会监督机制，让工会、雇主组织、媒体及其他社会组织、个人都可以监督社会保障制度的运行。
第四，据需设置、适度集中、社会参与，推进实施机制改革。据需设置，是根据不同社会保障项目的特征与要求设置相应的实施机构。社会救助是政府的责任，要建立专门的社会救助经办机构。社会保险则应根据不同保险项目的内在要求，分别建立起养老保险、医疗保险经办机构。而各项社会福利事业宜遵循公助民办的原则。适度集中社会保障实施系统，有利于确保实施机构及其工作人员的服务标准与服务质量；有利于发挥规模优势，提高政策执行的效率；有利于方便保障对象、提高公众的满意度。因此，面向基层的社会保障服务机构应当尽可能统一，构建综合性的社会保障服务平台。同时，在政府主导下，应当充分调动民间组织、社会团体的积极性，坚定不移地走社会化道路，以提高福利事业的运行效率。总之，社会保障实施机制应当按社会保障类别设置，遵循适度集中实施原则，发挥政府与民间的积极性，共同构筑一个严密、高效的社会保障服务网络。
（作者为全国人大常委会委员、中国人民大学教授）
（来源：《求是》）