中国互联网治理模式嬗变研究
——基于历史制度主义“T-AIEB”阐释模型的分析
Transmutation of Chinese Internet Governance Model
—Analysis Based on Historical Institutionalism“T-AIEB”Interpretation Model

◎任孟山 武会园
Ren Mengshan Wu Huiyuan

摘要： 历史制度主义关注时间（Time）、行动者（Actors）、理念（Ideas）、效果（Effect）、受益者（Beneficiaries）等变量以及变量之间的互动关系，其生成的“T-AIEB”阐释模型，可以作为研究中国互联网技术变革和治理模式嬗变的重要观察工具。近三十年来，中国互联网治理模式在不同时间段内呈现出不同的主导性治理模式，大致可以概括为技术治理模式（1994—1997）、媒体治理模式（1998—2008）、安全治理模式（2009—2015）、场景治理模式（2016—2020）和生态化治理模式（2021—）。治理模式嬗变的内生动力源自互联网自身的技术演进以及呈现为更替、层叠、转换特征的渐进性制度变迁。当前，中国互联网治理重点向新型基础架构层的自主可控方向转移，治理理念向“重生态”更迭，治理格局实现了由“我”到“我们”的全球转向。未来，中国将以自组织的数智世界为发展目标，形成更加适用于虚拟与现实、社会与国家、国家与世界和谐共生的治理模式。

关键词： 互联网治理；历史制度主义；“T-AIEB”阐释模型；治理模式

Abstract： Historical institutionalism focuses on variables such as time，actors，ideas，effect and Beneficiaries and the interaction between variables.The“T-AIEB”interpretation model generated by historical institutionalism can be an important observation tool to study the technological change and governance model evolution of China’s Internet.In the past three decades，China’s Internet governance model has presented different dominant governance models in different periods of time.It can be roughly classified as Technology governance model（1994-1997），Media governance model（1998-2008），Security governance model（2009-2015），Scene governance model（2016-2020）and Ecological governance model（2021-）.The endogenous power of the transmutation of governance model is derived from the technological evolution of the Internet itself，and the gradual institutional change characterized by replacement，layering and conversion.At present，the focus of Internet governance in China is shifting to the autonomous and controllable direction of new infrastructure layer.The governance concept is changing to“ecological”.And the governance structure has realized the global shift from“I”and“We”.In the future，China will develop a self-organized digital world as its development goal，and form a governance model that is more suitable for harmonious coexistence between the virtual and the real，between society and the state，between the state and the world.

Keywords： Internet Governance，Historical institutionalism，“T-AIEB”interpretation model，Governance model

1994年是中国现代化、信息化发展的关键性节点。在这一年，中国成为第73个全功能连接国际互联网的国家，开启了与国际社会“互联互通、共建共享”的互联网时代。在近三十年的时间里，中国互联网快速发展，超强连接着技术与人、人与社会、社会与国家。因互联网而深度变革的媒介化社会生活、商业化生产关系、日常化政治传播等均为中国的全面发展带来了巨大红利。但是，中国的互联网治理模式作为一项中观制度，会受到国内、国际不同制度情境的干扰，治理模式的生成与执行形成二元张力。加之互联网自身四层架构的复杂性，其织构起的信息在多重属性 之间叠加与撕扯，导致其治理制度的复杂性又一次升级。如何有效平衡互联网的动态发展及其效能向度，体现着中国互联网治理的智慧和经验。

互联网是一个由基础架构层（Infrastructure layer）、技术协议层（Technology protocol layer）、应用程序层（Application layer）和内容层（Content layer） 共同建构起的集科研属性、媒体属性、社交属性、政治属性、平台属性等多重属性于一体的复杂虚拟空间。治理则源于现代社会的复杂性及由此带来的碎片化认知和分权解决问题的需求。 治理“应该包括管理进程中的全部组织机构与关系” 。因此，互联网治理，是指在属地管辖的背景下，在互联网的多层级结构中，政府、民间社会、私营组织和技术群体通过谈判、协作，共同维护互联网的可用性和互操作性，洞察、反思信息技术和互联网的多个侧面，并预测、应对在技术创新、思想流动、社会演进、包容性知识社会建设、人类可持续发展等多方面的潜力与可能，以便化“数字风险”为“数字机遇”，维护弹性、稳定的网络空间。

学界对互联网治理展开了热烈且深刻的研究。一方面，学者们关注“中国互联网治理模式”“中国互联网治理政策”“社会变迁中的中国互联网治理”等内容，大多是从国内场域出发，讨论中国互联网治理机制与技术、政治、经济等因素的互动关系。另一方面，学者们关注“中国如何参与国际互联网治理”以及“他国在互联网治理中的经验”，大多是从国际场域出发，因循互联网跨边界特征而强调治理的开放性和主权性的核心原则，为中国互联网治理强化合法性并丰富世界经验。

结合既有研究成果，本文将历史制度主义作为方法论，以“T-AIEB”阐释模型为分析工具，以跨学科视角尝试沉浸于历史脉络和现实情境中去剖析中国互联网治理模式的嬗变及其动力，厘清中国互联网治理模式变迁的逻辑与方向。

一、历史制度主义的“T-AIEB”阐释模型

历史制度主义强调思想性、时间性和渐进性，从历史维度出发，能够在时间深处和事件细节中寻找现实政策的渊源与流变，建立纵深的因果分析链。历史制度主义关注时间（Time）、行动者（Actors）、理念（Ideas）、效果（Effect）、受益者（Beneficiaries）等变量以及变量之间的互动关系，建构起了“T-AIEB”阐释模型。

（一）时间

历史是过去的时间，时间是历史的序列。历史制度主义的中心目标之一是认真对待时间和语境， 时间的选择是构建历史制度分析的关键因素。“历史制度主义的时间不仅仅是长时段的时期，也是短时段的某个重要节点” 。美国学者保罗·皮尔逊（Paul Pierson）把历史时间要素概括为：“路径依赖、关键节点、事件、持续性、意外后果。”

路径依赖强调历史的重要性，认为前一阶段的历史会与后一阶段形成因果链接，事件 发生会经过回报递增、自我强化、积极反馈直至锁定。路径依赖理论认为路径一旦被选择，就具有正反馈的特性，变更路径的成本随着时间的推移越来越昂贵，即使新的路径从长远来看更加具有优越性，但现实的复杂性、认知的局限性、权力的不平衡、制度的粘附性以及互补性都会使旧路径实现自我强化。制度一旦通过正反馈效应使自我强化机制被锁定，除非受到外部冲击，否则演变难以发生，而这一外部冲击便可视为关键节点。

关键节点是推动历史进程的强大动力。约翰·金登（John Kingdon）从多元因素综合考虑入手，提出了“多流框架”来判定关键性节点：“问题流”，即需要严肃政策关注的社会问题、需求和主题；“政策流”，即主题专家和倡导者推动可能的解决办法；“政治流”，即拥有权力的行动者。 这三条溪流通常是相互独立的，直到一个重大的外部事件产生极大的冲击，使三流汇集并提高了政策变化的可能值，这一冲击便会成为关键节点。如棱镜门事件，引爆了全球网络安全问题，使得各国迅速聚焦于此，开始将网络空间作为第五疆域争夺要地，网络安全战略成为重要的国家战略之一。

（二）行动者

历史制度主义要求确立和追踪行动者，倡导“国家回归”，即国家自主性。国家是以行政权威为首、可以优先从社会索取资源并由该行政权威在行政、治安和军事上进行妥善协调的组织。 国家还能在推进社会动员的过程中获得“在场”的治理主体地位。

历史制度主义研究中所考察的制度既包括一个社会宏观层面的制度框架，也包括中观层面上的规章制度。这些规章制度的制定者也会成为治理的主体。在网络安全领域，国际工程联合会组织ISOC、IETF和W3C等是技术协定和规章制度的重要决策者，网络世界中的技术标准和协议由它们直接确定和参与治理。技术和商业融合接纳了新的利益集团，并在决策力量中释放了新的动力，一些互联网公司已经成长为强大的中介性机构，获得了对内容信息进行审查的直接控制力。同时，它们也肩负着对抗服务攻击、信息泄密、网络文化侵袭等安全漏洞的责任。

（三）理念

历史制度主义的核心主张是理念形成于已有的制度框架内， 并成为制度变迁的重要动力，引发行动者目标、偏好、利益的转向。历史制度主义关心行动者的偏好与制度的内生性关系，历史上的行动者在政策领域必须拥有确定适宜、适时、适地理念的能力。历史制度主义要求理念具有批判精神：第一，共时性理念，当下的理念可以从他者的现实经验中找出自身的不足，在批判中发展、完善。第二，历时性理念，它所思考的是制度生产、制度依赖、制度变迁、制度优化整个过程的逻辑历程，并在此过程中与制度形成价值与现实的互动。行动者的理念应该是历史的厚重感、实践的合理性与时代的黏合度实现逻辑统一的重要思想。

理念对政策执行的影响力和作用力主要由执行机构权威的集中度和社会对新理念的认可度两方面决定。 理念与制度单独一维是很难阐明和解释制度变迁问题的，而当理念和制度产生摩擦，形成制度理想与制度实践的裂痕时，制度发展和变革的情境便充满火花与激励。

（四）效果

历史制度主义主要采用时间维度上的评估论证方法来判断制度的效果，分为共时性效果论证和历时性效果论证。共时性效果论证确定了现行制度安排的相对短期影响。首先将行动者的政治能力和政策要求作为既定条件，然后评估以何种方式对特定对象产生有利或不利的结果。这一论证结果是一个充斥着“否决点”的政策制定过程，持反对意见的行动者有机会阻止政策的实施。历时性效果论证的核心是一个根本性的历史分析，更多的转向为对内生变化的理解。策略反馈循环是个具有代表性的例子，即公共政策创造了一系列激励措施，根据该政策实施后的正反馈和负反馈影响，确定制度环境是被增强还是被破坏。在积极反馈循环中，社会保障组织可以成功召集一个由分散个体组成的群体，作为一个强大的劝服团体，动员他们助推制度执行。相反，在一个消极反馈循环中，制度执行会遇到层层阻碍。

（五）受益者

对于历史制度主义者来说，人既是规则的遵循者，又是利己的行动者。历史制度主义断言制度并不代表社会最优平衡，其隐含的假设是，特定的制度设置或变化都会产生赢家和输家。 因此，历史制度主义可以为中国互联网治理研究提供一种关键视角，分析谁因特定的制度安排或变革而成为受益者。例如，在国际互联网治理领域，中国倡导的多边协作治理机制，让各国看到了利益，进而提升了多国参与互联网治理的积极性。

以上内容，构成了历史制度主义的“T-AIEB”阐释模型（如图1）。基于“T-AIEB”阐释模型，本文以历史视角对在特定情境下、特定时间序列中的中国互联网治理进行探究，来识别治理行动者、治理理念、治理效果、治理受益者等不同变量之间的互动关系。当治理效果和治理受益者趋于稳定时，治理模式生成；当“关键节点”或“制度否决点”出现时，“T-AIEB”开启新一轮的调试，直至形成新的治理模式。

二、中国互联网治理模式的嬗变

依据“T-AIEB”阐释模型，我们可以将中国互联网治理划分为五个阶段，且每个阶段形成了代表性的治理模式：技术治理模式（1994—1997）、媒体治理模式（1998—2008）、安全治理模式（2009—2015）、场景治理模式（2016—2020）和生态化治理模式（2021—）。不过，这种治理模式的划分不是绝对性的，各种治理模式在时间序列里具有叠加性，只是在特定情境中，某一种治理模式更具主导性。

接下来，我们将对上述五种治理模式进行剖析，以捕捉真实形势中的复杂性，厘清中国互联网治理模式的历史演变，并探究可能的未来走向。

（一）技术治理模式（1994—1997）：互联网基础架构层的治理

中国早期的互联网治理聚焦于基础架构层，且带有显著的技术治理特征。此阶段科学界在互联网的发展方面起到了主导性作用，互联网应用主要集中于科研和教育，彼时，尚未下凡的互联网被赋予了高度的神秘性和技术性。一方面，中国科学院、清华大学等研究机构和高校陆续研发连接计算机中心的主干网络与域名服务器设置。中国科学院组建了中国互联网络信息中心（CNNIC），管理和维护互联网最核心的地址、域名“.cn”等关键基础设施。 1997年10月，中国科技网（CSTNET）、中国教育和科研计算机网（CERNET）、中国金桥信息网（CHINAGBN）实现了与中国公用计算机互联网（CHINANET）的互联互通。 另一方面，深耕于科研和教育的技术专家们在互联网治理过程中释放了巨大的能量。时任中国科学院副院长的胡启恒院士参加中美双边科技联合会议之余与时任美国国家管理互联网科学基金会负责人的史蒂文·戈德斯坦（Steven Goldstein）沟通，促成中国接入国际互联网。 发出中国第一封电子邮件的兵工部计算所钱天白工程师最早在美国登记了中国国家顶级域名“.cn”，并带领团队完成了服务器的设置，将这一最重要的互联网基础设施从德国移回中国。 “中关村地区教育与科研示范网络（NCFC）”高技术信息基础设施方案设计和执行的领军人钱华林，数十年来始终致力于互联网技术攻克和国际合作。 互联网未来发展的科研人员在中国域名体系的制定，在“.cn”通往全国、全世界的实现， 以及在互联网的技术连接和技术规范等方面的工作，奠定了中国互联网治理模式创新的根基。

早期的中国互联网治理是一种从无到有的制度创新， 自行业协会的技术协定开始，逐步升级为国家政策。1994年，《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》颁布，首次明确危害计算机信息系统安全将受到法律惩处。1997年发布的《刑法》第二百八十五条和第二百八十六条确认了“非法侵入国家计算机信息系统罪”和“破坏计算机信息系统罪”，为惩处各种形式的计算机信息系统犯罪提供了法律依据。1996年1月13日，国务院信息化工作领导小组及其办公室成立，时任国务院副总理邹家华任领导小组组长，互联网治理体系确立，逐步趋于规范化。 1996年之后，“有为政府”将互联网定位由从事科研项目的技术和工具，调整为推动改革开放和现代化建设事业的动力和基础。 1997年4月，全国信息化工作会议确定了国家信息化体系，正式“将互联网列入国家信息基础设施建设” 。

在国际联网方面，国家有意识地制定相对严格的管控政策，并结合国际联网的现实需求，进行了新规则附加在旧规则之上的层叠式渐进制度变迁。《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》（简称《暂行规定》）为国际联网的治理确立了信道接入、申请审批、经营许可、不可违法的四层体系。但该规定在明确禁止利用国际联网进行信息传播方面，禁止主体较少、禁止内容范围宽泛。1997年公安部发布的《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》，将《暂行规定》中的禁止主体由拟接入的单位和个人改为任何单位和个人，将禁止内容具体化、类别化。

此阶段，国家以“重基建”为治理理念，出台了以网络基础设施和安全联网为核心的政策法规，保障科研机构主导的技术治理模式顺利推进。该治理模式对于尚不具备社会属性的互联网产生了正反馈影响，中国互联网普及率逐步提升。不过，随着互联网技术的发展，特别是1997年后，搜狐、网易、新浪相继创办，互联网开始突破科研属性，向媒体属性跨进。互联网应用范围、涉及领域不断扩大，传统的技术治理模式难以应对新发展带来的矛盾与需求。

（二）媒体治理模式（1998—2008）：互联网内容层的治理

随着互联网属性的增叠，中国互联网治理重点也发生了变化。1998年，多进程操作系统Windows98面世，开启了家庭与个人连入互联网的新阶段，PC开始走入人们的日常生活，互联网具有了社会属性。1999年，中国科技网启用卫星系统联通各大城市， 攻克了X.25的低速和延时传输。2000年，人民网、新华网、中国网、央视国际网、国际在线网、中国日报网、中青网等“国家队”门户网站和新浪网、搜狐网、网易网、腾讯网等“商业组”门户网站相继获批新闻登载权限。 媒体属性日渐成为互联网的显著属性，政府开始转向以内容规制为主的媒体治理模式。

1998年，第九届全国人民代表大会批准成立了由邮电部、电子工业部以及广播电影电视部里负责网络的部门重组而成的信息产业部。新成立的信息产业部承担了信息和网络监管的职能，主管信息、通信、软件等核心产业，成为电信领域“独立自主的监管者” 。1999年，23家网络媒体签订了《中国新闻界网络媒体公约》， 这是首部新闻行业自律活动的共识契约，其呼吁的网络信息产权和知识产权在成员间具有保护效力。2001年，70多家互联网从业机构共同发起成立了中国互联网协会 ，并制定了《中国互联网行业自律公约》，将非体制内的从业主体纳入规约范围内，规范互联网从业主体的核心职能，划定了行业的社会责任边界，实现了社会与国家的治理互动。

2004年，IPv6成功登录到全球域名根服务器，其无限地址资源成为优化旧规则的关键性节点。 2005年，Web2.0概念出现，以博客为代表的社交媒体面世，互联网增强了以交互体验为意向的社交属性。在“5·12”抗震救灾、北京奥运会等大型事件的报道中，这些门户网站、社交媒体整合新闻、即时发布。奥运会更是首次将网络媒体作为独立转播平台，网络媒体成为传统媒体的重要补充，互联网的媒体属性得以强化。信息的生产和发布环境呈现出了“人人即媒体”的全新景观，网民获得了前所未有的话语权，但同时也放大了虚假新闻、同质信息等问题，这一关键节点促使中国互联网治理制度在沿袭传统媒体治理的路径基础上，呈现出渐进态势。陆续出台了涉及广播电视、网络新闻、信息服务、网络著作权、电子出版物、互联网地图、电子公告、电子签名、网络论坛、实名制等专项法律法规及规范性文件。2006年推行博客实名制，是对2002年《互联网上网服务营业场所管理条例》中“对上网消费者进行身份证核对、登记”这一条款在网络空间中的延伸，将网民的现实身份映射到网络空间中，实现一种缩微的规训与行为责任的可追溯。2006年出台的《信息网络传播权保护条例》是对2004年《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用互联网、移动通讯终端、声讯台制作、复制、出版、贩卖、传播淫秽电子信息刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的合法性强化，确认了网络知识版权的权益归属和侵权处罚。

在国际场域内，中国开始主动发声，要求参与到国际互联网治理中去。中国驻日内瓦大使沙祖康在信息社会世界峰会上发出了“互联网为什么只能美国一家管？我们也可以管”的挑战。 随着声音的增强，由40位互联网专家组成的非官方组织WGIG（Working Group for Internet Governance）应运而生。中国自此便呼吁在联合国层面讨论互联网治理缺位问题。2002年，时任全国政协委员的胡启恒受邀与安南座谈，提出：“现在互联网已经越过国界，在世界各国之间沟通，许多问题因为没有共同认可的规则，无法解决。”在WGIG第一次会议上，胡启恒重申：“互联网是大家的互联网，应该大家一起管。”

秩序是清理混乱的重要手段， 中国互联网治理依赖着传统路径渐进发展，用持续增多的强制性政策践行政府重秩序的理念实践。但随着3G技术的出现，即时社交、海量信息、全球传播得以实现，传统的信息把关人、搜索引擎难以实现数字内容的靶向传播；社交媒体的方兴未艾，从根本上解构了新闻发布权集中的传统格局。同时，随着国际互联网经济泡沫的破裂， 互联网在中国也展露了强大的商业属性，裹挟在风起云涌的经济浪潮里，中国互联网产业奇迹般地绽放，在功能和影响上不断缩小与西方的差距。媒体治理模式难以将现有的互联网治理秩序与飞速发展的智能化信息技术和日新月异的产业化市场相适配，做出调整也就势在必然。

（三）安全治理模式（2009—2015）：互联网四层架构的泛治理

互联网发展的十五年中，中国互联网治理不断获得正反馈，2008年7月，中国网民人数跃居世界第一、“.cn”成为全球第一大国际顶级域名。 在此基础上，2009年工信部向移动、联通、电信三大网络服务运营商颁发3G牌照，2013年颁发4G牌照。2015年的政府工作报告首次提出“互联网+”的概念，强调“推动移动互联网、云计算、大数据、物联网与现代制造业结合，促进电子商务、工业互联网和互联网金融健康发展，引导互联网企业拓展国际市场” 。“数据网络”开始更深层次地变革人们的日常生活方式和信息生产方式，中国网民的上网设备向移动智能屏集中。 微博、微信的即时互动，重构了网络人际关系，“微传播”塑成千万量级的舆情事件；“微社交”将互动融入由“点赞”“转发”“评论”构成的符号里。网上购物、网络支付、网络医疗、情感在线、在线教育、网约车等已成规模，盛行于网络社会中。同时，网络钓鱼、病毒攻击、软件漏洞、信息泄露、网络诈骗等问题也以实然样态在网络社会中构成安全威胁。此外，中国国家互联网应急中心监测到的境外木马控制端、境外僵尸网络控制服务器数量增多，具有跨境特点的网络安全事件日益突出。

在网络社会这个特殊的情境中，“不确定性”几乎成为现代社会的本质特征， 行动者生产自己的内容和符号以影响他者的智识并挑战权力关系。“阿拉伯之春”“棱镜门事件”揭开了“网络战”的国际新型对抗，网络社会中的事件上升为政治事件，互联网内容层的信息乱象乃社会失序的一个缩影，危害国家安全。加之，“互联网具有技术的天生政治性” 。于政府而言，要应对突破了时空关系和属地关系的互联网所繁衍而来的数据主权、信息窃取、网络攻击等问题，已然不是秩序所能清理的，而要转向安全的治理策略。尤其是十八大以来，中央网络安全和信息化领导小组成立，中共中央总书记担任组长、国务院总理担任副组长，加之九部委“九龙治水” 的顶层配置，将互联网的发展与治理置于战略高度。对内，在全面依法治国的引领下，颁布了50余部互联网相关政策法规，涉及互联网文化、软件保护、公众信息服务、国际安全联网等方面，以确保国家安全和公共安全，企业安全服务和个人信息保护。对外，网络社会中的全球化信息流动所形成的开放性与国家疆界的封闭性形成了极大张力， 中国倡导的“网络主权”“多边治理模式”在国际社会被关注、辨识与讨论，为国际互联网治理提供了新的选项。

中国互联网治理理念在此阶段由“重秩序”向“重安全”转向，政府对互联网的治理进一步加强。但截至2015年12月，仅有8.9%的企业部署了网络安全硬件防护系统。 企业的网络安全意识和网络安全产业的研发、服务、普及均与互联网技术的创新发展相去甚远。针对信息安全系统、互联网产业、移动智能端等的分布式拒绝服务攻击、蠕虫病毒等时常发生，网络安全威胁对互联网治理体系发起了新挑战，需要有新模式加以应对。

（四）场景治理模式（2016—2020）：互联网四层架构的整体治理

人工智能、算法推荐、区块链、传感器、定位系统、VR、AR、MR等技术从2016年开始躁动，逐步进入前场景时代。2019年，“换道行驶”的5G技术正式商用，开启了人与物、人与人、人与场景深度互嵌的场景时代。 “场景”打破了地缘社会的差序格局，多维连接反而减弱了聚合效应，社会微粒化、个体主体化增强。 社会系统向网络社会输入的信息、物质和能量，伴随着一种“不确定性”而产生变化。这种不确定性来自社会的复杂性，德国社会学家尼克拉斯·卢曼（Nicholas Luhrmann）已经为我们展现了当代社会的“极端复杂性”和“风险潜在性”，复杂性来自对世界事物的广域概括，创新演化与自主共生、多层架构与空间联结、隐蔽机制与显性互动的系统属性和综合关系。 风险是循着“风险点——风险链——风险网”的逻辑演化而成的。具体而言，即现有风险点衍生新的风险点，点点相连形成风险链，风险链上的节点随着风险放大机制而拓展勾连，逐渐形成风险网。不同的行为主体在不同风险网中形成不同意义上的利益共同体。一旦一个风险点被引爆，其影响力会沿着风险网络格局差序扩散， 风险在其影响力的广涉作用下出现“涟漪效应”，被放大至足以影响其他阶层和群体。 故而，此阶段的互联网治理体系亟须壮大，在以政府为“元治理”的治理体系中优化商业资源配置成为关键所在。

2016年，《国家网络空间安全战略》《中华人民共和国网络安全法》相继颁布，勾画了基本的制度框架， 中国网络安全的战略主张进一步法治化、系统化。《国家网络空间安全战略》规定：“建立政府、行业与企业的网络安全信息有序共享机制，充分发挥企业在保护关键信息基础设施中的重要作用。关键信息基础设施是指关系国家安全、国计民生的信息设施。”关键信息基础设施基础架构层的设施安全、技术协议层和应用程序层的系统安全以及内容层的数据安全，是网络安全的载体和基础。从治理战略来看，中国互联网治理深入四层架构，越来越强调对核心技术的自主可控性。 企业掌握从基础到终端、从节点到系统的全景核心技术，具有技术维度的主体地位，企业被赋予了治理主体的合法性。《中华人民共和国网络安全法》规定：“国家支持企业、研究机构、高等学校、网络相关行业组织参与网络安全国家标准、行业标准的制定。”企业作为信息生态设计者， 作为为用户提供访问数字公共领域中介的独特角色，居于系统的中心控制点。 从治理体系来看，企业的风险态势感知、预测、处理能力可以迅速转化为防护能力， 企业被赋予了治理主体的主动性。2019年中国颁布了《网络信息内容生态治理规定》再次明确了企业作为网络信息内容生态治理的主体，是网络综合治理体系中的重要组成部分。从治理内容来看，从系统的宏观视角出发去探究互联网信息平台，会发现目前全球互联网应用划分为“狼牙”（FAANG） 和“蝙蝠”（BATJ） 两大系统，基于数据和算法进行资源争夺的互联网企业掌握了更多的话语权，企业的社会责任内容边界被重新划定，企业被赋予了治理主体的强效性。党的十九届四中全会对互联网治理提出了明确要求，“建立健全网络综合治理体系，加强和创新互联网内容建设，落实互联网企业信息管理主体责任”。这体现的政治逻辑是，在政府“放权”的背景下由技术即权力原生出一种企业“确权”。企业成为缩短“制度与解释”“制度与执行”之间功能距离和时间距离的重要介质，以增强制度变迁空间的弹性。

在全球互联网治理领域，中国借助世界互联网大会为全球提供自主可控的公共产品，践行“网络空间命运共同体”，倡导国际合作，逐步提升国际话语权，使中国处于积极反馈循环中。正如互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）总裁兼首席执行官法迪·切哈德（Fadi Chehade）所言，“中国正在为真正具有包容性的全球互联网治理生态系统发挥领导作用” 。

伴随着场景的无限延展，能够“数字孪生”的元宇宙概念诞生了。元宇宙通过创造“我”的平行世界，具有了深化个体原子化风险和社会结构性风险的可能性， 伦理与隐私、资本与控制、新型场域与新型犯罪等安全风险比例增大。基于此，场景治理模式在信息技术博弈的世界体系中亟待升级优化。

（五）生态化治理模式（2021至今）：互联网新三层架构的系统治理

2021年，进入元宇宙元年，虚拟社会对现实社会的“数字孪生”表现为增强现实类应用的增长与“生态”概念的出现。数据与信息浪潮下的价值提取与生命变现成为互联网产品生产与传播的切口。面对虚拟主播、智能机器人以及未来的元宇宙世界，互联网治理需要上升至生态系统层面，建构有效秩序。

当下，中国互联网治理领导机构持续升级，国家和政府拥有的结构性强制权力，现已建立起了以工业和信息化部为领导的多层级、易协同的国家网络安全应急处理机制。此外，私营企业和技术精英拥有核心的技术权力、国际协会和社会团体拥有规范的协定权力、网民个人有直接的倡导权力，形成了“政府顶层设计、网络服务企业主要负责、网民广泛参与”的生态化治理的初级模式。

元宇宙相较于传统互联网，从架构层来看，将会打破四层概念模型，形成新的基础架构层、交互层和生态系统的三层概念模型。 首先，现实物理世界为元宇宙提供基础设施技术“BIGANT” 和制度基础建设。其次，现实物理世界与元宇宙强化互动，元宇宙对现实世界发生实质性的反作用。 在交互层里，所有的个体以“数字孪生”的样态享有现实和虚拟的双重属性。最后，元宇宙是一个生态系统，在这个独立生态系统里，“数字人”共同建设数字地球的大生态。

元宇宙构型的三层概念模型与互联网四层概念模型之间的差异，会重新划定互联网治理的空间边界。例如2021年6月出台的《中华人民共和国数据安全法》明确了各主体保护数据安全的责任和义务，但没有完成数据确权。同年8月出台的《中华人民共和国个人信息保护法》将个人数据保护确权给了个体，规定个人数据被企业使用时需要经过个体同意。但元宇宙中数据互联与价值互联以及衍生机制下的数据保护，分离的企业或个体数据确权难以实现数据潜能与数据安全的更大平衡。此外，元宇宙对主权、人权、知识产权体系的潜在冲击以及对社会文明秩序的重构， 会带来理念与规则适用、效果与重点设定等新的治理挑战。

三、中国互联网治理模式的嬗变动力和行为逻辑

中国互联网治理模式的嬗变是伴随着互联网的发展，从无到有、从既有到创新的累积过程。互联网技术演进和国家制度稳定的内部驱动、治理理念和治理重点的动态转变、治理格局和治理图景的包容并蓄是中国互联网治理得以形成长效机制的内生动力与行为逻辑。

（一）中国互联网治理模式嬗变的技术动力：网络的自身演进

信息技术的发展赋予互联网更多的“能力”，人们倾向于将互联网视为可供性的综合环境，一个复杂的、具有自适应性的生态系统。 在其技术的不断演化中满足人类感知、预测、记载、分析和延续世界的渴望。 互联网在中国经历了科研属性、媒体属性、政治属性、平台属性到元宇宙的属性增值，这构成了互联网治理模式嬗变的技术动力。正是基于这一原因，起步于20世纪90年代的中国互联网治理形成了三种治理情境：以建设互联网基础设施为主的监管情境、以释放互联网潜力的促进情境以及以网络安全为战略的保护情境。在三种治理情境的交互下，中国互联网治理模式得以嬗变。

（二）中国互联网治理模式嬗变的制度动力：机制的优化变迁

基于国家和社会的稳定性，外围的挑战并不能使现有的中国互联网治理机制收缩，相反更能够敦促制度的行动者完善治理机制。中国互联网治理机制以新规则代替旧规则、新规则附加旧规则、原规则变更使用情境、原规则进行全新阐释四种方式实现治理完善，呈现出了更替、层叠、转换 的渐进性优化变迁特征。早期，中国在解决互联网具体问题的过程中用打补丁式立法，2016年，《中华人民共和国国家安全法》的出台，标志着中国开始从问题导向的规约性治理向战略导向的系统性治理转变。至今，国家共出台了377部部门规章、37部法律法规、51部行业规定 ，形成了网络空间中相对完善的四层治理政策空间。政策之间虽然具有功能和程序上的互倚， 但中国依然在四层政策空间以及空间交汇处不断探索，试图廓清空间边界的同时，又积极探索因交汇而形成的模糊地带的有效治理政策。

（三）中国互联网治理理念的历史更迭：由“基建”到“生态”

中国互联网治理理念，从重基建、重秩序、重安全、重战略到重生态的几度更迭，与中国互联网技术水平、治理体系、国家实力、国际关系等制度情境紧密相关。在中国互联网治理的制度体系中，重基建、重秩序、重安全、重战略和重生态作为共时性的治理理念，驱动了行动者在特定情境下作出自洽的决策；重安全属于历时性治理理念，计算机信息系统安全、关键信息基础设施安全、国家网络安全观等都是在国家发展中得到历史检验和时代贴合的重要理念。中国互联网治理模式嬗变过程中，理念与机制在冲突与互动中自我确证，共时性治理理念和历时性治理理念共同缩小了制度理想与制度实践的距离，逐步建立了中国互联网治理的制度自信。

（四）中国互联网治理重点的适时转向：新型的基础架构层

接入国际互联网的初期，中国对基础设施、基础资源以及基础数据的主导权相对薄弱。因此，早期的中国互联网治理集中于对基础架构层的兴建。随着中国互联网技术的发展以及对基础架构层控制点的权力增强，尤其是现阶段新基础架构层承担了更加重要的安全性和稳定性职责，中国的互联网治理重点转向了以互联网基础资源大数据、互联网基础资源管理服务、域名系统解析防护、全联网标识解析技术、RPKI资源公钥基础设施技术等为重要支撑性技术的自主可控性建设，开始全域、系统布局新型基础设施。

（五）中国互联网治理格局的全球升级：由“我”到“我们”

“任何制度自身都具备非中立性，即制度会为不同的政治行动提供不同的权力、资源和偏见” 。中国参与国际互联网治理从“搭便车”到“网络空间命运共同体” ，每一阶段的理念引导都锁定了不同的受益者。“网络空间命运共同体”理念从多个层面深化和推进了中国在国际互联网治理的参与度和话语权，力图应对现实中网络空间的信息流动性、无边界性以及全球性特点，鼓励国家间突破边界，站在全人类共享网络空间这一命题下实现全球、全方位合作，从而尽可能灵活、及时且有效地应对网络安全问题。 这一理念意味着中国互联网治理格局的升级，实现了由“我”到“我们”的全球转向。

（六）中国互联网治理模式的生态图景：自组织的数智世界

互联网具有自主性、有序性和开放性的特质，因而可被视为一个可由无序向有序、由简单向复杂动态演化的自组织系统。自组织系统常被看作知识生产系统，需要承担解决全球社会问题的责任。 因此，中国在遵循互联网发展规律的基础上，对未来互联网的结构样态、功能样态、行为样态提出了新的理想生态图景。中国互联网治理的目标是保障互联网能够自发地在宏观层面形成自治的秩序和结构，虚拟世界能够在与现实社会的边界消解过程中进行良性互动，进而深度融合，演化发展成为具有解决全球社会问题职能的知识生态系统，成为能够全方位连接人类感官的数智世界， 满足“人”与“数字人”的精神需求。

四、结语

从历史上看，互联网治理机制及其在不同历史阶段呈现的治理模式在中国已有深厚根基。本文以历史制度主义“T-AIEB”阐释模型研究中国互联网治理模式的嬗变，是将历史制度主义方法化的一种尝试，也是对中国互联网治理模式变迁的一种逻辑追溯。在近三十年的时间序列里，中国互联网治理模式几经更迭。互联网的技术可及性将创造更多的可能性和不确定性，互联网会成为更加复杂的复合型场域，互联网治理模式将继续嬗变。对中国互联网治理模式嬗变的经验总结与逻辑探究，将有助于不断完善契约和规则，帮助我们把握未来的生活与发展逻辑，有利于对虚拟世界的系统规划和科学布局，为全球互联网治理提供一种可资参照乃至拓展应用的中国方案。

〔任孟山，中国传媒大学教授、博士生导师、研究生院院长；武会园，中国传媒大学传播研究院2020级博士研究生，广东海洋大学文学与新闻传播学院讲师〕

〔特约编辑：顾洁〕 FnLI2fzuoHAbOKNzN5pxitDZmTogvEhao8jVvlbiivCya0ODjjAdtO6EC8npa6RT