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摘要 英国政府是世界上数字化程度较高的政府之一，其电子政务模式一度成为发展范本，为其他国家提供了宝贵的经验。本文通过对其政策的整体梳理和语义分析，发现其电子政务虽然能实现政府服务提供的高效和便捷，但是其顶层设计深受新自由主义意识形态的影响，尤其深受其国家观和公平观的影响，其政策倡导的公平与包容的内核是新自由主义式的效率与赋权，并可能因此进一步加深数码排斥、社会排斥与断裂。
关键词： 电子政务；话语分析；新自由主义
自2010年以来，英国政府已经成为世界上数字化程度较高的政府之一。在联合国经济和社会事务部发布的《联合国电子政务调查报告》中，英国一直名列前茅，2016年排名位居全球第一。
学界关于英国电子政务的研究不断增多，并且在很大程度上一致认为英国的电子政务建设不仅强调公平，强调政策与服务的包容性，以公众需求为中心，提倡为公众提供方便快捷的服务，而且强调高效率和节省政府开支，英国的这种电子政务模式能为其他国家提供宝贵的经验。
基于对1999—2017年英国数字政府政策的语义分析，本文认为英国电子政务虽然能实现政府服务提供的高效和便捷，但是其顶层设计深受新自由主义意识形态的影响，尤其深受其国家观和公平观的影响，其政策倡导的公平与包容的内核是新自由主义式的效率与赋权，并可能因此进一步加深数码排斥、社会排斥与断裂。本文建议客观和辩证地去看待英国电子政务的成功经验。本文从公平与效率的视角出发，将1999年以来英国电子政务政策的发展分为三个阶段进行回顾；基于语义分析框架，本文对1999—2017年英国数字政府政策文本进行深入分析，并指出其各阶段蕴含的新自由主义内核；本文通过对2012年之后英国电子政务实践的考察，更为直观和具体地体现英国电子政务的新自由主义内核，并给出相关政策建议。
英国的电子政务起步晚于美国及欧洲其他一些国家。1994年，英国响应“电子欧洲”计划开始电子政务建设，并提出了“电子英国”计划，开通网上“英国政府信息中心”，由内阁办公室负责建立中央政府网站“open.gov.uk”。
1996年，英国发布《直通政府》白皮书，作为电子政府服务发展的计划书，旨在“英国政府信息中心”的基础上，进一步利用计算机、因特网等现代信息通信技术，提高办公效率，改善行政管理，加快信息获取，与未来的信息高速公路顺利并轨。从1999年开始，英国电子政务的发展进入正轨，电子政务改革的重要性提升到政府现代化改革的战略层面。2012年《英国政府数字战略（2012）》的提出形成新的发展转折点。
英国电子政务建设的主导思想围绕着“公平”与“效率”两个核心寻找平衡。其相关政策一方面强调公平，即保证每个家庭都能上网，确保人人享有网络带来的便利，解决数字鸿沟问题，促进社会融合等；另一方面又强调效率，即实现默认数字化目标，加快政府转型，提升服务效率，节约成本等。由此，依据公平与效率的视角，本文将1999年以来英国电子政务步入正轨之后的政策发展进行划分，分为三个明显的不同阶段。
第一阶段，即电子政务1.0阶段（1999—2005），以优先公平为主。这个阶段颁布了两份政策文件，《现代化政府白皮书（1999）》和《电子政务：信息时代公共服务的协同框架（2000）》。该阶段政策重点突出公平性，如强调全民普及、社会融合、政府整合、解决数码排斥等。具体内容有：在2005年前达到全民普及，投资建设一个有6000个上网中心的全英网络，加强信息通信技术培训，破除相关法律壁垒，提出具体技术框架以鼓励公私合作，在政府内设置电子大臣、电子公使等职位。
2000年4月，英国贸工部小企业和电子商务国务大臣帕特里夏·荷维特、英国教育与技能部国务大臣迈克尔·威尔发布了题为《缩小数字鸿沟》的报告，建议在没有办法上网的地方，都提供先进的信息通信技术设施，以帮助那些无法上网的人（如老年人或残疾人），有机会接触计算机、因特网、电子邮件等。帕特里夏·荷维特说：“必须缩小拥有技术的人和没有相关技术的人在享受技术方面的差距，以便使每一个生活在电子社会的人都享受到它带来的好处。”
第二阶段，即电子政务2.0阶段（2005—2010），以优先效率为主。这个阶段主要颁布了两份政策文件，《连接英国：数字战略（2005）》和《技术赋能下的政府转型（2005）》。这些政策突出市场化和效率。虽然在这一时期政府也有考虑数码排斥和随之带来的社会排斥问题，但是相关政策《创新中的融合：通过新技术解决社会排斥（2005）》是由副首相办公室下属的社会排斥办公室起草并发布的。
由于副首相办公室缺乏相关的政治支持，如财政部的支持，以上数码排斥战略与同时期由首相办公室发布的数码战略相比重要性相差不少。
自2006年社会排斥办公室被废置后，数码战略由社区和地方政府部接管，解决数字鸿沟的责任由中央下降到地方，该战略重要性进一步降低。
数码排斥战略具体内容包括：实现公共服务实质上的网络化、电子化，追踪政府电子化支出，引导公民和企业使用最低成本的渠道，废置电子公使设立信息总裁和电子政务办公室，政府内部事务电子化程度提高，设立两个大型服务型网站等。
第三阶段，即电子政务3.0阶段（2010—2015）。该阶段同时强调效率与公平两个政策目标。在效率性政策目标的指导下，内阁办公室发布了三份政策文件，分别为《英国政府数字战略（2012）》《英国政府数字战略（2013）》和《政府服务改革政策（2012—2015）》。这三个文件主要强调了电子政务提供的效率和效能，突出电子政务和服务数字化的优先地位，不断深化电子政务改革，从政府信息公开的电子化建设转向政府信息交流和政府服务的数字化和电子化。电子政务开始强调“替代”传统的面对面式服务，实现“默认数字化”目标。其中《英国政府数字战略（2012）》是最重要的一份文件，该战略阐述了政府如何在默认情况下实现数字化，战略涵盖14项行动准则，成为电子政务实践的蓝本。《英国政府数字战略（2013）》是2012年政府数字战略的延续，在原政策的基础上将主要行动扩展为16项。
在公平性政策目标的指导下，内阁办公室于2014年4月发布了《政府数字包容战略（2014）》。与电子政务2.0阶段不同的是，该阶段的数字包容政策与政府数字战略有着极为紧密的关系，是根据《英国政府数字战略（2013）》中的第15项内容发展而来的。该阶段的数字包容战略的发布部门与政府数字战略的发布部门为同一部门。战略提出10项行动计划，目的在于减少人们的上网障碍，让每个人都能获得他们需要的数字技能。《政府数字包容战略（2014）》认为，数字包容就是减少数码排斥，是为了确保人们有能力使用互联网来做一些有益于他们日常工作的事情，无论使用者是个人、中小企业还是其他组织。值得注意的是，该阶段所强调的公平效率兼顾目标并不是前两个阶段政策目标的简单叠加，该阶段公平性目标的内涵已发生了实质上的改变。
英国数字政府相关政策如表1所示。
表1 英国数字政府相关政策
通过语义分析，本文深入分析了1999—2017年英国数字政府政策的文本内容，尤其对其中的公平框架进行考察和分析，发现其政策话语基本是在新自由主义的框架之下展开，政策中包含的公平、包容等话语实质是新自由主义式的效率和赋权。新自由主义是英国现代政治思想的主要流派，起源于亚当·斯密的英国古典政治经济学思想，经20世纪30年代的伦敦学派推动得以迅速发展，后又被1979年上台的撒切尔政府加以广泛实践，使之在英国政策中起主导作用。其核心是反对国家和政府对经济的不必要干预，提倡自由市场的重要性和优先性。虽然新自由主义接受了国家干预的存在，但这种干预不是为了对抗市场制度，而是为了将市场原则即资本主义的竞争逻辑拓展到生活的各个方面。
由此，新自由主义下的国家内涵和公平观深受市场逻辑影响。新自由主义国家观认为国家不应凌驾于社会与市场之上，而应服务于金融资本，国家功能应该从提供公共物品与服务、投资和生产转变为维护市场秩序、积极落实私有化、削减开支和去管制化。
新自由主义公平观认为凡是市场分配带来的结果就都是公平且无须干预的，即“注重过程公平、忽视结果公平”，因而政府在提供公共物品时需要考虑的问题就是如何搭建一种可被民众所“自由”使用的平台，而民众在这一平台中的行为及其产生的后果都是合理的、公平的、无须干预的。
《现代政府白皮书（1999）》颁布于第一阶段，即重点突出公平概念的阶段。政策强调政府提供的公共服务应以公民的需求为根本，突出政策以公民为中心的特点，强调政策的前瞻性、包容性和公平性。在这个以公民需求为中心的政策中，公民的含义被构建为政府服务的“消费者”。对公民的“消费者”定位实际上表明了英国政府提供服务的本质是市场的供需逻辑，目的是服务于金融资本，而非传统意义上的公民身份与社会权利。
《电子政务：信息时代公共服务的协同框架（2000）》同样将公民定位成“消费者”，指出政府提供服务应以最小的成本，即遵循市场的法则，强调政府现代化或电子政府应以商业模式为典范。政策认为，公民在电子政务转型中能拥有更多的选择，享受个性化服务，这体现了政策的“包容性”。此外，公民能够拥有相同的平台或渠道及时接收政府信息、发声以及与政府沟通，这体现了该政策的“参与式民主”。实际上，无论是该政策的“包容性”还是“参与式民主”都反映了其新自由主义的意识形态根基。这主要表现在英国政府试图建立一个高效率和参与性的平台，以实现政府信息发布的电子化和数字化。在英国政府看来，民众作为消费者能够自由地进入这一平台并快速便捷地获取政府及其相关机构的信息。实际上，这一观点忽视了不同阶级与群体获取电子政务信息能力的差异，例如，低收入群体和相对高昂的上网费用、农村地区和基础设施不足、老年人和低数字素养、低使用意愿等，以及可能因此而造成的数码排斥和社会断裂。
《连接英国：数字战略（2005）》颁布于第二阶段，更加强调效率，其文本也更明确地表达了效率优先的新自由主义逻辑，包括像成功的企业一样利用新技术去提供现代化的公共服务使其个性化、高效率，以及利用新技术保持全球经济竞争力。《技术赋能下的政府转型（2005）》同样强调消费者选择、效率和经济生产力，并认为利用新技术进行的政府现代化改革不仅能应对全球化带来的经济挑战，而且是实现公平和进行公共服务改革的有效途径。
《创新中的融合：通过新技术解决社会排斥（2005）》也颁布于这一阶段。该政策承诺解决因数字鸿沟带来的社会排斥问题，并着重强调使用新技术，尤其是使用信息通信技术解决数码排斥问题。具体内容包括增加政府内关于受排斥群体信息的共享与交流，加强社区信息通信技术设施建设，建立独立机构监测和交流使用信息通信技术解决数码排斥的案例和经验等。
由这些具体内容可以看出，该政策内在逻辑认为新技术能够解决社会排斥问题，无论是通过政府平台建设，增进政府内信息交流与共享，还是社区平台建设，增加民众的网络接入渠道。然而，这一政策却忽视了技术本身无法解决的一些排斥问题，只构建技术型平台而不从结果上进行补偿，难以解决这些因客观因素而引起的不平等问题。
第三阶段，英国政府颁布了最重要的数字化政府政策《英国政府数字战略（2012）》，提出14项行动和11项原则，公布“默认数字化服务标准”，描述服务必须达到的性能指标和能力。所有新增或重新设计的交易服务将符合“默认数字化服务标准”，为很少或从未上网的人提供统一服务。该政策没有出现“消费者”等字眼，而是选用“使用者”这个中性词汇加以替代，文件中仍然频繁强调“效率”和“节省成本”等与新自由主义意识形态相关的文字。
《政府数字包容战略（2014）》强调数码包容并致力于解决数码排斥问题，清晰地列举出了在政府服务数字化改革中的弱势群体，也就是可能被数字化改革遗落的群体。然而，在解决对策上，该文件并没有将上述弱势群体作为目标群体去制定有针对性的、具体的解决方案，依然着眼于平台和渠道建设，包括政府内部渠道建设（如行动1至3），私营和志愿部门平台搭建（如行动5和8）。也就是说，英国政府延续了过去平台优先的发展思路，认为通过完备的平台搭建，各群体不仅能自由地获取政府信息并与政府沟通交流，还能自由地享受政务服务，由此进一步深化电子政务改革，实现更深程度的公平。这一逻辑仍然忽略了各群体因为起点差异而无法平等地进入与使用政府搭建的“公平”平台的现实，以及由此造成的更深度的社会边缘化和排斥化。
在最近颁布的《政府转型战略（2017—2020）》中，政策强调通过科技和电子的手段改革政府本身以及政府与公民之间的关系，强调新技术为政府转型和变革带来的可能性，并强调新技术能为公民赋权和更民主的政府与公民关系做出贡献。具体来说，该政策认为技术不仅能为政府运行节省大量成本，而且能促使政府统一平台搭建，为民众赋能赋权。具体表现为政府通过统一平台直接与民众进行沟通和提供服务，及时对民众的需求做出反应等。该政策同样突出了“注重过程公平”的内在逻辑，认为由新技术带来的政府转型，能让民众“自由”地使用这些平台，从而提高了民众在政策制定、执行过程中的民主性和参与性，其结果是公平的。
通过对上述的文本分析，本文认为英国1999—2017年的数字政府政策深受新自由主义意识形态的影响，其政策出发点，尤其深受新自由主义意识形态下的国家内涵和公平观的影响。在新自由主义国家观影响下，英国电子政务政策表面强调以公民需求为中心，实质上却服务于金融资本与市场，服务于效率与成本，服务于消费者而非享有公民身份的公民。在新自由主义公平观影响下，英国电子政务政策表面强调利用新技术搭建民众可自由使用的平台，促进政策包容性和民主性，以实现公平，实质上只关注于过程公平，忽视了起点不公平和结果不公平。也就是说，政策中的公平与包容的话语掩盖了其新自由主义的内核，也就是新自由主义式的效率与赋权。由此，新自由主义话语下的英国电子政务政策及其实践很有可能会进一步加深数码排斥和社会断裂。
法国社会学家福柯认为，政策是一种治理技术，它构成并规范行为。通过对2012年之后英国电子政务实践的考察，我们可以更为直观和具体地观照英国电子政务的新自由主义内核。本文将着重分析新自由主义国家观和公平观影响下的公民内涵和平台建设实践，通过对具体政策实践的分析来揭示其新自由主义内核。
传统的电子政务设计是从政府自身的角度出发设计的，是一种“自上而下”的流程。在以公民需求为中心的话语框架下，英国政府新的电子政务系统开发，提出了“以人为本”和“敏捷方法”理念，提出编制《政府服务设计手册》，把满足使用者需求视为最高指导原则，要求英国政府部门在设计政府数字服务时，以深挖用户需求、建立模型、打造端对端服务和绩效考评与完善等四个阶段，取代以往规划、分析、设计、测试到上线的传统开发流程。
如其政府转型战略中提出，转型的核心使命是要持续地改善公民与国家的关系，这就要求必须把公民放在首选的位置。围绕这个核心，英国政府不断迭代数字服务，充分利用在线渠道，利用现代技术和数据的潜力满足用户的需求。英国政府成立政府数码服务团队，统一平台，完成向GOV.UK过渡。GOV.UK取代了Directgov和Businesslink.gov.uk，成为政府在网络上的单一域名。在2012年11月至2013年3月期间，24个政府部门的企业发布活动将转移到GOV.UK上，使得用户更简单、更清晰、更快捷地使用政府服务。
以欧洲统计局发布的信息社会指标来看，2012年之后，英国电子政务开始加速发展，个人开始大幅利用互联网获取信息和与政府互动。从欧洲统计局信息社会指标的几组数据可以看到，它的个人使用互联网与政府互动的比例大大提升，由2012年的43%上升至接近总人数的60%，个人利用互联网从政府获取信息的百分比也有所提升，由2012年的34%上升至接近总人数的50%。
虽然上述实践与数据表明了英国电子政务向以公民需求为中心的转变，但是由于其政策受新自由主义意识形态，尤其是国家观的影响，这里的公民或使用者被定位为消费者，以使用者需求为中心的实践其实是为市场逻辑、为效率而服务的。这一点可以从几位研究者的研究中得到证实。
通过与英国当地福利提供机构的访谈，研究者们发现数字化默认战略或数字政府战略可以说加剧了现有的社会排斥。福利客户或福利领取者越来越依赖网络去获得和使用服务，例如完成通用福利金的在线申请和使用就业中心系统。这些福利金领取者往往缺乏数字接入等技能，由此导致的难以获取和使用数字服务影响了他们的福利待遇，加剧了社会排斥。
“政府即平台”是英国电子政务实践中的重要原则。在这个原则指导下，英国电子政务实际上包含五个方面的目标。一是业务转型，旨在继续提供世界一流的数字服务；二是培养合适的人才、技能和文化，旨在培养政府领导和公务员掌握正确的技能和数字文化；三是为公务员提供更好的工具、流程和治理方式，让其更容易和更有效地工作；四是更好地利用数据，旨在提高政府数据质量，实现跨部门共享，安全道德地利用数据，从而响应公民需求；五是创建共享平台，提供可复用的业务功能，持续在政府部门之间共享代码、模式、平台和组件，从而减少重复建设、降低成本和提高效率。
英国政府部门通过采用“数字政府即平台”模式，让管理决策团队把更多时间和精力放在以用户为中心的服务设计上，而不是一切从最初的软硬件环境构建开始，从而使得政府的数字服务更容易创建、运行成本也更加低廉。在该原则的指导下，英国政府转型的速度加速和规模扩大，避免简单复制既有解决方案，确保平台在政府部门间最大限度的再利用，一系列可重复利用的组件，可以更快、更容易、更廉价地提供数字服务。如英国政府内阁办公室与政府各部门协商、牵头建设一系列跨政府部门技术平台，范围覆盖数据开放、数据分析、身份认证、网络支付、云计算服务等，以支持新一代政府数字服务的运行。
奥莱利传媒有限公司创始人蒂姆·奥莱利赞赏“政府即平台”战略，他指出政府应该像苹果公司一样，提供基础应用和服务，而民众可以在这些应用和服务上开发附加应用。英国政府也于2010年建设了数据开放平台“data.gov.uk”。2018年3月，在政府数字服务部门的支持下，该平台进行了升级。改造后的平台不仅允许政府部门、社会组织上传数据集，也允许普通公众上传数据集，有助于实现数据来源的多样化，提高用户参与数据开放的积极性，同时允许用户下载使用开放数据以挖掘数据、实现数据价值。
虽然上述的平台型政府实践能通过数据共享、平台共享等数字化手段提高政府运行效率、节省大量成本、与民众进行更直接的沟通、及时回应民众需求，但是此实践的前提建立在新自由主义公平观的基础上。也就是平台型政府打造的前提是注重过程公平而忽视机会公平与结果公平。通过杰米拉·诺尔斯的研究可发现，在英国数字化程度提高的同时，也有大量因数字化而落伍的群体，这些群体往往处于社会和经济上最不利的地位，如65岁以上的老年人、救济金领取者等。
通过对英国电子政务1999—2017年政策的文本分析以及2012年以后相关实践的考察，本文发现英国电子政务的发展深受新自由主义意识形态的影响，尤其深受新自由主义国家观和公平观的影响。在新自由主义国家观影响下，英国电子政务政策表面强调以公民需求为中心，实质上却服务于金融资本与市场，而非服务于享有公民身份的公民；其实践虽然突出以人为本理念，但公民被定位为消费者，公民需求被定义为市场需求，数字化战略反而加剧了现有的社会排斥，许多福利金领取者的福利待遇不升反降。在新自由主义公平观影响下，英国电子政务政策表面强调利用新技术搭建民众可自由使用的平台以实现公平，实质上只关注于过程公平，忽视了起点和结果的不公平；其实践同样注重平台型政府的建设，忽视了因数字化而被遗落的群体。由此，英国电子政务中公平与包容的话语实质是新自由主义式的效率与赋权，其引导下的实践很有可能会进一步加深数码排斥和社会断裂。
数字化政府不是目的，而是改善公共服务的提供，增加公众参与，提高透明度、问责效力和包容性，最终使所有人生活更加美好的一种手段。同样，减少数码排斥，实现包容也不仅仅是鼓励人们连接到网上或使用统一平台，而是人们和组织都具备相关设备条件和数字素养去享受互联网带来的红利，访问网络改善自我生活质量、提升组织的经济效益，社会更加和谐。在新冠肺炎流行期间，各国政府通过门户网站、移动程序和社交媒体平台分享信息，在促进人民健康和社会正常运转方面起到了重要作用。英国的政策和实践有值得借鉴的地方，即遵循市场原则和打造平台型政府，提高效率，节省成本。与此同时，英国电子政务深深根植于新自由主义思维框架下，契合了资本主义发展的内在逻辑，即“万物皆可商品化”和“全面市场化”。在借鉴英国电子政务经验的同时，也需要知晓其自由主义内核，知晓其可能因数字化而加剧的社会排斥与断裂，并融入中国政策的制定与实践中。
（罗赟，首都师范大学文化产业系副教授；谢子蕙，英国格拉斯哥大学社会学专业2022级博士研究生）