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摘要： 从一元单向管理走向多元协同治理，是当前政府社会治理变革的重要发展趋势。在网络问政领域，政府和媒体已开展了协同治理的探索实践。本文以全国性网络问政平台人民网“领导留言板”作为案例来源，选取政媒协同典型案例，运用ROST软件对其留言办理工作报告进行词频统计、语义网络构建、高频词类目分析，归纳当前政府与媒体在网络问政信息输入、事项处理、数据分析、信息公开四大环节的协同治理现状与不足，并提出打造协同平台、加强协同传播、完善协同机制等优化路径。
关键词： 网络问政；政媒协同；治理创新平台
Abstract： The transform from management to collaborative governance is a significant trend in current government social governance.In online interactive politics，government and media have already carried out collaborative governance exploration and practice.Based on the national online interactive politics platform “Message Board for Leaders”，the study chooses typical cases of government-media collaboration and uses ROST to conduct word frequency statistics，semantic network construction and word category analysis.After summarizing the characteristics and problems of information input，event processing，data analysis，information disclosure，which are four main parts in the government-media collaboration，the study puts forward the optimization path of building collaborative platform，strengthening collaborative dissemination and improving collaborative mechanism.
Keywords： online interactive politics，government-media collaboration，governance innovation platform
2016年10月，习近平总书记在主持中共中央政治局第三十六次集体学习时强调，随着互联网的发展，社会治理模式正在从单向管理转向双向互动，从线下转向线上线下融合，从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变。在此过程中，媒体作为沟通政府与公众的公共力量之一，在社会治理的多个方面发挥着重要作用。
在网络问政领域，以网上群众路线为基本遵循，一批媒体机构通过创建网络问政栏目，前台聚合网民诉求、后台推送政府部门、平台监督问政进程，
将自身嵌入政府的网络问政治理机制之中。在这一具体社会治理情境中，当前政府和媒体已进行了哪些有益探索？双方又应如何合作，进而更好地凝聚社会治理的合力强力？基于以上思考，本文以全国性网络问政平台人民网“领导留言板”作为案例来源，通过分析典型案例，展现网络问政中的政媒协同治理平台创新实践，希望能为相关领域的长足发展提供有益借鉴。
当前学界的政媒协同社会治理研究成果颇丰，主要沿理论和实践两条路径展开。
理论向度上，部分学者以政媒关系、政府职责、媒体属性等基本问题为起点，构建政媒协同治理的底层逻辑。例如，吕尚彬、陈薇探讨了政府与媒体关系的变化过程，并提出以共生、监督、合作为内涵的政媒双向互动关系。
李良荣、张华从传媒的公共性出发，认为参与社会治理是传媒公共性建设的最佳契合点。
李立景在协同社会治理的理论框架下，立足于中国国情，从治理逻辑与传媒逻辑两方面详细论述了政府与媒体协同治理的必要性和根本原则。
实践向度上，许多学者结合社会治理的一线经验，探讨政媒协同的现实路径及优化。具体来说，相关研究集中在公共政策过程、公共危机管理、公共服务供给等多个细分领域，成果颇丰。第一，在公共政策过程领域，王春婷、傅广宛探讨了大众媒体对公共政策制定中公民参与动机与方式的影响，提出政府应通过媒体拓展公民参与渠道、提升公民参与意识。
第二，在公共危机管理领域，王国华、武国江通过对比分析“9·11”事件和“SARS”危机中的中美新闻媒体报道，提出政府和媒体双方在公关危机事件中应有的职责与作用。
第三，在公共服务领域，崔林、吴昊以广电总台、浙江华数、北京朝阳区融媒体中心的调研数据为基准，归纳了主流媒体助推社会治理过程中的公共服务创新模式。
第四，在本文所探讨的网络问政领域，徐徐分析了网络问政中政府、媒体、公众三者间的关系，指出媒体在网络问政中构建公共话语空间、参与社会公共治理的职能。
蓝云、梁朗然通过梳理奥一网问政平台的发展历程，展现了媒体融合转型中的公共职能延伸。
邢长勇以《丽水日报》、丽水网为例，探讨了地方政府与媒体的协同问政过程。
总结来看，政媒协同治理研究在理论方面已基本完成了基础体系框架的搭建，正不断向各个具体化、精细化的实践领域延伸发展。网络问政作为当代中国语境下的公民政治参与途径，其治理实践兼具中国特色与时代特点，对于推动社会治理现代化具有重要意义。当前国内的相关研究以个案研究为主，通过定量的方法对网络问政中的政媒协同治理进行整体归纳的研究略显不足，这为本文提供了研究空间。
本文遵循“提出问题——现实分析——实践路径”的研究思路，以内容分析法和多案例分析法为主要工具，通过分析2020、2021年度人民网“领导留言板”留言办理先进单位的留言办理工作报告，探析网络问政过程中的政媒协同平台的实践现状与不足。
人民网“领导留言板”是一个全国性网络问政平台，目前已开通49个中央部委、31个省级行政区的各级领导干部留言专栏。在2021年12月国务院新闻办发布的《中国的民主》白皮书中，“领导留言板”被写入“人民利益要求得到回应”专栏，是一个有着扎实的群众基础和较强的权威性的网络问政平台。“领导留言板”工作经验材料是各级地方政府根据本年度的留言办理情况撰写的工作报告，由“领导留言板”平台每年收集汇编。留言办理工作报告主要由经验做法、工作成效及下一步工作计划组成，可以在一定程度上反映地方政府对留言办理工作各环节的注意力分配。
结合材料的可得性和分析价值，本文在“领导留言板”平台评选的2020、2021年度优秀办理单位中，选取了包含省、市、县三级地方政府，覆盖31个省级行政区的496家留言办理单位作为典型案例。通过人工阅读，首先在70余万字的工作报告中甄别筛选出与政媒协同治理相关的片段，得到5.6万字的材料，并借助内容挖掘软件ROST Content Mining System进行中文分词、词频统计、语义网络构建、词语归类等操作，通过高频词及其聚类关系展现文本的重点内容，分析得到网络问政的政媒协同重点环节及特征。
在语言学研究中，一般认为经常使用的文字处于人们认知的核心地带。
词频统计因而成为内容分析中的常用方法，即通过反复出现的词语来探析文本的重点。本文借助ROST软件对筛选后的案例文本片段进行分词和词频统计，得到出现频次排名前300的词语。对初步结果进一步筛选处理，剔除“坚持”“加强”等分析意义不大的词，合并“考核”与“考评”、“舆论”与“舆情”等同义词，将最终得到的50个高频词作为本文词频分析的重点。
表1 词频分析前50个高频词
在词频统计的基础上，对高频词进行语义网络分析，将之前相对孤立的词置于网络之中，考察词组的前后逻辑、组合关系，以揭示更深层的文本结构和意义。
在文本语义网络中，居于中心的词语称为中心节点，其余词语与中心节点的距离远近说明了联系的紧密程度和在网络中的重要程度，节点间连线的粗细和疏密反映词语共同出现频率的高低。
由图1可知，网络问政中的政媒协同文本语义网络呈现“边缘—核心”结构，大致可以分为三个层次。第一层由“网民”“留言”“办理”“部门”构成，反映了网络问政的核心事项，词组间联结性最强；第二层主要是与第一层直接相连且关系紧密的词语，包括“问题”“媒体”“政府”“宣传”“领导”等次一级政媒协同工作；第三层即网络的最外层，词语较多且相对散落，与一、二层相连，属于政媒协同中的拓展范围，在网络问政全过程中得到的关注相对较少。
图1 文本语义网络图
构建词语分析类目是内容分析的重要一环，要求将高频词按照已有的成熟类别体系或自行构建的类别体系进行分类。本研究中，网络问政的政媒协同领域并无较为成熟且可借鉴的类别体系。因此，本文从网络问政的总体流程出发，结合案例文本内容和语义网络结构，绘制出如图2所示的网络问政协同框架。在此基础上，将统计得到的50个高频词纳入框架中，以便更加直观地展现网络问政中的政媒协同模式和重点所在。
图2 网络问政的政媒协同框架图
表2 高频词分析类目
续表
在梳理得到各环节高频词的基础上，本文结合各地具体实践案例，进一步分析文本量化结果，以期全面地展现网络问政中的政媒协同现状。
由文本语义网络可知，“网民”“留言”是整个网络问政工作的核心和开端。在各类平台中，以人民网为代表的主流媒体凭借其自身的公信力和影响力，成为许多网民参与网络问政的渠道选择。
对于社会公众而言，媒体搭建的问政平台能够围绕政民互动这一主题，提供相应的诉求传达、事项督办、信息保护等服务。结合表2可知，依托互联网信息技术，媒体能够通过“网站”“热线”“新媒体”等各类形式搭建政民互动平台，利用自身的传播力和影响力最大化触达各类社会群体，丰富公众参与政治生活的渠道。在通过网络留言、热线电话等方式收集得到公众诉求后，媒体平台发挥“连心桥”作用，及时与政府部门进行信息对接，反映社会关切，督促政府部门进行事项办理和问题解决。例如，广西壮族自治区横州市电视台开设《向人民承诺——电视问政》栏目，设置“我要报料”“往期回顾”“问政留言”“结果反馈”等专版，广泛收集问政线索，每期选取3至4个民生热点问题，通过电视与网络同步直播的方式进行集中问政。2021年以来，横州市举办电视问政5期，问政单位14个，解决群众急难愁盼问题20多个，有效推进了横州市的网络问政工作。
对于政府而言，媒体平台与民意渠道互通共融是对政府治理的有益补充，在扩大网络问政阵地的同时，能够在信息审核、政民沟通等方面为政府部门提供有力支持。一方面，媒体平台广泛汇集社情民意，能够帮助政府部门更好地了解群众所思所想、所盼所诉。另一方面，媒体也并非简单的传声筒。如表2中的高频词“审核”“对接”所示，部分媒体平台在收集公众诉求后，也会适当地进行审核筛选，或甄别出敏感、紧急信息加快报送政府部门，或筛去一些不合理的、超出政府工作范畴的信息，并以第三方平台的身份与网民进行沟通，有助于促进政府部门网络问政工作的质效提升。
在问政事项办理过程中，政府部门是回应公众诉求、解决社会问题的首要主体。同时，媒体机构在传统的舆论监督职能之外，积极创新联合督查、第三方评价等方式，投身网络问政的治理一线。结合表2中“跟踪”“回访”“考核”等高频词与具体案例可知，媒体主要通过以下两种方式参与问政事项办理。
第一，对政府部门问政事项办理过程进行跟踪报道，履行舆论监督职能。新闻媒体的基本功能是信息传播，跟踪报道问政过程是最直接的监督手段。以安徽省六安市为例，2020年以来，六安市在市广播电视台《效能追踪》栏目开辟“人民网留言办理复核工作专栏”，对每次现场实地督查复核情况进行播报，并利用“两微一端”网络新媒体平台进行矩阵式传播，各承办单位对网民留言是有效办理还是消极应付，都全程向社会公开，借助社会舆论推动政府回应性的提升。
第二，推动构建问政事项的政媒联合督查、同步联动机制，直接参与到问政工作的回访核查中。目前，已有部分地方政府主动将媒体吸纳到问政工作的督查督办中，探索建立了政媒协同的办理机制。例如，山东省潍坊市综合运用挂牌督办、媒体跟办、提级督办方式，针对诉求未解决导致的再次留言事项，邀请新闻媒体派驻记者现场进行日常督办。四川省南充市建立了政府部门与新闻媒体联合督查、同步联动机制，联合新闻媒体对网民反映的问题采取电话回访、实地暗访、联合巡访等形式进行回访核实，促进问政事项的办理解决。
网络问政过程汇集了大量的信息与数据，面对这样一口“数据石油”，政府与媒体深入挖掘，充分利用技术工具，创新问政数据的分析和应用模式。具体来看，媒体问政平台汇集的数据可分为两大类别。
第一，群众网络问政数据信息。网络问政作为收集社情民意的重要途径，集中反映了某一时段内某一地区的民生问题，能为政府决策提供参考和依据。媒体辅助问政数据分析的典型案例是人民网“领导留言板”，它联合人民日报社下属的国家重点实验室共同打造网上群众工作大数据平台，以人工智能为核心，通过机器学习、语义归类等技术手段对平台内海量问政数据进行智能分析，及时发现与公众切身利益、社会稳定和公共安全相关的苗头性、倾向性问题，归纳社会热点、难点、焦点问题。在此基础上，形成问政数据报送机制，定期向政府部门提供网络舆情信息，为相关部门的工作安排与科学决策提供民意参考。
第二，政府问政事项办理数据信息。依托信息时代的平台技术，网络问政已实现全流程记录、全过程留痕。部分媒体基于政府部门在媒体平台的过程数据，对其工作绩效进行测度、评价、排名、公示，以第三方评估机制的优势倒逼政府问政工作质效提升。结合表2中“考核”“通报”“回复率”“满意率”等高频词可知，当前许多地方政府采取颁布考核办法的制度化路径，将媒体平台的问政事项办理数据纳入政府绩效考核体系中，实行留言回复率、办理时限、网民满意率等量化指标的动态考查，以压实部门责任。
问政事项办结后，通过新闻媒体定期公开等方式通报政府网络问政办理情况，有对内对外两方面的意义。对政府内部而言，问政信息公开是考核和激励的有效手段之一。以江西省吉安市为例，吉安政府采取正向激励、反向鞭策的“双向激励”办法，每半年选择部分办理情况扎实、群众满意的典型案例在市级党报党刊和政府网等市内主流新闻媒体上进行通报，有助于塑造实干担当的政府形象，树立鲜明的办实事导向。对社会公众而言，媒体对政府办理情况的持续跟进和公开透明报道既能促进政府及时回应网民关切，也是对公民知情权、参与权和监督权的有效保障。
除此之外，结合表2中“政策”“宣传”“引导”等高频词可知，媒体的政策宣传、舆情引导等信息传播功能在网络问政领域依旧占据重要地位。许多地方将问政事项办理过程作为宣传解释政策、推动基层工作的重要途径，以问政工作为抓手，通过广播、电视、报纸、网络等媒介加大政策宣传力度，廓清群众疑惑，带动社会公众积极参与政治生活、支持政府工作，推动构建良好的政民互动关系。
在图1的语义网络中，问政事项办理环节的“政府”“领导”“办理”、问政信息公开环节的“宣传”“报道”等高频词居于中心位置，其他词语居于外围，在一定程度上反映出政媒协同过程中双方注意力的分配和倾斜。结合具体案例来看，当前网络问政领域的政媒协同在以下几方面略显不足。
第一，媒体定位简单化，政媒协同视角有限。当前，许多媒体的功能集中在信息传播和舆论监督方面，能够真正整合到问政过程中、与政府同频共振的只在少数。部分开设问政版块的媒体也仅充当信息的传递者，在问政信息初审、问政数据分析等方面缺位。有学者在研究主流媒体网络问政服务时也指出，许多平台在问政服务评价、网民信息采集等方面存在设计简单、功能缺失等问题。
第二，问政工作宣传和舆论引导成效不彰。问政信息的宣传公开是网络问政工作不可或缺的一环。然而，由于部分地方政府重视不足、主流媒体传播因循守旧、商业媒体泛娱乐化冲击等主客观条件限制，公众对网络问政的认知度和参与度仍显不足，直接影响了网络问政的落地实效。
第三，问政工作中的创新协同体制机制建设尚不完善。以问政事项办理环节为例，指向政媒联合督查这一协同治理创新点的“督查”“通报”等高频词居于案例文本语义网络的外围。相较于传统的跟踪报道宣传，媒体通过同步督办能够更加直接地参与到治理过程中。但也正因其处于探索创新的初级阶段，相关的体制机制建设仍在逐步构建中，有待进一步完善发展。
以案例内容分析为基础，在总结得到当前网络问政的政媒协同平台创新实践现状与不足后，本文从协同治理视角出发，提出以下三点优化建议。
在网络问政治理过程中，政媒双方应进一步明确双方职责定位，积极开展协同治理创新实践。首先，从政府角度看，“政府本质上是一个安排者或者提供者，是一种社会工具，用以决定什么应该通过集体去做，为谁而做，做到什么程度或什么水平，怎样付费等问题。”
对于问政过程的各个环节，政府应统筹全局，进行科学合理的顶层设计与指导安排。通过引导、鼓励等方式，主动将媒体力量吸纳到问政过程中，让媒体的大众传播、舆情引导等优势为网络问政赋能。
其次，从媒体角度看，媒体不仅是社会治理的中坚力量，还具有连接社会各方资源的优势，能够凭借自身的传播力和影响力构建社会各界有序高效参与政府治理的多元平台。
因此，在网络问政协同治理方面，媒体也应在政府的引导下，充分发挥主观能动性，发扬自身特色，打造功能健全的问政平台。结合案例经验，媒体平台应在面向公众的前台，提供诉求表达、政策传播、信息查询、隐私保护等服务；在汇集问政信息的中台，合理部署问政信息初审初筛、问政数据深度分析、问政过程跟踪报道等环节；在连接政府的后台，辅助进行舆情信息研判报送、问政事项联合督查等工作，将自身整合嵌入政府治理过程中。
信息传播是媒体的根本职能。在网络问政协同治理过程中，媒体参与协同传播一方面有助于网络问政过程公开、结果公正、绩效透明，维护和增进社会公共利益；另一方面，也能进一步巩固传播品牌、强化传播影响力，对媒体自身起到正向反馈作用。具体而言，政媒协同传播应注重以下三个方面。
第一，强化对政府部门的监督作用。由高频词分析和案例文本可知，在网络问政中，媒体对问政过程的公开报道能够有效督促问政事项的办理。此外，部分媒体对自有问政平台收集的政府问政办理数据开展科学分析、总结和公开报道，也能最大限度利用传播优势，发挥媒体监督作用，促进政府治理能力和水平的提升。
第二，切实保障公民的合法权益。面向公众的协同传播是对公民知情权、监督权的有效保障，也是对公众合理表达民意的正向引导。网络问政工作是政府了解社情的“晴雨表”，也是纾解急难愁盼等矛盾的“减压阀”。政府和媒体应灵活利用多种媒介形式进行矩阵式传播，畅通政民双向互动、平等沟通的民意渠道，打造兼具知名度和公信力的网络问政品牌。
第三，引导公众科学合理参与政治生活。保障公民的知情权等合法权益是协同传播的“兜底”作用。在此基础上，从微观的问政事项办理推广到更为宏观的问政治理创新，政媒双方还应提高站位，借助媒体平台的传播优势践行网上群众路线、促进干群交流、加强政策宣讲解读，积极倡导公众通过正规途径合理表达诉求、参与社会治理，及时化解疏导社会负面影响和不良情绪，培育公民素养和公共理性，为经济民生提供和谐稳定的发展空间。
在网络问政协同治理的创新过程中，应以实践先行为原则，最大限度激发创新主体的积极性、能动性。同时，也要把制度保障提上日程，以规范化促进政媒协同治理的稳健发展。根据案例分析可知，当前许多地方已开展了各类政媒协同创新实践，部分地区的政媒联合督查机制、问政数据报送机制等创新探索日趋完善。但从制度化角度来看，系统、完整的体制机制建设仍然任重道远。
在网络问政的未来发展中，一方面，政府和媒体要积极探索协同治理的新形式、新方法，在问政信息输入、事项办理、数据分析、信息公开之外，将协同的意识、思维和能力延伸向网络问政的更多维度。另一方面，也要发挥政府治理的主导优势，通过制度化安排，进一步巩固那些经过实践检验的、行之有效的协同治理模式。以人民网为例，全国多个省市在与人民网“领导留言板”网络问政平台长期合作经验的基础上，以地方政府规章、规范性文件等形式，建立起回复办理人民网“领导留言板”留言的固定工作机制。各地政府也应从自身的网络问政协同治理实践出发，不断完善高效沟通、相互监督、合作治理的机制，推动政媒协同治理的长足发展。
在我国，科技发展和政策推动带来的媒体融合正在向纵深发展，新型主流媒体将成为政府社会治理变革的新动力。以网络问政这一具体治理情境为切口，通过考察网络问政信息输入、问政事项处理、问政数据分析、问政信息公开四大环节的治理现状可以发现，在媒体积极拓展功能作用、政府主动吸纳媒体参与的双边努力之下，网络问政的政媒协同新格局日益发展。
政府和媒体都是公共事务治理过程中的重要主体，本质上都应以满足公众需求、增进公共利益、落实社会责任为己任。因此，以网络问政为研究视角，不断探索政府和媒体搭建的新型治理创新平台，以期在社会治理的更多维度走向协同，以聚合的力量创新合作共治的方式方法，这对不断推进社会治理现代化具有重要意义。
〔高萍，中国传媒大学政府与公共事务学院公共管理系教授，博士生导师，主要研究领域为政府公共关系、公共危机管理；徐迅，中国传媒大学政府与公共事务学院公共管理系，公共管理专业硕士生，主要研究领域为传媒与公共管理〕
〔特约编辑：赵希婧〕