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面对19世纪后期的外国经济侵略，从事洋务活动的清朝官员急切地争取精英商人的支持，所以他们首先合办了股份公司，后来又共同设立了商务局。尽管这些官员在此类活动中依赖商人的资本投入、管理技能和社会关系，清朝中央和省级官府仍然企图攫取甚至互相争夺对这些新的实业机构的控制权。与此相较，精英商人投资者和管理者则认为这种官方控制是对他们的利益和权力的威胁，并以口头抗议和消极抵抗作为回应，甚至从这些机构撤资或抽回其他方面支持。随着清政府的政治和财政危机日益加剧，彼此竞争的中央和地方官员不得不允许精英商人对这些半官办企业和商务局拥有更多的控制权。
这种清朝官员与精英商人的互动以及随之而来的关系变化，终于导致最早的中国商会在江浙地区出现。由于以往的研究主要抨击了此类新兴实业机构中的官方控制，或者淡化了从商务局到商会的体制性变革，
就此复杂的官、商互动过程进行更为详细的研究非常重要。
在晚清官员中，盛宣怀之所以能于1902年成为上海商业会议公所的主要赞助人，是因为他从19世纪70年代初期就开始帮助李鸿章、张之洞等担任总督的省级官员督办各类半官办企业。他还将许多精英商人投资者和管理者带入了这些新的实业机构。这些早期企业中的绝大多数，如轮船招商局、电报总局和中国通商银行，均以上海为中心，后来它们也与许多同乡和同业行会一道加入了上海商业会议公所。
然而，与行会相比，这些企业将洋务派官员和精英商人带入了更为直接和密切的互动之中，甚至使得盛宣怀在上海商业会议公所出现之前就开始筹划组织商会。
晚清中国的半官办企业始于1872年李鸿章创办、盛宣怀督办的轮船招商局。这家股份公司最初吸引精英商人的原因在于李氏承诺这一官督商办企业将会增强国力、保护商人并对抗外国竞争，而徐润等富裕商人股东也在其中获得了管理权力和高额投资回报。在精英商人的有效管理和有力的官方支持之下，该企业在初创后的10年中迅速扩大。它的初步成功也激发了洋务派官员和精英商人合力在上海周边及全国的电报、纺织等工业中创办类似官督商办企业。
然而，这些企业的日益官僚化及其发展的逐渐停滞很快引起了精英商人投资者和管理者的失望，以至商务局、商会的早期倡导者郑观应也作出同样反应。因此，盛宣怀和其他洋务派官员只得将这些企业从官督商办变为官商合办或者商办股份公司，以便吸引商人投资者。
这些新兴企业的制度调整反映了清朝官方政策的变化，并由此最终允许精英商人建立其领导之下的商会。然而，盛宣怀和其他官员这样做的原因，不仅是对精英商人的批评作出回应，也是为了确保他们个人对这些企业的支配，并减少清廷的直接控制。盛氏建立和扩大其经济帝国的野心使他与清廷发生了直接冲突，这在他试图建立中国通商银行及其附属商会的过程之中尤为明显。
盛宣怀是在李鸿章的鼓励之下进行这些活动的。由于李氏对清军在甲午战争中的失败负有责任，他失去了直隶总督的职位，暂时成为北京朝廷的一名闲职高官。1896年10月，盛氏向光绪皇帝上奏，请求创办中国第一家近代银行，并强力主张由商人管理而不是由政府控制该银行。但出于毛遂自荐的动机，他仍然强调需由一位高级官员来监督该银行。盛氏很快接到李鸿章的指令，将该银行称为商会。
如上所述，当时这个名称确实已被一些官员和士大夫改良人物用来指代西式公司和商会。
盛宣怀欣然接受了这个新的名称，并在其所拟就的银行条例初稿中将正在筹建的金融机构命名为“中华商会银行”。
1897年1月，盛氏将其更名为中国通商银行，并将李的想法进一步发展，计划在该银行系统中建立一个附属商会。1897年2月，盛氏向清廷总理衙门提交了一份银行规章草案，计划将银行总部设在他的权力中心上海。该银行将贡献20%的利润给清廷，但它将主要由商人董事管理，其中大部分利润也将归股东所有。最重要的是，盛宣怀设想成立一个商会，把所有半官方企业的商人经理召集起来，并且与该银行协调运作，由此来领导和控制所有铁路、轮船、电报和矿业公司。
总理衙门很快对盛氏的计划提出批评，并希望将银行的总部设在帝国的首都北京，而不是上海。它还要求分享其利润的50%，并严格控制其白银储备和资金交易。
同时，
盛宣怀关于商会的计划也引起了御史管廷献的怀疑。在给光绪皇帝的一份奏折中，管氏警告说，这一计划中的商会可能会干预所有清政府资助的企业运营，他并特别请求朝廷将其职能限制在讨论一般性商业事务上。
由于直隶总督王文韶和湖广总督张之洞都期望用这一新建银行的资金修建两地之间的京汉铁路，他们便挺身为盛宣怀撑腰辩护。在一份实际由盛氏起草的联名奏折中，这两位总督表示支持他的银行规章和商会计划。他们的奏折认为这个商会能够让所有官办公司的商人经理可以讨论实业事务并保持密切交流，这是完全必要的。它并指出中国商人总是因为缺乏团结而遭受损失。相比之下，西方商人虽然人数不多，却已在上海组织了商会。
这一事件生动展示了清政府内部对官办企业控制权的争夺，并由此进一步演变成对一项商会计划的争执。虽然盛宣怀最终未能组成这样一个商会，但他还是于1897年初在上海成立了中国通商银行。该行最早的9名董事中的严信厚、严滢、施则敬（子英）、杨廷杲和朱宝三，以及2名银行经理陈淦（笙郊）和谢纶辉，他们后来都参加了上海商业会议公所。
因此，通过中国通商银行的设立，盛氏已经在上海召集了未来中国第一商会的一些主要领导人物。
清朝遭受甲午战争失败后，在民族危机紧急的情况下，代理两江总督张之洞也在长江下游地区将商务局作为官方版本的商会来加以推行。然而，他仍然试图直接控制这些新的商业机构，这让他陷入了与精英商人和清廷的双重矛盾。这一失败的尝试给他一个惨痛的教训，并使他转而倡导精英商人在商会的领导体制。1895年，张氏收到光绪皇帝的诏书，皇帝命令他在《马关条约》签订之后筹划对抗新的外国入侵。作为回应，他的上奏包括了前文所述的张謇关于商务局的建议。但与张謇的意见相反，张之洞利用自己的下属官员而不是精英商人，在江宁、苏州和上海直接建立3个商务局。
通过这些商务局，张之洞计划从外国银行、清朝政府和中国商人筹集1240万两白银作为资金，以便建立5家缫丝厂和5家纺纱厂。他设想这10家中国纺织企业将把江苏省生产的原棉、原丝全部用尽，以至日本人和其他外国人既不能在该省购买这些原材料，也不能在那里销售纺织品。然而，从外国银行和清政府贷款的计划很快化为泡影，资金短缺的现实迫使张之洞缩小他的宏伟计划，改为寻求中国商人的投资来建造南通的一家纺纱厂及苏州一家丝厂和另一纱厂。为了吸引绅商资本，他不再依赖现任官吏，而是转向地方绅士求助，兴办商务局。在南通和苏州，他分别委托张謇和陆润庠这两位曾经获得状元头衔的绅士成立商务局及其所属纺纱、缫丝工厂。
1895年底，张之洞亲自指示陆润庠在苏州商务局之下设立纱厂和丝厂。然而，他掌握的唯一财政来源是苏省官员此前从商人那里借来、但是应在1895年底归还的贷款。得到清廷许可后，张氏将约60万两的商人贷款转移到苏州商务局，作为一家丝厂和一家纺厂的商人投资。起初，张之洞对他将商人债主直接转为两厂投资股东的举措得意扬扬，但他很快发现这一强制措施遭到商人的强烈反对。
在清朝中央政府，御史王鹏运于1896年初附和张之洞的奏折，建议在沿海各省省会设立商务局，并将其置于总督和巡抚的直接控制之下。按照王氏的建议，这些总督和巡抚将直接任命商务局提调作为其负责人，并命令当地各项商业公举董事，与提调讨论整顿商务办法，然后禀告督、抚施行，其中事关重大的问题由省级官员上奏到清廷。总理衙门就王鹏运的建议作了回应，批准在各省会设立商务局，并在州、县水陆交通要地设立通商公所。但是，它采取了谨慎的措施来防止督、抚权力的扩大，命令他们让绅商来担任局董或通商公所分董，而不是让省级官员直接任命官员控制这些新设机构。
因此，清廷与各省官员的权力斗争实际上帮助了未来的商会在精英商人领导之下出现，避免了官僚的直接控制。
在江浙地区，省级官员更直接受到精英商人的压力，要求他们放弃对商务局的官方控制。1896年初，张之洞和刘坤一分别回任湖广和两江总督的职位。刘坤一发现苏州钱庄和当铺等行业中的富商仍然对上述张之洞处理商人贷款的强制措施怨恨交加，并对陆润庠极为不满。由于陆氏是受张之洞任命管理苏州商务局的领袖人物，但并无商业经验，刘坤一只好要求陆润庠招募商人入局办事。
戊戌变法的浪潮使康有为等改良派士大夫在1898年进入清廷，他们也极力倡设商人精英管理的商务局作为举办商会的前奏。当年6月11日，康有为帮助年轻的光绪皇帝发起戊戌变法政治改革，他于7月19日提交了一份关于商务的奏折，倡议在所有省份设立商务局。特别重要的是，康氏建议从上海和广州的善堂负责人中挑选商人领袖，让他们在两地管理商务局，以此作为实验。此后，光绪皇帝在7月25日下诏，命令两江总督刘坤一和湖广总督张之洞设立由精英商人领导的商务局。光绪皇帝的诏书并指示他们筹办商业学校、报纸以及商会。
8月2日，康有为又提交了另外一份关于商务的奏折，再次建议各省商务局仿照上海和广州行会及善堂的先例，建立商人领导体制，并承担起促办商会的责任。因此，光绪皇帝在同日命令各省官员立即执行他在7月25日的诏书。8月29日，康有为的维新派成员、詹事王锡蕃提出了一项新的奏议。他的奏议认为商务局只是对外国官方商业机构的模仿，但西方的商会是由商人自行组成，它们的领袖由商人选举，仅从政府获得承认，并不领取官方薪水。因此，王氏建议在各省的商务局之外成立商会，并特别建议在上海成立一个总商会。应此请求，光绪皇帝向两江总督刘坤一和湖广总督张之洞颁发了新的诏书，命令他们促进长江中下游地区的商务局和商会的建立。
在慈禧太后于9月21日发动宫廷政变、结束百日维新、囚禁光绪皇帝之前，康有为及其同党尚未能够实际建立他们所倡导的商会。然而，戊戌变法已经帮助商务局从长江下游地区发展到全国。在长江中游地区，湖广总督张之洞于1898年任命两名官员在汉口组织商务局，并推广商会，但直到1900年，只有当地银号和钱庄成立了一个联合的商会公所。
在长江下游地区，两江总督刘坤一于1898年9月初将江宁和上海的两个商务局合并为江南商务总局，设于上海。新的江南商务总局以绅商实业家张謇为首，还聚集了严信厚等一批商人精英为商务总董。戊戌变法失败后，这个总局在1899年5月仍然接到一道诏令，扩大对商人的保护，并且在镇江设立了分局。此后，保守的满族大臣刚毅对江南地区进行财政调查，命令地方政府停止对于商务局的补贴，上海总局和镇江分局在1899年底也曾一度停止运作。然而，上海的总局商人董事坚持留局办事，请求继续运行该机构，甚至承诺为该局捐助一半经费。
刚毅试图停止地方政府补贴商务局的行动反映了保守派官员对改良派机构的敌对态度，但这一事件导致了跨越满、汉官员界限的政治冲突。1899年10月，满族官员庆宽上奏，指出上海和汉口的商务局已经开始考察当地物产，推行实业，从事设立商学、商报、商会等有助国家富强事宜，但刚毅下令终止商务局的行为成了外国人之间流传的笑柄。基于这一奏折，清廷重申对各省商务局的支持，并再次指示将这些机构置于绅商的管理之下。
在清廷的再度支持下，两江总督刘坤一于1899年10月在上海重设江南商务总局。他的下属后来将其名称改为上海商务分局，并于1900年12月将江南商务总局迁至省城江宁。虽然上海商务局的名称和主管不断更换，但它仍然保留了一批稳定的精英商人领袖，包括严信厚、施则敬、谢纶辉和陈淦。这4位精英商人也是中国通商银行的董事，而他们都将在1902年成为上海商业会议公所的创始人和领导人。
1899年12月，江南商务总局接到镇江10多个绅商的请愿，也恢复了其下属的镇江商务分局。1900年后，在江苏省北部的淮安府城和大运河上的清江浦镇，当地绅商也分别建立了一个商务总局和一个商务分局。后来，镇江商务分局的主要领袖成为当地一个商务分会的主要创始人，而淮安和清江浦的两个商务局后来直接变成了商务分会。
在浙江省，省城官员于1902年在杭州成立了一个商务总局，嘉兴府的地方士绅和精英商人也在同年设立了同样的机构。杭州商务总局将帮助建立该省第一个商务总会，而嘉兴商务总局后来直接改名为商会。
因此，这些商务局的发展是商会成立的直接前奏。1899年底，江南商务总局在上海重新设立，但它的条例已经包括了一个关于雏形商会的计划。根据这一条例，江南商务总局将成立一个总公所，由来自总局本身的6名商人董事和来自各商人行会的代表组成。
虽然这个总会的计划从未实现，它确实成为未来商会的官方蓝图之一，容许这些商会由精英商人来组建和领导。
当清廷在1899年12月任命李鸿章为商务大臣时，这位老牌洋务派领袖和半官办企业的创始人意识到，先前存在的商务局仅仅得到了朝廷而不是商人的支持。因此，他主张从上海丝绸、茶叶行业开始建立商会。尽管他仍打算在上海建立一个商务局，他所选择的该局主管人却不是现任官员，而是一位浙江丝绸商人和杭州善堂绅董庞元济。
李鸿章此前办理半官方企业的得力助手盛宣怀是新任命的会办商务大臣，
他也对商务局也提出了与李氏类似的批评。盛氏指出，这些商务局任用官员而非绅商，未能联络官商关系，其活动与西方商会的理念背道而驰。
作为另外一位晚清半官方企业赞助人和江浙地区商务局的倡办人，身为总督的张之洞也得出了同样的结论，并终于认识到利用精英商人组织商会的重要性。他给清廷的一封信中清楚地表明了这一新的态度：“至商会可劝谕商人自为之，不须官出经费，亦不可令商筹经费，交官办理，此最为商人所深忌讳。”
李鸿章、盛宣怀和张之洞都是晚清合股公司和商务局的官方推动者，但他们经过数十年来与精英商人的互动，最终认识到对这些新的实业机构进行官僚控制的困难。因此，他们最终都接受了由精英商人组建、领导商会的理念和现实。这些高级官员对商会的态度最终使得清朝的商业政策发生重大变化。这种官方政策改革和精英商人的回应直接导致了上海商业会议公所及后继的商务总会在江浙城市的率先兴起。