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责令改正是劳动保障监察的一种行政执法方式，当用人单位不履行或不依法履行法定义务时，人社行政机关有权要求其纠正违法行为。从本质上讲，责令改正是行政机关对违法行为的纠正，是一种恢复性的行为，并不属于行政处罚。但在劳动保障行政执法领域，责令改正这一行政行为是否具有可诉性却存在争议。
2013年4月5日，建工公司与房地产开发公司签订建设工程施工合同，承包了工程项目。2014年3月31日，建安公司一分公司设立，任命曾某为该分公司负责人。2014年12月11日，曾某代表建安公司一分公司与建工公司签订了项目承包书，约定项目第一标段1号、2号、3号、6号、7号楼及B区车库室内外装修、水暖电工（除主体）等工作。2015年底，人社局接到建工公司拖欠农民工工资的投诉后，遂对其是否拖欠农民工工资进行了调查，发现其在承揽建设工程中存在明显的分包、转包、拖欠农民工工资，并授意曾某挂靠的事实。2016年1月22日，建安公司一分公司被注销。
（一）人社行政部门：作出劳动保障监察限期改正指令书
2015年11月2日，人社局向建工公司作出劳动保障监察限期改正指令书，该指令书载明：工程一标段工程项目在施工过程中，建安公司一分公司未按《劳动法》第五十条之规定按月支付劳动者工资。该项目至今还拖欠张某等435人工资7923007.67元。根据《劳动保障监察条例》第二十六条规定，责令建工公司：2015年11月9日前与建安公司一分公司共同支付张某等435名劳动者劳动报酬7923007.67元。请你单位于2015年11月9日前按本限期改正指令书要求改正完毕，并将书面改正报告及相关证明材料报送我局。因本案拖欠工资数额较大，如果你单位拒不履行本责令改正指令，我局将依据《劳动保障监察条例》第三十条第一款第三项之规定，对你单位处以2000元以上2万元以下的罚款；并将依据《劳动保障监察条例》第十八条之规定，将本案移送公安机关处理。
建工公司不服，诉至法院。
（二）一审法院：撤销劳动保障监察限期改正指令书
一审法院认为，人社局作出劳动保障监察限期改正指令书，责令建工公司向劳动者支付劳动报酬系向该公司课以一定义务，建工公司称其已根据该指令书在并不拖欠工程款的前提下，代替实际用人单位支付790余万元劳动报酬，对其已产生实际影响，并造成财产损失。人社局告知建工公司若拒不履行限期改正指令书将对其行政处罚，意味着建工公司实际履行后，存在不予行政处罚的可能，故该限期改正指令书具有可诉性。建安公司一分公司依法设立，具备用工主体资格。庭审中，人社局对建工公司与建安公司一分公司之间工程款是否已全部结清，未能提供充分的证据予以证实，如建工公司先行垫付被拖欠的农民工工资，先行垫付的工资数额以未结清的工程款为限，人社局在限期改正指令书中责令建工公司与建安公司一分公司承担共同支付责任，没有法律依据。综上，人社局作出的劳动保障监察限期改正指令书主要证据不足，适用法律、法规错误。
人社局不服，提起上诉。
（三）二审法院：劳动保障监察限期改正指令书不具有可诉性
二审法院认为，行政机关作出的行政行为对行政相对人的合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。对此，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条第八项已作出明确规定。本案中，2015年11月2日，人社局依法对建工公司作劳动保障监察限期改正指令书属实。依据上述规定，人社局作出的劳动保障监察限期改正指令书旨在引导建工公司自愿配合而达到行政管理之目的，本身并不具有强制执行力。虽然人社局在该指令书中对建工公司拖欠农民工工资行为有所评价，但建工公司收到限期改正指令书后，明确表示拒绝履行指令书所载内容。在此情况下，人社局并未对建工公司作出行政处罚，而是依检察院的建议，将此案移送公安机关处理，建工公司在庭审自认其在公安机关侦查期间缴付了相关的农民工工资的事实，进一步说明其实际缴付农民工工资的行为，系发生在司法程序中，而非在人社局的行政程序中。故人社局作出的限期改正指令书并未对建工的合法权益造成实质性侵害。
人社局不服，申请再审。
（四）再审法院：劳动保障监察限期改正指令书无强制执行力
再审法院认为，《最高人民法院办公厅关于对〈关于请解决劳动监察决定强制执行问题的函〉的答复》（法办〔1998〕69号）中明确规定：“根据《行政诉讼法》、《劳动法》和《劳动监察规定》的规定，劳动和社会保障部门作出的行政处理决定和行政处罚决定，可以依法申请人民法院强制执行；但劳动监察限期改正指令书不属于可申请人民法院强制执行的具体行政行为，当事人不履行该指令书确定的义务的，劳动和社会保障部门可依照《劳动监察规定》的规定处理或者处罚。”依据上述答复可知，整改指令书是在劳动保障监察程序中责令行政相对人自行改正违法行为的阶段性行为，不具有行政强制性。在当事人不履行该指令义务时，仍需由劳动社会保障部门作出处理或处罚，且劳动部门作出指令书后，行政相对人尚可就指令书涉及的事实与法律问题向劳动部门陈述、答辩，待其作出劳动监察决定书时才对行政相对人的权利义务关系产生确定性的、具有行政强制力的影响。本案被诉限期整改指令书中关于“请你单位于2015年11月9日前按本限期改正指令书要求改正完毕，并将书面改正报告及相关证明材料报送我局。因本案拖欠工资数额较大，如果你单位拒不履行本责令改正指令，我局将依据《劳动保障监察条例》第三十条第一款第三项之规定，对你单位处以2000元以上2万元以下的罚款；并将依据《劳动保障监察条例》第十八条之规定，将本案移送公安机关处理”的表述虽列出一系列的后果，却没有实际的强制执行力，建工公司是否按照限期整改指令书的要求支付农民工工资仍有一定的选择性，并且建工公司收到限期改正指令书后也明确表示拒绝履行指令书所载内容，故限期整改指令书不属于具有行政强制性的处理行为。根据最高人民法院的答复以及本案事实，该限期整改指令书系不可诉的行政行为，不属于法院审查范围。
服务中心将项目勘探施工总承包（工程总承包模式）工程发包给建筑公司和建工公司，工程公司从建筑公司处承包了项目勘探施工总承包（工程总承包模式）工程的劳务。建筑公司委托工程公司向服务中心申请拨付工程款352万元给工程公司用于支付人工工资，服务中心将该款支付给了工程公司。段某向人社局投诉项目拖欠工资，人社局予以立案监察。
（一）人社行政部门：作出《劳动保障监察责令改正决定书》
人社局立案后，于2018年10月10日作出《劳动保障监察责令改正决定书》（以下简称《决定书》），认定项目工程公司拖欠农民工工资。决定责令工程公司：“限你单位于2018年10月22日前将该项目拖欠的21人农民工工资共计845540.5元支付完毕，并将支付凭证报劳动监察大队……”《决定书》还载明：“拒不履行本责令改正决定的，依据《贵州省劳动保障监察条例》第二十八条之规定处2万元以上10万元以下的罚款，逾期未支付将以涉嫌拒不支付劳动报酬罪移送公安机关。”2018年10月18日，人社局将《劳动保障涉嫌犯罪案件移送审批表》审批完毕，移送公安机关立案侦查。
工程公司认为该决定书应予撤销，诉至法院。
（二）一审法院：《决定书》属于行政诉讼受案范围，但证据不充分、程序亦不合法
一审法院认为，人社局作出的《决定书》中要求工程公司于2018年10月22日前将该项目拖欠的21人农民工工资共计845540.5元支付完毕，对工程公司的权利义务产生了实际影响，该决定书依法属于行政诉讼受案范围。该决定书中认定的农民工工资为845540.5元，但仅有农民工的个人陈述，无其他相应证据印证，根据《贵州省劳动保障监察条例》第十九条第一款和第二款的规定：“人力资源和社会保障行政部门在调查投诉事项时，投诉人对自己提出的主张，应当提供合法权益受侵害的相关材料。与投诉事项有关的劳动合同、职工名册、职工工资支付明细表、考勤记录、职工工作时间记录台账等证据，由用人单位提供。用人单位拒绝提供或者逾期不能提供的，人力资源和社会保障行政部门可以根据投诉人提供的证据材料认定事实，做出处理决定。”本案中，虽然工程公司未提供人社局要求的材料，但投诉人及人社局调查的工人均未提供任何证据材料证实基本事实及差欠金额，故《决定书》的事实认定部分证据不充分。程序上，工程公司未按照决定书中的要求支付农民工工资，人社局需按照《决定书》中内容以涉嫌拒不支付劳动报酬罪移送公安机关时，应在给予工程公司的期限届满之后。但2018年10月18日前就完成审批手续，尚未到2018年10月22日的最后期限，且人社局要对工程公司进行处罚，应根据《行政处罚法》的相关规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。但本案中，人社局认为工程公司拒不履行责令整改决定，将案件移送公安机关时，未按照上述要求办理。在《决定书》上亦未载明告知工程公司相应的权利义务等，程序不合法。
人社局不服，提起上诉。
（三）二审法院：案涉行政行为具有可诉性，但违反正当程序的要求
二审法院认为，判断行政行为是否可诉，应以行政行为是否具有法效性为标准。所谓法效性，是指行政行为直接对外发生法律效果。“直接”是指法律效果直接对相对人发生，导致法律关系的发生、变更或消灭。“对外”是指行政行为对行政主体之外的人发生法律效果。即一个行政行为只要相对人或利害关系人的权利义务产生了实际的影响，就是可诉的。本案中，从上诉人作出的《决定书》中决定的内容“限你单位于2018年10月22日前将该项目拖欠的21人农民工工资共计845540.5元支付完毕，并将支付凭证报劳动监察大队……”来看，已对《决定书》中认定的行政相对人设立了义务，对相对人的权利义务产生了实际影响，且已送达相对人，足以认定该《决定书》对相对人已经直接产生了法律效果，属可诉的行政行为。
本案中投诉人段某班组所进行的工程量并未经过验收确认，应支付的工程款数额尚不能确定。在此情况下，上诉人作出的《决定书》仅凭农民工的个人陈述就认定拖欠21人农民工工资共计845540.5元的事实，无其他证据印证，显属认定事实的证据不足。而上诉人在调查过程中，已有证据证明段某班组所实施的工程签订有《项目施工协议》《劳务分包协议》及未经过验收的情况，但上诉人未进一步核实，草率认定拖欠工资845540.5元，并以该认定未超过社会月平均工资的两倍作为上诉理由，无法律依据。且从本案的实际情况看，段某作为包工包料的施工组织人，在未进行验收的情况下，已实际收到工程款63万元，却未将全部款项用于支付工人工资。本院二审查明段某向上诉人投诉时，建筑公司已退出案涉项目的建设施工，而案涉项目在上诉人调查期间，已经确定了新的总承包人，新中标单位对之前已进行的工程量也予以认可，表明承担支付工程款的责任主体已发生变化。在2018年9月住建局要求退还已拨付的352万元款项后，工程公司在合理期间内已将该笔款项全额退还服务中心。上诉人若在调查期间进一步核实，应当能够知晓上述本院二审查明的事实，但上诉人未进行相关工作，于2018年10月10日强令被上诉人支付工资845540.5元，并在其确定的履行期限尚未届满的情况下，就已决定移送公安机关，进行了结案审批，违反正当程序的要求。
人社局不服，申请再审。
（四）再审法院：《决定书》已经对行政相对人的权利义务产生了实际影响，具有可诉性
再审法院认为，关于案涉《决定书》是否具有可诉性的问题。根据原审查明的事实，人社局于2018年10月10日作出《决定书》，从内容来看，该决定书对工程公司、项某设定了义务并明确告知了不履行义务将依法处以罚款的金额范围以及逾期不支付将以涉嫌拒不支付劳动报酬罪移送公安机关的后果，对工程公司、项某的权利义务产生了直接影响。故此，原审法院认定案涉《决定书》为具有可诉性并无不当，再审申请人的此项再审理由不成立。
关于原审判决撤销案涉《决定书》是否存在错误的问题。本案中，虽然被申请人未提供人社局要求的材料，但是经查阅原审卷宗，从原审中人社局提交的证据材料来看，人社局在调查过程中，已有证据证明工程公司与段某签订《劳务分包协议》的相关情况，而该《劳务分包协议》中又有“年前支付已完成工程量的50%工程款，待此项目全部工程完工验收合格后40个工作日甲方一次性结清尾款（总数按完工后测量数据结算）”的约定，据此，工程量的确认验收与包括劳务工资在内的应付工程款存在直接关联。在此情况下，人社局未就工程量确认及验收的相关情况进一步调查核实，在没有其他证据印证的情况下，仅依农民工的陈述就认定拖欠农民工工资款项金额的事实，对该部分事实的认定确属证据不足。此外，申请人在未查明相关事实的情况下，在其《决定书》确定的履行期限尚未届满的情况下，就已经决定将相对人移送公安机关并完成审批，也违反了正当程序的要求。综上，原审法院认定案涉《决定书》认定事实不清，证据不足，并据此予以撤销并无不当。再审申请人的此项再审理由亦不成立。
限期责令改正指令书是劳动监察在执法过程中经常使用的法律文书，但对于该法律文书的性质，以及劳动监察行政处理决定、行政处罚之间的区分，实践还没有统一认识。笔者认为，责令改正通过设定作为义务期待相对人自我履行，尽管不直接处分相对人的权利，但这种期待的意思表示是强制性的，实际上对相对人的权利义务产生了影响，应当允许相对人进行法律救济。
作为人社行政部门，责令改正这一行政行为尽管经常被作为执法的手段，但对其法律性质并没有统一的认识。有的认为是具体行政行为，具有可诉性；有的认为责令改正只是一个过程性行为，不具有可诉性，但在文书的使用过程中又告诉了行政相对人诉权；还有的认为，责令改正只是行政处罚的前置程序行为。在司法机关内部，尽管有最高人民法院的答复，但在实践过程中分歧依然存在，主要表现为以下几种观点。
观点一：劳动监察限期改正指令书不属于具体行政行为，不具有可诉性。理由有二：第一，因为劳动监察限期改正指令书是行政指令的一种，是指行政主体依靠行政组织的权威，进行行政管理活动的方法。劳动保障监察机构在行政执法过程中，无论是检查用人单位守法情况，还是纠正查处用人单位违法行为，其作出的《限期改正指令书》都是在纠正用人单位遵守劳动保障法律、法规、规章的不当行为或要求其改正违法的行为，是劳动保障监察执法的一种行政行为方式。该指令书包括多种，如责令用人单位报送材料的指令书、在有基础证据的情况下责令用人单位整改违法行为的指令书等。第二，无论从形式还是从内容上看，《限期改正指令书》既不具有可诉性也不具有强制执行性。《限期改正指令书》本身不具有强制执行性，不能作为实施劳动保障监察的行政处理最终结论，否则将可能导致劳动者合法权益无法通过行政机关得到保护，如案例一。有些司法机关也根据该规定作出了类似裁决，例如，辽宁省大连市中级人民法院（2021）辽02行终52号行政裁定书：“从现有证据看，案涉《劳动保障监察责令改正决定书》作出的目的在于要求被上诉人某山庄改正违法行为，属于劳动监察指令书或者劳动监察限期改正指令书的范畴，而非人力资源和社会保障局针对被上诉人某山庄应当改正而未改正违法行为时作出的行政处理决定，不属于可申请人民法院强制执行的行政行为，系不可诉的行政行为，不属于人民法院受案范围。”
观点二：责令改正书是否可诉需根据其后续的行政行为来判断，若后续的行政行为吸收了责令改正行为（如在责令改正期满后就同一违法行为下达了行政处理决定书），则责令改正行为已经被后续行为所吸收，从而丧失了独立性，成为过程性或中间性行为而不可诉。《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第三十九条规定：“作出行政处罚、行政处理决定的劳动保障行政部门发现决定不适当的，应当予以纠正并及时告知当事人。”该规定并未将指令书包括在内，从立法本意上讲，指令书也并不是行政处理的最终结论，而只是中间的程序行为。该行为既可以单独实施，也可以作为后续行政处理决定的前置行为，并没有对用人单位既有的权利义务产生影响，是一种不可诉的行政行为。如湖南省长沙市中级人民法院（2021）湘01行终216号行政判决：“根据《劳动保障监察条例》第十八条、第三十条第一款第三项以及《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第三十一条的规定，《劳动保障监察条例》第三十条第一款第三项规定的应予处罚的情形，应是不按劳动保障行政部门最终的实体处理决定改正的情形。本案中，从人社局对上诉人作出《劳动保障监察限期改正指令书》后又继续进行调查并作出行政处理决定的情况看，人社局之前对工程公司作出的限期整改指令并不是实体决定，只是程序性行为，相关的实体决定是《劳动保障监察行政处理决定书》，因此，工程公司不按人社局作出的《劳动保障监察限期改正指令书》进行改正的行为，不属于《劳动保障监察条例》第三十条第一款第三项规定的情形，被诉行政处罚与《劳动保障监察行政处理决定书》同一天作出，行政处罚决定适用法律错误，根据《行政诉讼法》第七十条第二项的规定，应予撤销。
有的司法机关认为，如果责令改正书下达后没有作出前述行政行为，那么‘该决定书实质为行政命令，具有行政机关单方意志的性质，在行政机关未作出后续行政处罚的情况下，应当确认该行为具有可诉性。’
也有类似观点的司法机关认为，如果在行政机关作出限期改正指令书后又继续进行调查并作出行政处理决定，那么前面作出的限期改正指令并不是实体决定，只是程序性行为。”
观点三：责令改正指令书可诉。由于责令改正指令书被约束对象是特定的，主观上有影响权利义务的目的，客观上产生了影响当事人权利义务的效果，属于具体行政行为，具有可诉性。例如，云南省怒江傈僳族自治州中级人民法院（2020）云33行终21号行政判决书认为：“关于被诉《劳动保障监察责令改正决定书》是否为具体行政行为，且是否可诉的问题。决定书被约束对象为建工公司，责令书要求该公司于2019年10月3日前向施某先等7个班组支付劳动报酬4109684.59元，如拒不履行本责令书的，依据相关法律、法规予以处理，并告知其诉讼权利和复议期限。该责令书被约束对象是特定的，主观上有影响建工公司权利义务的目的，客观上产生了影响当事人权利义务的效果。故该责令书属于具体行政行为，具有可诉性。”
笔者同意第三种观点。判断一个行政行为是否可诉，不是看该行为的具体名称，也不是看该行为是否具有连续性，而应以行政行为内容是否对行政相对人的权利义务产生实际影响为标准。尽管劳动保障执法领域的责令改正指令书有行政指导的性质，有期待相对人自我履行的意图，有时还可能是行政处理决定之前的阶段性行为，但这种期待的意思表示是强制性的，实质上通过设定义务限制了相对人的权利行使，因而对相对人权利义务产生实际上的影响，故应当允许相对人进行法律救济。从行政行为的合法性上讲，如果行政相对人实施的合法行为被行政机关错误地责令改正，就会导致行政相对人合法权益受到侵害，为保障被责令单位或者个人的合法权益，也应当赋予被责令单位或者个人法律救济的途径。从《刑法修正案（八）》“以转移财产、逃匿等方法逃避支付劳动者的劳动报酬或者有能力支付而不支付劳动者的劳动报酬，数额较大，经政府有关部门责令支付仍不支付的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；造成严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前款的规定处罚。有前两款行为，尚未造成严重后果，在提起公诉前支付劳动者的劳动报酬，并依法承担相应赔偿责任的，可以减轻或者免除处罚”的规定也可以看出，劳动监察的责令改正行为尽管是追究拒不支付劳动报酬刑事责任的前置程序，但却对当事人的权利产生重大影响。否认责令改正书的可诉性有违法理，不利于规范执法行为。至于观点一可能考虑更多的是行政管理效率，而忽视了行政行为对行政相对人权利义务实际影响的实质要件。
（一）《劳动监察责令改正指令书》常常作为行政处理或行政处罚的前置行为
《劳动保障监察条例》第十八条第一款规定：“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，根据调查、检查的结果，作出以下处理：（一）对依法应当受到行政处罚的，依法作出行政处罚决定；（二）对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定；（三）对情节轻微且已改正的，撤销立案。”劳动和社会保障部办公厅《关于转发〈最高人民法院办公厅关于对《关于请解决劳动监察决定强制执行问题的函》的答复〉的通知》（劳社厅发〔1998〕7号）中“关于《劳动监察责令改正指令书》的适用问题”规定：“在劳动和社会保障行政执法中，发现用人单位有违法行为，对违法行为轻微并能及时改正的，应口头责令其改正，对立即改正确有困难的，应下达《劳动监察限期改正指令书》，责令其限期整改，对拒不整改的，劳动和社会保障行政部门应依法给予行政处罚。对单位的违法行为，依法应给予行政处理或行政处罚的，劳动和社会保障行政部门可在责令其改正的同时，给予行政处理或行政处罚。”因此，对于《劳动监察责令改正指令书》的适用有三种情形：一是用人单位违法行为轻微、立即改正有困难的；二是对用人单位违法行为应当改正未改正的；三是对用人单位违法行为应当给予行政处理或行政处罚的。这不仅表明《劳动监察责令改正指令书》是行政处理或行政处罚的前置行为，还可能成为行政处理或行政处罚的一并行为。
（二）行政处理是具体行政行为
行政处理是行政主体为了实现法律、法规和规章所确定的行政管理目标和任务，依行政相对人申请或依职权处理涉及特定行政相对人某种权利义务事项的具体行政行为。行政处理行为表现形式一般为“行政处理决定”或者“行政决定”，一经作出即具有确定力、拘束力和执行力。
（三）行政处罚是人社行政部门对用人单位违反劳动保障法律、法规实施的处罚措施
《行政处罚法》第二条规定：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”因此，行政处罚具有行政性、制裁性、法定性、处分性的特点。
（四）劳动监察责令改正指令书、行政处理决定书、行政处罚决定书之间的关系
《劳动保障监察条例》第十八条第一款、《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第三十五条第一款的规定不但明确将处罚与处理区分开，并且为人社行政部门作出案涉行政处理决定提供了充分的依据。原劳动社会保障部办公厅《关于转发《最高人民法院办公厅关于对〈关于请解决劳动监察决定强制执行问题的函〉的答复》的通知》第二条规定：“……对用人单位违反劳动法律、法规，侵害劳动者经济权益的行为，劳动和社会保障行政部门应依照《劳动法》、《劳动监察规定》等规定作出有关用人单位履行清偿财产义务内容的行政处理决定。用人单位实施了法律、法规、规章明示规定应给予行政处罚的违法行为，劳动和社会保障行政部门应按照《劳动法》和《行政处罚法》对用人单位作出行政处罚决定。对用人单位不服行政处理决定和行政处罚决定，在法定期限内不申请行政复议或不起诉，又不履行的，劳动和社会保障行政部门可根据《行政诉讼法》和最高人民法院办公厅法办〔1998〕69号文件有关规定，申请人民法院强制执行。”责令限期改正，尽管是要求行为人改正其违法行为并消除其违法状态，并未对行为人的权益予以减损或剥夺，不具备行政处罚的基本特征，但这并不改变这一行政行为的可诉性。因此，在劳动监察责令改正指令书、行政处理决定书、行政处罚决定书之间的关系中，劳动监察责令改正指令书可以单独实施，也可以与行政处理决定、行政处罚决定一并实施；行政处理决定、行政处罚决定应分别实施，在其中间没有先后顺序；行政处罚必须是法律、法规、规章规定的行为，遵守“法无授权不可为”的行政法规则。
劳动监察责令改正指令书、行政处理决定书、行政处罚决定书在劳动保障监察执法过程中的关系图示：
