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政体有三种：共和政体、君主政体、专制政体
。即使是学识最浅薄的人，他们所拥有的观念也足以发现这三种政体的性质。我设定三种定义，或者更准确地说是三种事实。其一，共和政体是全体人民或仅仅部分人民掌握最高权力的政体；君主政体是由一人依固定和确立的法单独执政的政体；专制政体也是一人单独执政的政体，但既无法律又无规则，全由他的个人意愿和喜怒无常的心情处置一切
。
这就是我所说的每一种政体的性质。应该看一看，哪些法直接产生于政体的性质，因而也就是最重要的基本法。
在共和国中，当全体人民掌握最高权力时便是民主政体，部分人民掌握最高权力时便是贵族政体。
在民主政体中，人民在某些方面是君主，在另一些方面是臣民。
全体人民只有通过表达其意志的选票才能成为君主。最高权力掌握者的意志就是最高权力掌握者本身。在这种政体中，确立选举权的法当然就是基本法。规定如何投票、谁投票、投给谁、就什么事情投票，这些事情都很重要，其重要性不亚于君主政体下需要知道谁是君主、他将如何治理国家。
里巴尼乌斯 [7] 曾说：在雅典，一个外邦人因混入公民会议而被处以死刑。原因何在？因为他篡夺了最高权力。
确定组成公民会议的公民数量极为重要，否则就可能弄不清表达意见的是全体公民抑或只是部分公民。在斯巴达
[8]
，公民会议由一万名公民组成。诞生于渺小而走向伟大的罗马，注定要经历命运的种种坎坷，有时候几乎它的所有公民都在它的围墙之外，有时候整个意大利连同世界的一部分都在它的围墙之内；组成公民会议的人数从未固定过
，这正是罗马衰亡的重要原因之一。
掌握着最高权力的人民应该亲自做他们能做好的一切事情，自己做不好的事情，则应交由执行人去做。
执行人如果不由人民任命，那就不是人民意志的执行人，因此，这种政体的一个基本准则就是由人民任命执行人即官吏。
人民像君主一样需要，甚至比君主更需要一个参政会或参议院的指导。不过，这个机构的成员应该由人民遴选，否则很难对其产生信任。可以像雅典那样由人民亲自遴选，也可以像罗马在某些场合所做的那样，由人民指派的若干官吏遴选。
人民在遴选受托替他们行使部分权力的那些人员时，其表现令人赞叹，他们只要依据一些人人皆知的事例和有目共睹的事实，便可作出决定。他们很清楚，某人经常参与征战并屡建战功，因此，人民非常善于遴选一位将军。人民也知道，某位法官工作勤奋，许多人在步出法庭时对他表示满意，他不为贿赂所动。人民依据这些情况完全有理由遴选他任职。人民知道某位公民气度非凡，腰缠万贯，据此便可以遴选他为市政官了。人民在公共场所了解这些事情，远胜于宫中的君王。但是，人民知道如何处理事务，懂得选择地点、机遇、时间而加以利用吗？不，他们不懂。
如果有人怀疑人民辨识才能的天赋，那就看看雅典人和罗马人一系列惊人的选择就明白了，我们无论如何不会说他们的选择都是凑巧。
我们知道，罗马人民虽然把拔擢平民担任公职的权力赋予自己，但他们却没有下定决心将平民遴选为官吏。雅典人民虽然依据阿里斯底德
法可以从各个等级中遴选官吏，但是据色诺芬
[9]
说，从未有下层平民请求担任事关雅典存亡或荣辱的公职。
大部分公民有足够的参选能力，却不具备足够的被选能力。同样，人民有足够的能力听取有关管理事务的报告，却不适宜于自己进行管理。
事情要办，而且要办得不紧不慢，但是，人民往往不是做得太多就是做得太少。有时候人多手杂，把事情弄成一团糟，十万只脚一起走，速度却慢得像爬虫。
在民主政体下，人民分为若干等级，伟大的立法者就是以其划分等级的方法显示其出众的才华，民主持续的时间及其发达程度，始终与等级的划分息息相关。
塞尔维乌斯·图里乌斯
在划分等级时遵循贵族政体的精神，我们从狄特-李维
和哈里卡纳索斯的狄奥尼修斯
的著作中看到，塞尔维乌斯·图里乌斯把罗马人民分成六个等级、一百九十三个百人团。他把为数不多的富人分在头几个百人团中，把人数较多的不甚富有者分在随后的几个百人团中，把为数众多的贫民分在最后一个百人团中，每个百人团只有一个投票权
。与其说是人在行使选举权，毋宁说是财富和资产在行使选举权。
梭伦将雅典人民分成四个等级，在民主精神的指导下，划分等级的目的不是规定谁应该参与选举，而是规定谁可以当选。他让每个公民都拥有选举权，以便在四个等级中都能选出法官来
。但是，只有在富有公民所在的前三个等级里，才可以选出行政官吏来。
由于在共和政体中，选举权拥有者的划分是一条基本法，因此，赋予选举权的方式便是另一条基本法。
用抽签的方式进行选举符合民主政治的性质，用挑选的方式进行选举符合贵族政治的性质。
用抽签的方式进行选举不会让任何人感到委屈，它给予每个公民以服务祖国的合理期盼。
但是，这种方法本身就有缺陷，所以，杰出的立法者们竞相努力加以规范和修正。
梭伦在雅典推行通过挑选任命所有军事官员的办法，元老院和仲裁官则通过抽签产生。
他规定，耗资巨大的文官职位通过遴选授予，其他文官则由抽签授予。
然而，为了矫正抽签的缺陷，他又规定，只有自荐者才能当选，而且，当选者必须接受仲裁官的审查
[10]
。任何人都可以对当选者提出不配当选的指控
，这种办法兼具抽签和挑选之利。官员任期届满时，还要就他任期内的品行接受一次审查，缺乏才具的人当然羞于自荐为候选人参与抽签。
在民主政治下，规定投票方式的法律也是一条基本法。选举应该公开进行抑或秘密进行，这也是一个大问题。西塞罗
[11]
指出，罗马共和国后期规定选举秘密举行的法律，是共和国垮台的重大原因之一
。但是，秘密选举的具体做法在不同的共和国各不相同，所以我觉得我们应该对此作一番思考。
毫无疑问，人民在参与选举时，应该公开投票
，这应该被视为民主政治的一条基本法。下层平民应该得到重要公民的启迪，并受到某些杰出人物的庄重举止的约束。所以，罗马共和国既然实行秘密选举，这一切就遭到了破坏，浑然无知的平民也就不可能得到启迪了。但是，在贵族政治中当贵族集团举行选举时
，或在民主政治中当元老院进行选举时
，由于唯一需要防备的是耍弄诡计，所以选举不可能太秘密。
耍弄诡计在元老院里是危险的，在贵族集团里也是如此，但在感情用事的人民中间并不危险。在一个人民无权参政的国家里，人民为一个演员而狂热，俨然如同为国事而激愤一样。共和国的不幸在于不再有诡计，而当人民被金钱收买时，这种情形就会发生，他们不再激愤，热衷于金钱而懒于过问国事，对政府不加关心，对于人们向政府提出的建议也不闻不问，一门心思只等着领取酬金。
唯有人民才可立法，这是民主政体的又一条基本法。但是在许多场合下却必须由元老院制定法律，一项法律在正式确立之前往往还要试行。罗马和雅典的制度很聪明，元老院的决定仅在一年之内具有法律效力
，只有征得人民的同意，这些决定才能长期有效。
在贵族政治中
，最高权力执掌在一定数量的人手中，由他们立法并执法，其余人民与他们的关系，恰如君主政体下臣民与君主的关系。
在贵族政治中不能采用抽签选举法，否则便会引起麻烦。事实上，在一个确立了令人苦恼的门阀等级的政体里，纵然采用抽签选举法，人们的憎恶丝毫不会因此而稍减，因为，令人眼红的不是官吏，而是贵族。
贵族人数较多的地方，应该设置一个元老院，负责处理贵族集团无法决断的事务，准备好方案供贵族集团讨论决定。对于这种情况，我们不妨说，元老院中实行的是贵族政治，在贵族集团中实行的是民主政治，而人民则没有任何地位。
在贵族政治中，如能通过间接途径使人民摆脱毫无地位的状况，那将是一件大好事。例如在热那亚，圣乔治银行的大部分业务是由人民中的重要人物管理的 [12] 。人民因而在政府中拥有一定的影响力，政府则因此而欣欣向荣。
元老院不应拥有自行补充缺额的权利，没有什么比这种权利更能使弊端永久存在。罗马在初期实行一种贵族政体，那时的元老院并不自行补充缺额，其新成员由监察官任命
。
在共和政体中，一个公民如果突然被赋予过高的权力，共和政体就可能变成君主政体，甚至更甚于君主政体。在君主政体中，法律服务于基本政体，或者与之相适应，政体的原则束缚着君主的手脚。可是，在共和政体中，如果一个公民攫取了过高的权力
，滥用权力的情况就会更加严重，因为法律对此未曾作出预见，因而无力制止。
当国家的基本政体需要一批大权在握的官吏时，上述这条规律便出现了一种例外。例如，罗马的独裁者、威尼斯的国家监察官都是此类令人不寒而栗的官吏，他们粗暴地把国家重新引向自由。但是，这两个共和国里的官吏怎么就会迥然不同呢？罗马为捍卫其贵族政体的残余而与人民对抗，威尼斯假国家审理官之手维护贵族政体而与贵族对抗。因此，罗马的独裁政体寿命很短，因为促使人民采取行动的是激愤，而不是预谋。大权在握的罗马官吏实施独裁时，必须大造声势，因为，他所要做的不是惩罚，而是震慑人民，况且，罗马独裁者仅仅是为了某一事务而设置的，他只在这个事务上拥有权力，因为独裁总是专为某一意外情况而设置的。威尼斯则正相反，那里需要一个长期的强势官职，唯有如此，预谋才得以酝酿、实施、中止和重新开始，一个人的野心才能变成一个家族的野心，一个家族的野心才能变成若干家族的野心。威尼斯需要的是一种隐蔽的官职，因为这些官吏所惩治的罪行都十分严重，而且都是悄无声息地秘密犯下的。威尼斯的强势官吏应该实行广泛的调查，因为目的不是遏制那些人所共知的邪恶，而是预防人所不知的罪行。总之，威尼斯的强势官吏惩治的是他们所怀疑的罪行，而罗马官吏则偏重借助其震慑而不是惩罚来对待罪行，甚至包括那些作案者已经招认的罪行。
强势官职的任期都应该短，藉以抵消权力的巨大。大部分立法者将任期定为一年，超过一年可能比较危险，不足一年则有违事物的性质。有谁愿意这样处理内部事务吗？腊古札共和国
[13]
的元首每月一换，其他官吏每周一换，城堡总管每天一换。这种情形只可能发生在小共和国里
，因为，低级官吏极易被周围的强国收买。
在一个贵族政体中，与权力丝毫不沾边的人民如果又少又穷，以至于占统治地位的那些人根本无须压迫他们，那么，这就是最佳的贵族政体了。安提帕特
[14]
规定
，财产不足两千德拉克马
的雅典人不得享有选举权，从而建立了最佳的贵族政体，因为这个财产门槛很低，城邦中略有身份的人都能获得选举权，因贫穷而不能获得选举权的人很少。
因此，贵族家庭应该尽可能置身于人民中间。贵族政体越接近民主政体越好，越接近君主政体则越不完善。
处于服从地位的那部分人民，如果成了处于发号施令地位的那部分人民的私人奴隶，例如在波兰的贵族政体下，农民全都是贵族的奴隶，那么，这种贵族政体便是最不完善的政体。
君主政体即单独一人依据基本法
治国的政体，其性质由中间、从属和依附的权力构成。我谈到了中间、从属和依附的权力，因为在君主政体中，君主是一切政治权力和公民权力的源泉。既然有基本法，那就必然需要一些中间渠道，藉以保障权力得以顺畅行使。因为，一个国家倘若听凭一个人朝令夕改、反复无常，那就什么也定不下来，因而也就没有基本法可言。
贵族的权力是最天然的中间和从属的权力，贵族在一定意义上构成了君主政体的本质，君主政体的准则就是：没有君主就没有贵族，没有贵族就没有君主，但有一个暴君。
在某些欧洲国家里，有人曾想废除领主的一切司法权
，他们没有看到，他们想要做的正是英国议会已经做过的事。如果在一个君主政体中废除领主、僧侣、贵族和城市的特权，这个政体立即就会变成平民政体或者专制政体
。
欧洲一个大国
的法院几百年来持续地打击领主的司法权和教会权限
。我们无意斥责那些聪明绝顶的官吏，但是可以让他们决断，基本政制究竟可以改变到什么程度。
我并不坚持维护僧侣的特权，但希望他们的管辖权能固定下来。问题不在于探究过去设立这种管辖权是否正确，而是要弄明白，这种管辖权是否已经确立，是否已经成为国家法律的一部分，是否到处都与国家法律相关，在公认的两种彼此独立的权力之间，条件是否应当相辅相成？对于一个优秀的臣民来说，保卫君主的司法权和保卫为这种司法权所规定的界限是否一致？僧侣的权力对于共和政体十分危险，但在君主政体中，尤其在滑向专制政体的君主政体中，僧侣的权力却非常适当。试想一下，当西班牙和葡萄牙的法律败坏之时，出来制止那股专断势力的，不是唯有僧侣的权力吗？否则，这两个国家将会变成什么样呢？既然没有别的屏障，这个屏障那就永远是好的，由于专制政体带来了无穷无尽可怖的祸害，所以只要能遏制专制主义，即令是弊端，也是一种好东西。
海洋试图覆盖整个大地，却被岸边的小草和沙砾挡住了。与此同理，君主的权力似乎是无边无际的，但是，小小的障碍却也能遏制君主的权力，使之在民众的抱怨和恳求面前失去其天然的骄横。
英国人为了强化自由，把组成君主政体的一切中间力量
都废除了。他们保护自由，这当然做得很对，如果失去了自由，他们就将成为世界上受奴役最深重的民族之一了。
对共和政体和君主政体全都一窍不通的约翰·劳先生，是欧洲迄今仅见的专制政体最卖力的吹鼓手。他所进行的那些变革既粗暴又无效，而且闻所未闻，不但如此，他还想取消一切中间力量，摧毁政治集团
，他以虚幻的还债承诺促使君主政体分崩离析
[15]
，却似乎想要挽救基本政制。
对于君主政体而言，仅有中间力量还不够，还需要一个法律的监护机构。这个机构只能存在于政治集团之中，法律制定出来时由它来发布，法律被人遗忘时由它来提醒。贵族天生无知，浑浑噩噩，而且蔑视民事机构，所以需要一个机构不断地为束之高阁的法律拂去尘埃。君主的枢密院不是一个合适的法律监护机构，就其性质而言，它是朝令夕改的君主旨意的监护机构，而不是基本法的监护机构。此外，枢密院更迭频繁，成员数量少，而且很不稳定，不能获得人民的高度信任，因此，它不能时刻安抚人民，也不能让人民重新听命于君主。
专制政体国家里根本没有基本法，也没有法律监护机构。因此之故，宗教通常拥有巨大的能量，因为它在这些国家里成了一种常设性的法律监护机构。在专制政体国家中，倘若没有宗教，受到尊重的便是习俗，而不会是法律。
由于专制政体的性质使然，行使权力的只有一个人，受命替他行使权力的也只有一个人。一个人如果自我感觉特别良好，唯我独尊，从不把别人放在眼里，那么，他必然懒惰、无知，而且耽于逸乐。于是，他撒手不管任何政务。如果把政务委托给几个人去办，这几个人难免发生纠纷，耍尽手腕争当第一奴才，这样一来，君主就不得不亲自参加政务管理了。因此，最简便可行的办法就是将权力交付给一个宰相
，宰相执掌与君主相同的权力。在专制政体国家中，设置宰相是一条基本法。
据说有位教皇
当选后深感自己无力担当如此重任，一再推辞。终于就任后却把一切事务都推给侄子去办
。他沾沾自喜地说：“我从未想到当教皇如此轻松。”东方的君主们也是这样。在牢狱般的深宫里，太监把王子们侍候得胸无大志，精神萎靡，几乎与世隔绝。当他们被拽出来登上王位时惊愕不已。但是，当他们任命了一个宰相后，就在后宫里越发纵情声色，在一群死气沉沉的殿臣面前，他们喜怒无常，蠢举迭出，此时他们也许从来没有想到，当国王竟然如此容易。
帝国越大，后宫就越大，君主也就越发耽于淫逸。因此，在这些国家里，臣民越多，君主越不理政，越是重大的事情，就越少去讨论。