二、政府治理现代化相关理论

（一）治理理论

治理理论是当今国际学术界最热门的前沿理论之一，“不仅拥有较为完善的理论框架和逻辑体系，还形成了一套评估社会发展和管理优劣的价值标准” 。“更少的统治，更多的治理”成为当前一些国家政府改革和发展的口号。治理理论的创始人之一詹姆斯·N.罗西瑙在其代表作《没有政府的治理》中将“治理”定义为一系列活动领域里的非正式的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用 。

西方学者之所以提出治理概念主要是因为他们在社会资源配置中看到了市场失灵和政府失效 ，这也是治理理论兴起的主要原因 。自由资本主义时期，受亚当·斯密理论的影响，政府的职能被严格限定，政府充当“守夜人”的角色。随着世界性经济危机的爆发，市场失灵出现，即因市场缺陷而引起的资源配置的无效率，使人们认识到了市场机制的缺陷，为政府全面干预经济和社会公共事务提供了空间。由于公共管理者也是“经济人”，他们通过追求规模的最大化来增加自己升迁的机会并扩大自己的势力范围，这就必然导致政府职能无限扩张，也导致政府服务差、效率低，逐渐失去公民信任，出现管理危机，最终导致政府失效，即政府机制无法使资源配置达到最佳情形。针对政府失效现象，各国掀起了一场政府管理改革运动，但因过分强调市场机制和私人企业的作用，忽视了公共事务管理和私人部门管理的差别，在实践中日益暴露出较大的局限性，再次产生诸多失效现象。因此“愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和／或国家政府协调的失败” 。

罗伯特·罗茨（R.Rhodes）认为治理至少包含以下六种内涵：其一，作为最小国家的治理，它指的是削减国家开支、缩小政府的规模以取得更大的效益；其二，作为公司的治理，它指的是指导和控制组织的体制；其三，作为新公共管理的治理，它指的是把私人部门的管理手段引入公共部门，把激励机制引入公共服务；其四，作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任并且被审计监督的公共服务体系；其五，作为社会控制论系统的治理，它指的是政府与社会、公共部门与自愿部门以及私人部门之间的合作与互动；其六，作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与合作基础上的自主且自我管理的网络 。

如果将各国学者对治理理论的认识进行一番梳理，可以概括为以下五种论点：其一，治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者，它对传统的政府权威提出挑战，认为政府并不是唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到公众的认可，都可能成为在各个共同层面上的权力中心。其二，治理视角明确指出在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着界限和责任方面的模糊性。它表明，在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担着原先由国家承担的责任。这样国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任便日益变得模糊不清。其三，治理明确肯定在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。所谓权力依赖，是指致力于集体行动的组织必须依靠其他组织；为达到目的，各个组织必须交换资源、为共同的目标进行谈判；交换的结果不仅取决于各个参与者的资源，也取决于游戏规则以及进行交换的环境。其四，治理意味着参与者最终形成一个自主的网络。这一自主的网络在某一特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政责任。其五，治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，并不仅限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导 。

针对如何克服治理的失效，不少学者和国际组织提出了“善治”（good governance）概念。“善治”是使公共利益最大化的社会管理过程，也是治理的理想模式。它的本质特征是政府与公民对公共生活的合作管理 ，强调政府与公民的良好合作以及公民的积极参与，实现管理的民主化。从政治倾向上看，治理理论虽然主要是一种公共管理理论，但具有强烈的意识形态倾向，这就决定了我们在借鉴治理理论时，必须有所鉴别。尽管如此，治理理论对我国的政府体制改革仍然具有极其重要的启示意义。

（二）新公共管理理论

新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，但更多还是指一种公共管理运动，在这里我们从宽泛的意义上把它称为理论，从这个角度看，新公共管理理论是国内外近几十年来行政改革的重要理论基础。

作为一种改革思想和模式，新公共管理是对时代要求的积极回应。曾经主导西方传统公共行政的理论基础有二：一是伍德罗·威尔逊与弗兰克·古德诺所提出的“政治—行政二分法”，二是马克斯·韦伯的官僚制理论，它们成为早期西方公共行政发展的指导思想。但随着公共行政实践的发展，这两个理论都受到了挑战。一方面，政治与行政在现实中无法完全分离，公共行政人员都是具有主观能动性的个体，因其具有专业知识而经常参与公共政策的制定过程，甚至直接制定政策。另一方面，官僚制作用的发挥也受到现实制约。韦伯致力于建立的官僚队伍是非人格化、标准化办公、完全理性、职业化、专业化的组织，要像机器一样精确，但现实中公共行政人员并非完美的个体，都受到非理性因素的影响，并且都有个人利益。机构臃肿、办事拖沓、效率低下、反应迟缓是官僚制度运行的常见问题，多样化的社会需求进一步加剧了官僚制的缺陷与现实的冲突。面对日益多样化的公民需求，官僚制缺乏敏感性和回应力，与公民的关系渐行渐远。新公共管理运动正是在传统公共行政理论受到挑战的环境下产生的。

新公共管理理论认为社会个体都是理性的“经济人”，倾向于实现个人利益最大化，公共行政人员也是如此。它强调应该正视公共行政人员的利益需求，通过激励机制激发个人潜能，提高公共资源的利用效率，改善工作效能，而不是通过严格的规制来束缚个人主动创新精神。从操作手段来看，基于公共选择理论、委托—代理理论和交易成本理论，新公共管理理论主张政府应以顾客为导向，提高公共服务效能，注重结果导向的政府绩效管理。

新公共管理理论的基本思想可以做如下概括 ：

第一，政府的管理职能是“掌舵”而不是“划桨”。政府在公共管理中应该只是制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府只起“掌舵”的作用而不是“划桨”的作用。

第二，政府服务应以顾客或市场为导向。要改变传统公共行政模式下的政府与社会之间的关系，并强调市场竞争机制或准市场竞争机制的使用，“市场不仅在私营部门存在，也在公共部门内部存在” 。

第三，政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。由于信息技术的发展，加快决策的压力猛烈冲击着政府的决策系统，政府需要对不断变化的社会做出迅速反应。政府也应该像企业一样采取分权的办法，通过减少层级、授权和分散决策权的办法迅速做出反应，从而有效地解决问题。

第四，政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。政府可以把巨大的官僚组织分解为许多半自主性的执行机构，特别是把商业功能和非商业功能分开，决策与执行分开。

第五，政府应在公共管理中引入竞争机制。政府管理应广泛引进竞争机制，取消对公共服务供给的垄断性，让更多私营部门参与公共服务供给，通过这种方式将竞争机制引入到政府管理中来，从而提高服务质量和效率。

第六，政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量。根据交易成本理论，认为政府应重视管理活动的产出和结果，关心公共部门服务的效率和质量，能够主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求做出反应。

第七，政府应放松管制，实施明确的绩效目标控制。反对传统公共行政重遵守法律法规、轻绩效评估的做法，主张放松严格的行政规制，实行严格的目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估。

第八，公务员不必保持中立。主张对部分高级公务员实行政治任命，让他们参与政策制定并承担相应责任，以保持他们的政治敏感性。

新公共管理模式起因于传统行政管理模式的失效，必然对传统行政管理模式进行否定。从人性假设的颠覆到管理方式上的变革，从“权威的组织”到为顾客提供服务的“企业家”，新公共管理呈现出与传统行政管理完全不同的特点。作为一种思潮与实践，新公共管理可以被描述为一种追求“3E”，即economy（经济）、efficiency（效率）和effectiveness（效益）的运动。不管对其具体内容有多少种不同的表述，其核心都是强调使用企业管理的理论、原则、经验、方法和技术，引入市场竞争机制，注重结果管理而非过程管理，提倡顾客导向和服务改善。

（三）整体性政府理论

随着社会管理和公共服务需求日益复杂化，新公共管理理论的缺陷日趋明显，出现了碎片化公共服务和碎片化治理的困境。在深入分析碎片化治理及协调与整合问题的基础上，希克斯通过《整体政府》（1997）、《全观型治理：整体政府的战略》（1999）、《走向整体治理：新的改革议程》（2002）等著作，提出了整体性政府理论，并形成了一个跨部门协同的系统化理论体系 ，旨在消除碎片化，增强政府出台政策的整体性、相关性以及部门间的关联性，使公民可以得到更优质的公共服务 。该理论的核心要点是以“协调、整合和责任”为主要内容，主张部门内机构之间的协调、合作与整合。

整体性政府理论兴起的原因主要有三个方面：一是新公共管理理论的衰微。新公共管理理论对于20世纪90年代英国新出现的问题显示出很多不适用的情况，导致人们在理论和实践上对其进行了反思，有学者指出，整体性政府理论的产生是由新公共管理理论的不适应性导致的 。二是信息技术的快速发展。信息技术革命产生的强大推动力使得分割管理模式的弊端日益凸显，公民对高品质服务的需求和削减财政预算的要求迫切需要新的政府改革理论提供支撑。三是全球化的快速发展。随着全球化时代的到来，各国所面临的问题不断趋同，一些整合性的改革措施在极短的时间内形成共鸣，并得到快速发展。

克利斯托弗·波利特（Christopher Pollitt）将整体性政府定义为一种通过横向和纵向协调的思想与行动，以实现预期利益的政府治理模式 。它包括四个方面的内容：排除相互破坏与腐蚀的政策情境；更好地联合使用稀缺资源；促进某一政策领域中不同利益主体的团结与协作；为公民提供无缝隙而非分离的服务。希克斯将整体性政府理论概括为九大基本内容：部门间主义、跨功能合作、以网络为中心的协调机制、中央集权化及增设机构扩展其职责、限制机构转嫁成本的能力、协同服务生产方式、个案管理者、信息管理与跨组织边界整合、整体预算与采购 。同时强调，这些内容必须通过整体性运作，才能达到提供整合性公共服务的目的。将整体性政府理论进一步拓展，从宏观上研究跨部门协同问题，把政府与非政府组织、私人组织的协同包括进来，就形成了整体治理理论。它是整体性政府理论在全球层面的扩展。

（四）新公共服务理论

以登哈特为代表的理论家，在对新公共管理理论，尤其是企业家政府理论进行深刻剖析、辩证否定的基础上，建立了新公共服务理论。“新公共服务”，指的是关于公共行政在服务公民社会时，其运行体系所应发挥功能的一套系统的价值观念。新公共服务理论是在民主的公民权理论、组织人本主义、公民社区理论、新公共行政与后现代公共行政等理论的基础上提炼出来的，在其视角下，政府的主要使命是为公民服务，政府管理的着力点既不是传统公共行政所强调的“划桨”，也不是新公共管理所突出的“掌舵”，而应该是建立具有资源聚合力与现实回应力的组织机构，以更好地承担服务公共利益的职责 。

新公共服务理论主要包括以下观点 ：

第一，政府的职能是服务，而不是掌舵。尽管政府过去在为社会“划桨”与“掌舵”方面出色地发挥过作用，但全球化与信息化时代的公共政策涉及各类社会群体与多种多样的利益集团，为经济社会发展提供结构和方向的政策是许多不同意见和利益的混合物。如今政府的作用既不是“划桨”也不是“掌舵”，而是服务，服务的具体形式就是提供议程安排，使各方利益相关者坐到一起，协商解决大家共同面临的公共问题。

第二，追求公共利益。政府的作用不仅在于将人们聚集在一个无拘无束、真诚对话的环境中，共商社会应该选择的发展方向，政府还有责任确保经由这些程序而产生的解决方案完全符合公平与公正的规范，确保公共利益居于主导地位。因此，公共管理者应积极地为公民通过对话清晰地表达自己的价值观念并形成共同的公共利益观念提供舞台，应该鼓励公民采取一致的行动，而不应该仅仅通过促成妥协简单地回应不同的利益需求。这样，公民就可以理解不同的利益，具备更长远、更广博的社会利益观念。

第三，在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性。为了达到实现公共利益的目标，不仅要确立一种战略性的远见，而且要使所有相关各方共同参与到政策执行过程中。政府应该采取一定的措施激发人们重新恢复公民自豪感与公民责任感，这种自豪感与责任感会进一步发展成为一种强烈的参与意愿。在这种情况下，所有相关各方都会共同努力为参与、合作和达成共识创造机会。思想上的战略性，有助于确保政府的开放性，行动上的民主性，有助于确保政府的可接近性与回应力，能够更好地为公民服务。

第四，为公民服务，而不是为顾客服务。政府与公民的关系不同于企业与顾客的关系，因为政府服务的对象是全体公民。顾客的需求有先后之分、利益有长期和短期之分，而对于公民，政府要公平和公正地为他们提供服务，没有先后之分。政府要关注的是全体公民的公共利益，而公共利益产生于关于共同价值观念的对话中，故政府必须要努力与公民建立信任与合作关系，注重公民的呼声。

第五，责任并不简单。公共管理者的责任实际上极为复杂。他们受到并且应该受到包括公共利益、宪法法律、政府、媒体、职业标准、社会价值观念、环境因素、民主规范、公民需要在内的各种制度和标准等复杂因素的影响，他们应该对这些复杂因素负责。

第六，重视人，而不只是重视生产率。强调通过人进行管理，公共组织及其所参与的网络要在尊重所有人的基础上，通过合作和分享领导权来运作。如果要求公务员具有责任心、奉献精神和公民意识，那么公共组织的管理者首先要善待这些公务员。公务员既不只是一种官僚职业的雇员，也不只是市场的参与者，他们希望自己与别人有所区别，要求得到承认和支持，希望能够实现自身价值。

第七，公民权和公共服务比企业家精神更重要。企业家注重的是最大限度地提高生产率和增加利润，而公共管理者绝对不能采取这样的行为和思维方式，他们不是公共机构的所有者，政府的所有者是公民。公共管理者有责任通过担当公共资源的管理员、公共组织的监督者、公民权利和民主对话的促进者、社区参与的催化剂以及基层领导者等角色来为公民服务。因而，公共管理者必须将其解决公共问题的角色定位为负责任的参与者，而非企业家。

新公共服务理论给我们提供了一个充分重视民主、公民权利和公共利益的行政理念和一个指引公共部门实践创新的新范式。在新公共服务的视野中，政府的作用不是控制或激励，而是服务，民主的观念与对公民权和公共利益的崇尚，不仅应贯穿于政府运行中，而且应在行政组织内部牢固加以确立 。

（五）新公共治理理论

传统公共行政和新公共管理是公共管理史上比较公认的两种模式，但斯蒂芬·奥斯本认为二者都没有抓住21世纪公共服务设计、提供和管理的复杂现实，他在对两种模式进行批评的基础上提出问题——是否需要对公共政策执行和公共服务提供更有见识的理解，即超越“行政—管理”二分法，用一种更全面和整合的方法来研究和实践公共政策的执行和公共服务的提供？而新公共治理就承担这样的使命。它既不是传统公共行政的一部分，也不是新公共管理的一部分，而是具有自身特点的一种话语。它建立在多元主义国家之上，旨在理解在这种背景下公共政策的制定和执行 。

奥斯本认为，新公共治理的思想来源主要有五方面：（1）社会—政治治理，主要涉及社会中的机构关系。为了理解公共政策的制定和执行，必须完整地了解这些关系及其互动。在这一观点看来，政府不再是公共政策中最显著的角色，它必须依赖社会中其他的行动者来获得自己的合法性和影响力。（2）公共政策治理。主要涉及政策精英与网络如何互动来产生和治理公共政策过程。（3）行政治理。涉及有效地运用公共行政及对其重新定位来解决当代国家的问题。（4）合同治理。与新公共管理的内在机制相关，特别是与公共服务提供中的合同关系的治理有关。（5）网络治理。与“自我组织的跨组织网络”如何与政府一起或独自提供公共服务有关，强调那些执行公共政策和提供公共服务的网络 。

在奥斯本看来，今天的国家更应该被称为“多组织”国家和多元主义国家。这种国家使得公共政策执行和公共服务提供产生了日益增长的复杂性、多元性和破碎性。如果把新公共治理看成一种公共服务提供范式，它扎根于制度理论和网络理论。这些理论强调一个存在着多个组织的国家，在那里，一些各自独立的行动者为公共服务的提供做出贡献。这些理论也强调一个多元主义的国家，在那里，多种过程提供决策系统所需的信息。它建立在开放系统的理论之上，关注在这样一个多元的环境里使公共政策执行和公共服务提供得以可能并受到制约的制度压力和外部环境压力。作为这两种多元形式的结果，它的重点在于组织间的关系以及过程的治理，强调公共服务组织与其环境互动基础上的服务效益和结果。新公共治理既是这种背景下的产物，也是对它的回应 。

奥斯本认为，要把新公共治理作为一个公共政策执行和公共服务管理的理论框架建立起来，需要进一步完善其知识体系，提出关于新公共治理的一系列基本的新问题。这些新问题强调在一个多组织和多元主义的国家里公共服务信奉的原则，强调公共服务系统而不是强调单个的公共服务组织，主要包括：（1）基本问题。公共政策执行和公共服务提供最基本的分析单位是什么？它们对理论和实践的含义是什么？（2）结构问题。怎样的组织结构最有助于提供公共服务？（3）可持续问题。如何维持一个可持续发展的公共服务系统，这一可持续性意味着什么？（4）价值问题。什么样的价值可以支撑在这样的系统中公共政策的执行和公共服务的提供？（5）关系技能问题。在关系的处理过程中需要哪些最重要的技能？（6）责任问题。在一个碎片化的多组织和多元系统中，问责的实质是什么？（7）评估问题。如何评价一个开放的公共服务提供系统中的可持续性、问责和关系表现？ v/kBuLtMoi0BU/fs5HNPEEVss34f7jGIjIz6C5z9MUdEYUdY13tgBmdxIurxK5Jl