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理解政府治理现代化，需要将其层层剖开，从“治理”、“政府治理”和“现代化”的概念以及内涵入手，抽丝剥茧，逐层深入。
（一）治理
“治理”一词已经成为我国政府文件与学术论文使用的高频词。在党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，“治理”一词的使用频次占第十位，并被列为六组热词之一
。截至2021年8月，在中国知网上以“治理”为关键词进行搜索，发现了超过一百万条结果。“治理”已经成为理解当代中国政治与学术不可或缺的关键词
。
“治理”的词义相当模糊。在中国传统语境中，治理可能用来指管理、清理、整治、统治、控制等，例如《孔子家语·贤君》提到“吾欲使官府治理，为之奈何”。今天的日常用语里也还有类似的说法，比如说对网络诈骗现象进行治理。近几十年来，治理的含义发生了变化，不同的意识形态、治理学说对治理的定义和看法有所不同，但是来自西方的理论往往使人们产生一种错觉，即治理是人类处理社会政治事务的趋同模式。比如，20世纪90年代以来新自由主义提出“没有政府的治理”“更少的统治，更多的治理”，强调让更多元的治理主体采用更多样的治理工具来处理公共问题和公共事务
，影响就很大。实际上，有的治理理论特别强调市场的作用，推崇基于市场的治理；有的理论特别强调自治的社会网络的角色，推崇规范、互惠和非正式制度的作用；有的理论既强调市场，又强调社会网络，看轻政府的功能，推崇基于市场和网络的治理；有的理论强调政府、市场、社会三者之间的平衡，推崇元治理或者混合治理。
虽然治理的含义存在争议，但是我们可以在争议背后找到一些基本共识，从不同的治理实践中归纳出普遍性特征，找到共性因素。在这个意义上，“治理”不应当被等同于一种具体的治理模式，哪怕是一种理想模式——因为治理作为不同的实践模式已经存在并正在不同国家发挥作用。也就是说，当我们给治理一个定义，需要考虑它是否能容纳不同国家、不同部门、不同层级的多元化的治理实践。这样一个定义必然是把治理看作一个具有普遍性的活动、过程、制度或者它们的综合体。俞可平的治理定义，“在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要”
，就具有普遍性，没有指涉特定的权威运用模式，也没有特别说明它是一种活动、过程，还是制度。
我们认为，治理往往涉及一个广义上的群体或者组织，比如企业、基金会、政府部门、国家、国际组织等，它指的是组成这个群体或者组织的不同主体，通过特定的制度安排和权责配置，协调相互关系，配置相关资源，实现群体或者组织的良性发展。国家治理就是为了创造公共价值、实现公共利益，组成国家的不同主体通过特定的制度安排和权责配置，协调政府、市场、社会关系，动员和配置各种资源，实现国家良性发展。从这个意义上看，国家治理就是治国理政。
在本书中，我们特别强调作为制度意义上的治理：治理就是配置主体责权利的制度安排。这样，我们就可以区分不同政治经济制度下的制度安排，比如自由市场经济的治理、社会主义市场经济的治理、协调型市场经济的治理等；也可以区分现实的治理和未来的治理。当然，不同时代有不同的制度安排，进而我们可以区分传统治理与现代治理。就现代治理而言，治理的主体越来越多元化，治理的环境越来越全球化，治理的问题越来越复杂化，治理的技术越来越科学化，治理的过程越来越民主化。这些是“现代治理”的特征，而不是“治理”的特征。格里·斯托克（Gerry Stoker）总结提出治理的五个论点：治理主体是多元的，治理主体间的责任界限存在模糊性，治理主体权力是相互依赖的，治理要建立自主自治的网络，政府的作用范围和手段要重新界定
。这五个论点只是对现代治理的总体趋势的一种总结。
强调制度安排意义上的治理，也是新时代中国特色国家治理理论与实践的一个重要特点。2013年，习近平在题为《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》的讲话中指出，“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”
。制度体系与国家治理之间一体两翼，相互协调、相互支撑、相互促进。党的十九届四中全会《决定》进一步强调了中国特色国家治理的制度密码和十三个显著制度优势，强调坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标是，“到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现”
。
（二）政府治理
我国学者对政府治理的理解大体有三种。第一种是内部说，认为政府治理是政府内部的治理，即以行政体制改革为中心，包括行政理念转变、政府职能优化、管理方式创新等内容
。第二种是外部说，从政府与市场、社会的互动关系出发，认为政府治理是政府运用治理方式行使公共权力，配置公共资源，解决公共问题，实现治理公共事务的目的。如张成福认为，“政府治理”是政府从社会获取公共权力后，代表社会施政，督促共同体成员服从法律，并要求政府及其工作人员履行社会契约责任，约束政府行为，保证公共意志和公共利益的实现
。第三种是综合说，认为政府治理既包括政府对自身的内部管理，也包括政府对市场的宏观调控以及对社会的管理。如王浦劬认为，在中国共产党治国理政的理论和话语体系里，“政府治理”是指中国共产党领导的国家行政体制和治权体系根据人民民主专政的国体规定，从党和人民根本利益一致性出发，维护社会安全和秩序、供给制度规则和公共服务，促进公共利益的实现和增量
。
党的十八届三中全会做出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，两次提到“政府治理”的概念，使之从理论论证层次推进到了制度实践层面。首先，在“加快转变政府职能”的要求中表示，“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”
。这说明政府治理的重要内容是对经济活动和市场活动的治理。作为市场经济中的“有形之手”，其通过健全宏观调控体系、全面正确履行政府职能、优化政府组织结构等重要手段，使得市场经济健康运行，更好发挥政府作用，进行经济和市场治理活动，推动建设法治政府和服务型政府。此外，在“创新社会治理体制”的要求中提到“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。党的十九大报告在“打造共建共治共享的社会治理格局”中再次强调“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”
。这表明政府治理不包含社会调节与居民自治的治理方式。在强调政府治理重要性的同时，需要将政府的主导作用与社会组织的调节补充、居民的自治等多方面力量结合起来，打造共建共治共享的社会治理格局。
党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出要“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”
。在中国的语境下，行政体系是政府体系的重要组成部分，行政体制改革是政府治理的重要抓手。相关内容主要包括完善国家行政体制、优化政府职责体系、优化政府组织结构、健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制四个方面，旨在通过创新行政方式，提高行政效能，建设职责明确、依法行政、人民满意的政府治理体系。同时，《决定》再次提出要“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础”。
党的十九届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，提出“加快转变政府职能。建设职责明确、依法行政的政府治理体系。深化简政放权、放管结合、优化服务改革，全面实行政府权责清单制度。持续优化市场化法治化国际化营商环境。实施涉企经营许可事项清单管理，加强事中事后监管，对新产业新业态实行包容审慎监管。健全重大政策事前评估和事后评价制度，畅通参与政策制定的渠道，提高决策科学化、民主化、法治化水平。推进政务服务标准化、规范化、便利化，深化政务公开。深化行业协会、商会和中介机构改革”
。政府治理的内涵进一步延伸，通过进行从理念到体制的深刻变革、厘清政府权责边界、打造国际一流的营商环境、提升行政决策质量、创新行政管理和服务方式，提升政府服务水平、推动政府职能转变，创建职责明确、依法行政的政府治理体系。《建议》依然强调了政府治理与社会调节和居民自治的互动，提出“实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动”。
总的来看，政府治理是指政府行政系统作为治理主体，管理公共事务和提供公共服务。其包含着政府对于自身、对于市场及对于社会实施的公共管理活动。首先是政府内部的自我治理。通过转变政府职能、完善国家行政体制、优化组织结构和创新管理方式建立职责明确的法治政府和服务型政府，确保组织运行的高效性和权力的正当性，应对公共事务和公众需求的变化。其次是政府对市场经济活动的治理。通过健全宏观调控体系、完善监管手段、优化营商环境、提升政务服务水平正确履行政府职能，使得市场经济健康运行，更好发挥政府作用，进行经济和市场治理活动，实现权力运行的合法性和民主正当性。最后是政府和社会公共组织、公民的“协商共治”。以政府为主导，通过建立良好的互动关系，打造社会治理共同体。随着社会与市场的发展变化，政府治理面临的问题愈加复杂，新的公共问题层出不穷，单一的管理主体、管理方式已经不能适应时代的发展，政府治理需要更加高效、合理、多元，这就需要政府不断革新自我，寻求与经济社会发展相适应的市场、社会与政府协同共治的治理机制。三个方面的治理内容是有机统一的整体，通过政府内部体制和运行机制的优化调适，提高政府治理能力，为有效治理社会与市场奠定制度基础；而社会与市场的发展变化，不断考验政府处理公共事务的有效性和正当性，促使其不断革新自我，提升对社会和市场的治理水平。
（三）现代化
准确把握政府治理现代化的含义，需要对“现代化”有一个清晰的认识。一般而言，现代化是指在科学技术革命的冲击下，各个社会业已进行或正在进行的转变过程。胡鞍钢教授从要素角度，提出现代化就是传统要素被现代化要素替代的变革过程，归纳出现代化内涵的五个方面：历史与发展，全社会范围，要素组合，连续与累积，全方位。现代化意味着传统关系、思维方式变化，利用知识、科技、教育、文化等一系列要素实现社会变革。罗纳德指出，现代化的进程与工业社会的进步带来了社会文化的转型，即物质主义的价值观（经济与物质安全第一）向后物质主义的价值观（自我表现与生活质量）转型
。工业革命后，西方国家进入后现代社会，人们更加追求生活质量与幸福感。有学者指出，新的“现代化”除了经济富裕外还包括自由、平等、协作等要素
。根据上述学者对现代化的定义可以看出，现代化渗透在社会生活的方方面面，随着现代化程度的加深，民众对政府提出了更多的要求，不仅仅局限于经济因素，公平、平等等价值观在政府履行职能过程中扮演着越来越重要的角色，这也预示着法治化建设的重要意义。
2019年10月，十九届四中全会强调，“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务”
。2020年10月，十九届五中全会再次提出，到2035年，“基本实现国家治理体系和治理能力现代化，人民平等参与、平等发展权利得到充分保障，基本建成法治国家、法治政府、法治社会”
。标示着国家治理体系和治理能力现代化成为“第五个现代化”，法治建设为其保驾护航。
法治化是现代化的内在要求。在法治轨道上推进治理现代化，是创新政府治理的重要基础
。“依法治国是推进国家治理现代化的重要内容和主要途径，而推进国家治理体系和治理能力现代化，核心是要推进国家治理法治化。”
法治化既是政府治理现代化的出发点和根本遵循，也是政府治理现代化的主要目标和具体任务。
（四）政府治理现代化
推进政府治理现代化需要科学地理解它的内涵和本质。薄贵利在《推进政府治理现代化》一文中指出政府治理现代化的本质特征是分权化、民主化、科学化和法治化，并从这四个方面详细阐述了当前问题和解决对策
。何增科在《政府治理现代化与政府治理改革》一文中提出政府治理包含有效治理和民主治理两个核心面向，并从政府治理模式、结构、机制、工具等方面探讨中国如何走向政府治理现代化
。魏淑艳等在《中国政府治理现代化：能力政府、法治与问责制的均衡发展》一文中强调政府治理现代化呼唤能力政府，但是能力政府必须辅以法治和问责制，以制约政府权力膨胀
。
结合以上对治理、政府治理、现代化概念的把握，笔者认为政府治理现代化即：在科学技术革命的冲击下，通过政府治理理念的转变、治理结构的优化、治理机制的完善、治理模式的创新和治理工具的改进，提升治理水平，提高对人民需求回应的有效性和高效性。其中，治理理念的转变表现为从一味地追求经济快速发展向提高人民幸福感、促进人的解放转变。治理结构的优化表现为合理划分中央与地方的权力等，以实现人民与治理者之间的关系更加和谐。治理机制的完善表现为政府治理过程中公民参与行为和政府政策实施行为的规则和程序更加规范化。治理模式的创新表现为政府一改以往无所不在、无所不管的“管家婆”身份，摇身扮演着公共治理的掌舵者、多元行动的协调者的角色。治理工具的改进表现为政府为实现治理目标采取的行动策略和方式的改进，比如，改革规制，将控制式的规制改为以绩效为基础的规制。