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自20世纪70年代末以来，中国进行市场化开放，构建外向型经济模式。90年代，我国沿海地区充分利用国际市场供需失衡与我国劳动力丰富的比较优势，通过发展劳动密集型制造业嵌入全球价值链。2001年入世后，由于出口壁垒减弱，我国出口快速增长，对外加工贸易迎来了高速发展期，“中国制造”享誉全球。在此期间，中间品贸易占对外贸易的比重也随之增加
。联合国商品贸易统计数据库（UN Comtrade Database）显示，1998—2019年，中国中间产品出口占总出口的比重从36．5%提升到45%，上升了近10个百分点，中国出口的中间产品占全球中间产品出口的份额也大幅上升，从1998年的2．38%上升到2019年的11．78%。中国通过出口导向战略使本国的工业生产直接面向世界市场，并通过持续引进外资扩大生产规模（见图1—1），2001—2010年我国实际利用外资额呈现稳定增长态势，进而获得规模经济和技术外溢效应，最终助推本国经济快速增长。
图1—1 中国实际利用外资额
资料来源：国家统计局。
但是，此时中国的经济发展模式也呈现出粗放型增长的特点，主要依靠扩大投资规模与劳动力投入和增加能源、原材料等物质资本消耗助推经济快速增长，技术进步或全要素生产率（total factor productivity，TFP）增长对经济增长的贡献比较低
，国民经济的发展也因此呈现出高投入、低效益、高增长、高污染的典型粗放式增长特征
。随着经济发展的不断深入，经济增长与资源、环境的矛盾越来越尖锐，无法满足经济可持续发展的要求
。嵌入全球价值链的企业以较低成本获得高质量和高技术的进口中间投入，进而导致企业丧失了自主研发创新的动力，经济增长呈现出口导向和投资拉动的特点，形成对价值链的过度依赖进而陷入“低端锁定”的困境
。国家统计局发布的进出口数据显示，2007年我国出口和净出口分别高达12180亿和2622亿美元，分别约相当于GDP的34%和8%，已是典型的“出口导向型”发展方式
。
2007年美国的次贷危机引发了全球的经济波动，严峻的国际形势与传统的经济发展模式使中国陷入了进退维谷的处境。我国过去主要是靠投资和出口拉动经济增长，消费长期不足。投资与消费的比例失衡导致部分行业生产能力过剩，进而影响产业结构优化调整及居民整体生活质量的提升。消费率的持续下降，还对扩大内需造成严重制约，使经济增长对出口的依赖程度不断提高
。在全球价值链中，外资企业通常主导着全球价值链中附加值较高的生产环节，而中国企业只能依附于跨国公司，以低端要素投入从事加工、制造等低附加值的生产活动，例如纺织、服装、皮革、玩具、五金、汽配产品、塑料制品、化学原料等，在全球价值链中处于中低端位置。同时，由于模块化生产，农业与服务业也出现了类似的垂直分工。在企业成本不断提高或新竞争者不断进入的情境下，这种原材料和市场两头在外的发展模式可能会引发严重的产业衰退，并使中国企业呈现出对国际分工的依附性。从经典的苹果手机案例看，中国承接苹果公司的加工组装环节，但实际获得的增加值收益仅占产品总价值的2．3%
。这种市场、原料“两头在外、大进大出”的对外经济发展战略，不仅使我国在国际分工中处于产业中低端的依附地位，还使我国遭受到美元霸权的掠夺，粗放的出口导向型经济使得资金、劳动力与资源被虹吸到沿海企业的出口导向型部门，造成畸形的外向与内需相分割的“二元经济”，成为内需长期无法启动、民族企业的投资机会被外资挤占的主要原因
。
“依绩效提拔”的干部选拔任用机制是解释中央地方关系，乃至地方政府行为与治理绩效的重要理论。1978年以后中国的干部选拔任用开始具备功绩制特征，明确提出在国家公务人员制度中实行功绩制原则，在选拔、任用公务人员方面，强调公开考试、择优录用和晋升唯功的原则，注重公务人员的实绩、贡献与才能。依绩效提拔的干部选拔任用机制不仅保证了科层组织的整体性，而且是中央政府在行政分权背景下调控和引导地方政府行为的有效政策工具。现行的干部任用考核体制则是根据德（思想政治素质）、能（组织领导能力）、勤（工作作风）、绩（工作实绩）、廉（廉洁自律）来评价和选拔干部，其中的绩即政绩便成为干部任用和升迁的重要指标，也成为领导施政的指挥棒
。
在严格的政绩考核和激烈的晋升竞争作用下，为追求政绩而开展的地方政府竞争层出不穷。部分学者认为，中国地方官员之间可能存在基于经济增长业绩的“晋升标尺赛”
，甚至是“政治锦标赛”，以激励地方干部落实政令
。由于地方干部需要以绩效换取晋升，因此中央政府可以通过把政策目标纳入“竞赛”标准以保证其落实。然而“依绩效提拔”这一概念也受到了诸多挑战，即主要依据GDP增长率大小来决定地方官员仕途与中国政治体制的内核不相符
。不过，批评者也同样面临着质疑，即难以解释地方政府对于政绩的热衷以及中国长达30年的高速经济增长。为此，有学者认为中国地方官员之间可能存在某种比较宽松的基于经济增长率排序的“晋升资格赛”
。
虽然GDP政绩目标在一定程度上提高了地方官员的积极性，促进了地方的经济发展，但考核指标主要侧重增长速度和数量，对于发展质量和群众的幸福感关注不够。这使得政绩考核的指导性有所不足，考核结果同人民群众的切身感受不一致，难以凸显对高质量发展的激励作用。此外，这种考核方式有较大的片面性：一方面，GDP指标本身有其局限性，数据准确性和真实性存疑；另一方面，一些地方政府片面追求发展速度与GDP指标，或是左右逢源，或是突出个人政绩，盲目开展项目，恶性竞争，造成社会资源的浪费和环境的破坏。同时，许多地方项目因政府官员的任期约束而过于追求短期效应，缺乏前瞻性，沦为“政绩工程”，由此给地方带来不可估量的损失。
对此，习近平总书记在2013年全国组织工作会议上明确指出：干部考核“再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了”
。GDP是反映经济社会发展动态的一个“显示屏”，这个指标有其重要意义，但也有它的局限性。它不能准确地反映一个国家财富的变化，不能反映某些重要的非市场经济活动，不能全面地反映人们的福利状况等，特别是不能反映经济发展对资源环境所造成的负面影响。若将GDP视为唯一的指标，过分追求绝对数字的增加，就容易使一些官员养成急功近利、捏造“政绩”的陋习。有些地方政府官员在GDP政绩目标下，忽视经济社会的协调发展，大举借债搞“政绩工程”，不惜以破坏生态、透支资源的方式换取经济增长速度。正如习近平总书记所言，政绩考核形式应有新的时代内涵，要“把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容”
。习近平总书记强调，要加快创建和完善制度环境，协调建立高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价和政绩考核方法
。党的十九届五中全会要求，不断提高贯彻新发展理念、构建新发展格局能力和水平。为政之要，首在得人；知事识人，重在考核。
当今世界正在经历百年未有之大变局，我国发展的内外环境正发生深刻复杂的变化。我国已转向高质量发展阶段，开启全面建设社会主义现代化国家新征程。加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，推进国家治理体系和治理能力现代化，需要充分发挥政绩考核的指挥棒作用，推动形成能者上、优者奖、庸者下、劣者汰的正确导向，不断提高各级领导干部贯彻新发展理念的能力和水平。以推动高质量发展为主题，就要根据不同地区、不同层级领导班子和领导干部的职责要求，建立各有侧重、各具特色的干部考核评价指标体系。对此，中央组织部已经印发了《关于改进推动高质量发展的政绩考核的通知》，各地也根据要求完善政绩考核的要点，以畅通“有为者有位”渠道、搭牢“实干者实惠”奖台、敲响“无为者失位”警钟。
改革开放以来，我国通过粗放的出口导向型经济积极参与全球价值链分工，以原料、市场“两头在外、大进大出”的模式，面向世界市场生产，通过要素低成本、出口导向型战略实现了经济高速发展，创造了“经济增长奇迹”。我国通过发展劳动密集型制造业融入全球价值链，进而实现了对外贸易的迅速发展，使得我国的综合国力和人民生活水平大幅提高，并构建了相对完整的产业链体系，推动我国成为新的“世界工厂”和制造业中心，具备了强大的制造能力与生产能力，为全面建立以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局奠定了坚实的供需基础和制度基础。
但是，随着经济全球化进程出现新变化，依赖国际大循环的出口导向发展战略难以适应经济发展新要求，我国亟须将经济发展的动能从“出口—投资驱动模式”转向“内需—创新模式”。同时，改革开放以来形成的传统经济发展模式的一些弊端也逐渐凸显，我国在过度消耗资源与能源的粗放型发展模式下，对国外需求严重依赖，形成了原材料和市场“两头在外”的发展格局，导致供需、产业结构失衡，具有不可持续发展的固有缺陷。其一是高度重视国外市场而忽视对国内市场需求的保护与开发，这在一定程度上影响了大国经济优势的发挥；其二是总体发展格局上对国外产业处于依附状态，难以培育出核心技术和自主品牌，产业转型升级压力大；其三是相关产业受外部环境影响较大，当贸易保护主义、单边主义、霸凌主义等不确定因素增加时，我国面临的金融风险也随之增大，容易受制于人、遭遇“卡脖子”问题。这与我国有效应对国际经济风险挑战的要求不相适应，与绿色环保的目标不相适应，与改善民生的宗旨不相适应
。