第二节
严守耕地红线，坚持最严格的耕地保护制度

一、“十三五”期间落实耕地保护制度的成就

耕地是粮食生产的命根子。习近平总书记2015年对耕地保护工作做出重要指示：“耕地是我国最为宝贵的资源。我国人多地少的基本国情，决定了我们必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好，绝不能有闪失。要实行最严格的耕地保护制度，依法依规做好耕地占补平衡，规范有序推进农村土地流转，像保护大熊猫一样保护耕地。” “十三五”期间，我国执行最严格的耕地保护制度，严守18亿亩耕地红线不放松，第三次全国国土调查（以下简称“三调”）数据显示：截至2019年底，全国耕地总面积12 786.19万公顷。其中，水田3 139.20万公顷，占24.55%；水浇地3 211.48万公顷，占25.12%；旱地6 435.51万公顷，占50.33%。从全国层面看，实现了国家规划确定的耕地保有量目标 。

二、耕地保护目前存在的问题

“三调”数据显示，“二调”以来的10年间，在严格落实占补平衡的政策下，全国耕地地类共减少1.13亿亩，主要原因是农业结构调整和国土绿化，其中耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩 。孔祥斌教授通过实地调查结合统计数据，初步判断我国耕地“非粮化”率为27%，其根本原因在于种粮经济效益低 。2021年5月31日自然资源部《2020年土地例行督察发现的耕地保护重大问题典型案例》通报部分地区的耕地保护工作存在违法占用耕地和永久基本农田挖田造湖造景，地方政府非法批地，虚假整改违法建设用地应付干扰督察，补充、复垦耕地不实等问题 。

三、“十四五”时期耕地保护的行动目标与具体任务

“十四五”时期，我国要依据“三调”结果显示出的问题，科学优化空间开发保护格局，合理确定耕地保有量、永久基本农田、建设用地等空间管控指标 ，坚决守住18亿亩耕地红线，采取“长牙齿”的措施，落实最严格的耕地保护制度。

（1）实行严格的土地用途控制。一是各地区应科学规划城镇、农业、生态等不同功能的用地空间，坚持集约节约用地制度，提高土地的利用效率，充分盘活和利用闲置土地与城镇低效用土地；二是严格落实耕地保护制度，其他各业用地应该尽量不占或少占耕地，如果必须占用耕地，应通过规划调整优先占用劣质耕地；三是地方政府应严格用地审查并坚决落实耕地占补平衡制度，严禁占优补劣、占水田补旱地。

（2）采取“长牙齿”的硬措施，落实最严格的耕地保护制度。我国的土地资源呈现出总量多、人均占有量少、优质耕地少、后备资源少的“一多三少”特征。国家耕地红线是经过科学测算以确保在突发自然灾害事件时保障国家粮食安全的最小值，为保障人民根本利益，必须严守18亿亩耕地红线不动摇。一是要进一步完善耕地保护责任目标省长负责制，因地制宜探索构建“田长制”，实行党政同责、分级保护、逐级负责；二是要进一步压实地方责任，细化耕地保护责任的目标和考核要求，并且加大上级部门的考核力度，及时发现问题并予以解决；三是要强化科技支撑，运用先进的技术手段动态掌握耕地的变动情况，并对相关数据进行科学研判，进而为相关政策的制定和耕地管理的进一步深化提供科学依据；四是要大范围开展耕地保护知识的宣传活动，提高各地区民众，尤其是耕地使用者对保护耕地必要性的认知以及将其转化为自觉的实际行动的积极性。

（3）坚决遏制耕地“非农化”，防止“非粮化”。首先，强化制度保障是遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”的重要保障。《中华人民共和国土地管理法》规定，要严格限制农用地特别是耕地转为建设用地，同时要控制耕地转为林地、草地等其他农用地，严格执行耕地“占补平衡”制度。《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》提出六个严禁：严禁违规占用耕地绿化造林；严禁超标准建设绿色通道；严禁违规占用耕地挖湖造景；严禁占用永久基本农田扩大自然保护地；严禁违规占用耕地从事非农建设；严禁违法违规批地用地。《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》指明，要明确耕地利用优先序，耕地必须首先满足粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产，同时要严格落实粮食安全省长责任制，压实粮食生产责任，坚决遏制住耕地“非粮化”增量 。其次，要全面展开耕地保护检查。各地区应对其耕地及永久基本农田保护情况进行全面检查，摸清“土地家底”，在此基础上编制规划、研判问题、及时处理。 KuA9alOQbSCZOHGLzLA1nKjNXSFxR6OP59Vc34Vh/fQNu8Yui9I9+cNkydX9eZef