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公共秩序是怎么遭到破坏的？当识别出秩序遭到破坏的根源时，才可以有针对性地设计财政制度，使其发挥建设良好公共秩序的作用。
冲击公共秩序的有外部因素和内部因素，外部因素冲击，如战争、灾难等，具有不可预知性，需要关注的是内部因素的冲击。以自由竞争为特征的市场经济发展，一方面极大地释放生产力，另一方面也对原有社会秩序和政治制度造成严重冲击。现代人在获得自由和解放的同时，也要付出沉重代价，这个代价突出表现为社会失序。市场经济发展会破坏社会秩序的原因主要基于以下三个方面。
自工业革命后，人类社会开始进入市场经济时代，这既极大地促进了经济增长，也通过商品和要素流动极大地促进了人的自由。随着以苏联为代表的计划经济实验的失败，强调发展自由竞争市场经济的思想逐渐成为很多人的共识。然而，早在1944年，波兰尼在其名著《大转型：我们时代的政治与经济起源》中就指出，市场既是一种自由的力量，也是一种野蛮的力量。如果不对这种力量加以控制，那么“一般而言，经济进步总是以社会混乱为代价的”
。在此书中，波兰尼深刻地剖析了市场发展与社会失序的关系，所提出的一系列富有创造力的概念和思想至今仍是学界研究的重要主题。
为什么市场经济发展会伤害到社会？波兰尼指出，市场经济发展分为两步，先是商品自由流动，然后是生产要素自由流动。商品自由流动可以增加人们选择的自由，并促使生产扩大。但是生产要素自由流动将产生一系列负面结果：要增加劳动力的流动性就需要增加工资的弹性、增加就业的波动，“这样才能让饥饿这条鞭子迫使人们转向劳动力市场”；要增加土地的流动性就需要将人们驱离世代居住的家园，到城市里寻找工作；要增加资本的流动性就要通过货币供给的涨落来改变收益预期，这样不可避免会对一些组织造成严重破坏。从中国近三十年狂飙突进的经济发展中，不难看到原有的社会秩序所受到的巨大冲击，例如大量国有企业职工下岗、农民被迫进入城市打工、土地不断遭到城市扩张的侵吞等等。
市场经济本质上是一种自由的力量，在这种自由力量冲击下，国家对社会的政治与经济控制势必要逐步放松，社会领域会出现多元化的利益诉求，由此会涌现大量的社会组织。面对如此众多的社会组织，原有的国家支配社会的模式会逐渐瓦解。在政府权威退出的地方，不能简单地认为由社会自我组织会自动建立良好的社会秩序，相反，它会使得社会控制碎片化。
以中国为例，在中国自鸦片战争后面临的变局中，社会组织一直处于不断的解体和重构过程中。封建社会的治理采用“皇权—士绅”双层治理形式，县以上采用皇权下郡县制治理模式，县以下采用士绅治理，即“皇权不下县”
。随着商品经济的冲击，传统的士绅社会在农村逐渐解体，农村社会面临失序的危险。中华人民共和国成立后，一度通过“党支部—村委会”双重领导形式对农村社会实行强有力的控制。改革开放后，随着市场经济发展，农民和土地流动性增强，这种双重领导形式在农村也逐渐失去原有的权威。
然而，人毕竟是群居动物，必须依托一定的社会组织才能开展他的社会活动。在国家失去一部分对社会的控制时，社会会自发组织起来，从而形成各种各样的组织形态。以我国为例，随着改革开放的深入，我国社会形态不可否认地发生了巨大变化，图1-7显示，2000年后，我国社会组织单位数和民办非企业单位数呈爆发式增长，这还未算上互联网时代以微信群、QQ群等为代表的大量的崭新准组织形式。
图1-7 1990年以来我国社会组织单位数和民办非企业单位数
资料来源：中国统计年鉴2020.北京：中国统计出版社，2021.
社会组织发展具有双重属性：一方面，它可为参与者提供保障，部分承载政府的职能，减轻政府的负担；另一方面，它又是强有力的集体行动载体，对政府权威可能造成挑战。政治学者米格代尔在《强社会与弱国家》一书中，通过对非洲社会发展事例的分析表明，大部分非洲国家的权力建制没有彻底渗透到村社管理层面，形成碎片化的社会控制局面，而这种社会控制主要掌握在各部落手里。如果出现这种局面，那么社会极易呈现为涣散且无序状态
。在中国，民国时期在上海、天津等市场经济相对活跃的地区，在政府权力频繁更迭的背景下，青帮、洪帮等黑社会势力迅速膨胀。这正说明如果政府不能有效控制社会，自然会涌现出有力量的组织来替代政府控制社会。
经济增长和技术变革通常伴随着经济学家熊彼特所说的“创造性破坏”。当一个经济体经济发展水平还比较低的时候，推动经济增长的主要动力可来自资本积累、劳动投入和技术模仿，这时经济增长的收益往往可以为大多数人分享，也就是说，增长导致共赢的结果。可是，当经济发展到较高水平时，要素投入的边际收益会递减到较低水平，此时持续的经济增长要求创新，而创新必然伴随着创造性破坏进程。在经济领域内的体现就是新技术替代旧技术、新产业替代旧产业，必然同时产生受益者和受损者，传导到社会领域就是破坏已有的社会结构，在政治领域内就是破坏已经建立起来的权力关系。这是一个打破稳定与重建秩序的过程。
随着我国经济越来越迈向技术前沿，这种创造性破坏的影响也会越来越大。而为了实现创新发展战略，我国只有积极面对这种影响，激发地方政府和微观经济主体的积极性。包括：根除为了少数人获益而征用其他人的资源、建立准入壁垒和抑制市场作用的经济制度；赋予大众和地方政府更多的资源配置权利；接受创新带来的失败风险；等等。因此，创造性破坏进程本身需要权利（包括政治权利和经济权利）进一步向地方政府和大众开放。
图1-8呈现了市场经济发展对公共秩序的冲击机制。
图1-8 市场经济发展对公共秩序的冲击
公共物品理论是财政学理论的出发点，霍布斯、休谟、斯密等都对其有论述，而对公共物品概念的系统性阐述体现在萨缪尔森的两篇论文中，其基本观点是公共物品具有两大特征：一是非排他性，指无法排除他人从公共物品中获得利益；二是非竞争性，指消费者增加的边际成本为零
。尽管萨缪尔森界定了公共物品的特征，但是马斯格雷夫、布坎南、奥斯特罗姆等学者对公共物品的内涵一直没有停止过分析，所研究的内容包括公共物品的分类、作用，以及供给的制度条件等一系列问题。
总体上看，公共物品理论比较偏重于产品的自然属性（产品包括无形产品，如国防），强调在商品交换过程中，由于市场失灵的存在，市场无法提供具有非排他性和非竞争性特征的产品，因此需要政府提供，目标在于促进市场机制的有效运行。与公共物品理论相比，公共秩序理论比较偏重于制度的社会属性，强调经济秩序是社会秩序的一个组成部分，它对经济和社会均有着根本影响，政府需要借助财政手段来实现社会有效运转，目标是实现人的全面自由发展。
需说明的是，公共物品与公共秩序并不是互斥关系，两者有一定的交集：公共物品会影响到公共秩序，甚至一些学者认为秩序本身就是公共物品
；重视公共秩序并不是否定公共物品的作用，而是强调它的秩序含义，且财政要同时重视对经济秩序与社会秩序的影响。
财政研究不同维度的差异见表1-1。
表1-1 财政研究的不同维度：公共物品与公共秩序
从公共秩序这个重要概念和重要社会现象出发，可以拓展传统财政理论的研究内涵，我姑且将之称为“现代财政理论”。现在可以比较一下传统财政理论与现代财政理论两者的理论基点不同（见图1-9和图1-10）。
图1-9 传统财政理论中财政的作用
图1-10 现代财政理论中财政的作用
图1-9呈现的是大多数财政学教科书中所阐述的财政的角色。由于市场失灵的存在，政府需要通过向家庭和企业征税来提供公共物品，在征税和提供公共物品过程中，财政会对要素市场和产品市场产生很大的影响，这是一个标准的新古典主义经济学分析框架。而图1-10呈现的是现代财政理论中财政的角色，它强调财政对经济和社会两方面的治理功能。
需强调的是，财政影响公共秩序的方向是让社会形成有活力的秩序，而不是相反。如果以冰、水、汽三种形态形容秩序的话，冰的状态是沉寂的秩序，汽的状态是紊乱的秩序，水的状态才是有活力的秩序。一个强大的国家，既要建立在强大的经济基础上，也要建立在强大的社会基础上。强大经济的表现是经济效率高和总量大，强大社会的表现是社会形成有活力的秩序。