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财政要作为国家治理的基础，仅从提供公共物品的角度分析是不够的，还要考虑财政的制度供给功能。当代主流财政学研究偏重用经济学方法研究财政对资源配置效率的影响，可称得上是“配置范式财政学”。实际上，财政学研究还存在另一个分支——“交易范式财政学”
，在该研究范式中，国家是社会成员互动的平台，财政是社会成员互动的纽带，财政与国家治理天然发生紧密联系。从“财政”一词看，它包括“财”与“政”两方面，即包括经济和政治，财政制度是政治制度的一个重要组成部分，在很多财政领域，财政起着重要的制度供给功能。
什么是制度？诺思在《制度、制度变迁与经济绩效》中，将制度定义为“制度是一个社会的博弈规则”
。什么是政治？海伍德在《政治学》这一经典教科书中，将政治定义为“政治是社会的博弈规则”
。这两个定义完全相同。也就是说，社会通过博弈形成制度的过程，就是政治运行的过程。财政作为处理公共事务的非常重要的平台，无疑最能展现社会的博弈过程和博弈结果。因此，只有把财政作为全方位影响经济、社会和政治的重要制度，才能谈及财政能够深刻地影响国家治理。
可以从非常多的角度观察到财政的制度供给功能。譬如说，预算制度表面上是对政府未来一定时期内收支计划的预测和安排，但它体现着人们在多大程度上能够影响和监督政府决策，本质上能体现人们对政府权力的限制作用；政府税收结构和税制要素的设计，不但体现着政府参与国民收入分配的过程，也能反映政府对社会各阶层利益调整的程度，或是对社会干预的程度；政府间财政关系不但反映分级预算的安排，也体现着中央政府对地方政府的权力控制。即使是在很具体的财政制度或政策设计中，也能看出财政作为规则对社会的约束和规范作用。例如，征收房地产税强制要求人们披露财产信息，内含着政府对社会的控制能力；同时由于房地产税具有良好的受益税性质，它也约束着地方政府行为，使其能为辖区居民提供更好的公共物品。
不过，制度虽然重要，但这一概念仍比较宽泛，据此很难进一步分析财政的角色。我认为，应该从制度的关键功能——增进“公共秩序”——出发，观察它与财政的联系。
什么是秩序？秩序是“符合可识别模式的重复事件或行为”
，是“引导个人一套正式和非正式的规则”
。它与诺思给出的制度的定义——“社会的博弈规则”
——非常接近。制度与秩序的区别是什么？弗鲁博顿和苪切特有一段话比较好地阐述了它们之间的关系：“人类的相互交往，包括经济生活的相互交往，都依赖于某种信任。信任以一种秩序为基础。而要维护这种秩序，就要依靠各种禁止不可预见行为和机会主义行为的规则，人们称这些规则为‘制度’。”
因此可以说，制度是秩序的保障，秩序是制度运行的结果。
秩序的重要性在于两点：一是它是人的基本需要。卢梭指出，社会秩序是“作为为其他一切权利提供了基础的一项神圣权利”
，并认为它与自由同样具有最高的价值。二是它是经济和社会运行的基础。秩序意味着信赖和合作，当社会失去秩序时，信赖和合作就会被瓦解，交易成本将迅速上升，劳动分工将难以为继，经济效率会下降。诺思等在《暴力与社会秩序》一书中指出，当秩序占据主导地位时，人们就可以预见未来，从而能更好地和他人合作，也能对自己冒险从事创新性试验感到自信
。秩序是在人与人的互动中产生的，它天然地具有公共性。
制度经济学认为，制度的关键功能是增进秩序。制度经济学家柯武刚和史漫飞在其撰写的《制度经济学》一书中，开宗明义就说：“公共政策的中心功能应当是支持和增强社会秩序和经济秩序。”
他们将所有的公共政策称为秩序政策。财政社会学的开拓者熊彼特有一句很有名的话：“一旦税收成为事实，它就好像一柄把手，社会力量可以握住它，从而改变社会结构。”
显然，这些判断均是将财政作为一个巨大的制度集合来看待的。
现代经济学已经充分认识到，制度的好坏对经济表现具有重要作用。实际上，制度与经济表现之间，存在秩序这一关键因素。制度可简单定义为规则，而秩序则是一套关于行为和事件的模式。制度与秩序有密切关系，制度的关键功能是影响秩序的演变方向，但是不能说秩序的形成完全来自制度，文化、信仰、政策等因素都可影响秩序。秩序分为私人秩序和公共秩序，私人秩序属于私人内部的事情，不属于本章的研究范畴。公共秩序是为维护社会公共生活所必需的秩序，也称为社会秩序。它的基本内涵可概括为三个方面：一定社会结构的相对稳定；各种社会规范的正常实施；把无序和冲突控制在一定范围。
公共秩序是人的理性和自身自发性共同作用的结果，但是仅靠个体的理性和自发性无法保证公共秩序的稳定。原因是随着社会复杂性的增加，社会冲突风险、不确定性风险会增大，为了保证经济增长和社会秩序稳定，政府活动的范围会不断扩大，这集中体现在财政支出规模的不断扩张上。从世界范围考察，主要发达国家财政支出占GDP比重自19世纪下半叶起经历了长达百年的大幅度上升过程。
马克思在关于国家与经济、社会关系的诸多论述中，阐述了“社会公共需要”思想。马克思将“社会需要”分为三大类：满足共同生产条件的社会需要，如公共工程；满足共同消费条件的社会需要，如教育；为共同生产条件和共同消费条件服务的社会需要，如公共管理。社会公共需要是社会需要的有机组成部分，与历史发展阶段相关，并且它会“随着新社会的发展而日益增长”
。国内财政学者在关于财政本质的争论中，也形成了“社会公共需要论”这一代表性理论
。然而，遗憾的是，目前文献对什么是社会公共需要及其实现路径等核心问题，仍缺乏深入研究。
那么，社会公共需要的构成是什么呢？什么样的需要会使得个体的需要上升到社会公共需要呢？本章认为，个体需要的主要是物质、自由、权利、秩序，对此西方自古希腊以来就有大量先哲的论述。自由和权利更多是个体需要。而物质和秩序可以上升为社会公共需要，它的表现即是公共物品和公共秩序。公共秩序具有系统性、非随机性、可理解性，对社会稳定和经济发展具有重要作用。也正因为如此，有制度经济学家认为：“公共政策的中心功能应当是支持和增强社会秩序和经济秩序”，“所有的公共政策都是秩序政策”
。
随着市场经济的发展，原有的社会共同体正在瓦解，现代人在获得自由和解放的同时，也要付出沉重代价，这个代价突出表现为社会失范和失序。市场经济会破坏秩序主要基于三方面原因：一是市场经济的发展将推动人与自然的商品化，由此将严重冲击原有社会秩序；二是市场经济的发展将使得国家对社会的控制放松，社会领域会出现多元化的利益诉求，多元利益主体博弈将导致社会控制碎片化；三是经济增长和技术变革通常伴随着熊彼特所说的“创造性破坏”进程，由此会破坏已有的社会结构
。除此之外，全球交易分工网络的扩大，实际上也给社会增加巨大不确定冲击的风险。经济发展与社会失序同步，在这样的宏大历史进程中，建设一个良性公共秩序无疑是社会公共需要，也是国家治理的核心。
财政是国家治理的基础，国家治理的核心是经济和社会，财政势必要围绕国家治理的核心目标而建设。经济运行的中心是效率，社会运行的中心是秩序，效率与秩序并不是互斥关系，合理社会秩序有助于提高经济效率。那么，秩序在中国国家治理中有多重要呢？这需要从中国实践出发进行分析。
在古代中国，秩序从来就是国家治理的第一位目标。古代中国强调以礼治国，秩序是礼的本质，所追求的是建立一种“礼治秩序”。落实在财政原则上就如《汉书·食货志》所言：“财者，帝王所以聚人守位，养成群生，奉顺天德，治国安民之本也”。在这里，财政的作用上升到历史哲学高度，财政的重要职能是促进一种公共秩序的建立和完善。有学者研究指出，在中国二十五史中，与国家治理相关的高频词是“安危”，它的出现频数远高于“富国”“变化”“无偏”“均田”等代表效率和公平的关键词
。
改革开放以来，我国逐渐由计划经济走向市场经济，国家治理的目标发生重大变化。在改革之初，国家治理以推动经济增长、实现四个现代化为主。但是随着改革的深入，我国社会发生了深刻的结构性变化，社会冲突频发，社会秩序失范的现象屡见不鲜。如果说，改革开放后近三十年时间，国家治理的重心是经济治理，以满足人们不断增加的物质需要的话，那么，当前中国国家治理的很大一部分精力要集中在社会和政治治理，以满足人们建立和谐有序的社会秩序需要。“稳定压倒一切”和“构建社会主义和谐社会”这两个重要官方话语，生动地体现了国家治理对秩序的重视。
实际上，自进入改革开放时期始，中国不可避免地经历市场经济发展对公共秩序的三大冲击：人与自然商品化、社会控制放松、创造性破坏。同时，从计划经济向市场经济转轨的中国，也不可避免地产生巨大的转轨成本和改革成本。而要维护公共秩序就需要财政负担一系列成本，建立起社会防护网。当然，本章所指财政对公共秩序的作用，既包括被动维护一面，也包括主动建设一面，这将在下文逐渐展开分析。