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所谓财政，“财”为政府收支，“政”为政府收支的治理，财政就是政府收支及其治理
。我们随时在享用政府提供的公共物品，如公路、公园、治安、义务教育等。也随时在交税，如收入要交个人所得税，购买商品时商品中含有间接税。可以说财政活动无处不在，我们每天都会接触到它。
2013年11月，党的十八届三中全会关于财政制度建设方向提出了一个关键点：“建立现代财政制度”。之后在党的数个重要文献，如党的十九大报告和“十四五”规划中，多次强调要“加快建立现代财政制度”。为什么要在这个历史节点上强调“建立现代财政制度”？回顾新中国的历史，关于财政目标的定位经历了两个重要阶段：20世纪90年代中期以前，强调的是“建设财政”；90年代中期以后，强调的是“公共财政”。建设财政是伴随着计划经济而确定的财政制度建设方向，强调财政要为经济增长服务；公共财政是伴随着社会主义市场经济逐步确立而确定的财政制度建设方向，强调财政为市场经济提供好公共物品和公共服务，即所谓“聚众人之财办众人之事”。这两个提法均强调财政的经济功能，而忽视财政的政治功能，忽视财政与国家治理的密切联系。当前，中国改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”。为推动改革目标的实现，推动中国建设社会主义现代化强国目标的实现，财政制度就要随之向建立现代财政制度方向迈进。
如何建立现代财政制度？这个问题吸引了学界和财税实践部门的极大关注。建立现代财政制度是一个系统性工程，它需要理论创新、规律把握、问题剖析和制度建设四者的结合。在研究现代财政制度之前，让我们先给中国财政做一个画像。
先看政府收入。中国政府收入由四本预算组成，在2020年分别为：一般公共预算收入182 895亿元，政府性基金预算收入93 489亿元，国有资本经营预算收入4 778亿元，社会保险基金预算收入72 116亿元。一般公共预算收入由税收收入和非税收入组成，其规模分别是154 310亿元和28 585亿元。针对这种政府收入结构，我们会产生这样的疑问：政府收入为什么不以税收为主？税收的来源反映了什么？税制结构反映了什么问题？税收与社会治理是什么关系？政府性基金预算规模为什么这么大？社会保险基金预算收入能否满足社会保障需要？……
社会各界普遍关注中国宏观税负问题，那么我们观察一下中国宏观税收负担的变化。度量宏观税负有三种口径：小口径是税收收入占GDP的比重；中口径是财政收入占GDP的比重；大口径是政府收入占GDP的比重。1980—2020年的测算结果见图1-1
。可以看到，我国宏观税负可以大致分为三个时期：1980—1994年处于下降期，1995—2013年处于上升期，2014年后又处于下降期。针对中国税收负担变化，我们会产生这样的疑问：我国宏观税收负担是轻还是重？判断宏观税负轻重的标准是什么？政府收入规模变动的原因是什么？政府收入与国家能力建设是什么关系？……
图1-1 中国税收负担变化
资料来源：中国财政年鉴2020.北京：中国财政杂志社，2021.
政府取得财政收入后，资金都用于哪里呢？图1-2显示了我国财政一般公共预算支出中占比超过1%的部分。可以看到，我国财政资金重点用于教育、社会保障和就业、农林水事务等。那么，财政支出为什么会呈现出这种结构？财政支出要实现的目的是什么？我们是否能进一步了解财政每一项支出的具体用途？财政支出决策是谁做出的？如何判断财政支出合理与否？……
图1-2 我国财政一般公共预算支出结构（2020年）
资料来源：中国财政年鉴2020.北京：中国财政杂志社，2021.
图1-3 地方政府一般公共预算收支占全国的比重
资料来源：中国财政年鉴2020.北京：中国财政杂志社，2021.
图1-4 中央财政支出中转移支付占比
资料来源：中国财政年鉴2020.北京：中国财政杂志社，2021.
我们观察一下中央与地方财政的关系。图1-3显示了地方财政一般公共预算收入和支出分别占全国财政一般公共预算收入和支出比重的变化。可以看到，改革开放以来，地方财政支出占比一路上升，而地方财政收入占比在1994年后陡然下降，地方财政收支缺口越来越大，这中间巨大的缺口，主要靠中央对地方转移支付来解决。相应地，图1-4显示，在近年的中央财政支出中，有近70%用于对地方转移支付。那么，我们会提出这样的问题：中央与地方财政关系代表着什么？其变化的内在逻辑是什么？中央为什么要将大部分支出责任推给地方？转移支付起到了几重作用？地方政府未来财政收入的合理支柱是什么？……
最后我们观察一下地方政府财政收入结构。图1-5显示了2020年地方政府一般公共预算收入来源。可以看到，地方政府财政收入主要来自增值税、企业所得税和非税收入。针对这种财政收入结构，我们会问：地方政府行为与财政收入结构是什么关系？为什么要将增值税和企业所得税这样的流动性税基归属地方政府？地方政府非税收入占比为什么这么高？合理的地方税结构是什么？不同税种对地方政府职能发挥有什么影响？房地产税开征的难点在哪里？未来地方税建设方向是什么？……
图1-5 地方政府一般公共预算收入来源（2020年）
资料来源：中国财政年鉴2020.北京：中国财政杂志社，2021.
为什么几个简单的财政数据会引出这么多的问题？原因是，财政表面上是政府的收支活动，但背后体现着政府行为的方向、政府与市场的关系、政府与社会的关系、中央与地方的关系等等，财政与诸多问题紧密交织在一起，如果处理不当就引发政治、经济、社会危机。对此，唐朝宰相杨炎有言道：“夫财赋，邦国之大本，生民之喉命，天下理乱轻重皆由焉。”
要理解财政现象，须要从认识财政本质入手。
在经典的财政学教科书中，财政的出发点是“市场失灵”这一核心概念。即由于垄断、外部性、信息不对称和不充分、收入分配不公、经济波动等问题存在，竞争性市场无法实现帕累托效率，为此需要政府干预市场。
从市场失灵概念出发，经典财政理论认为财政的主要作用是提供公共物品。什么是公共物品呢？罗森和盖亚在其经典的《财政学》教科书中，将公共物品定义为具有非竞争性和非排他性的物品
。所谓非竞争性，是指增加一个人的消费不会增加生产成本；所谓非排他性，是指无法排除其他人的消费。私人部门不愿意提供公共物品，为此需要政府通过征税和财政支出来提供。这实际上是将财政的作用工具化。
然而，如果严格按此定义的标准来衡量公共物品，那么现实世界中几乎没有什么能称得上是纯粹的公共物品。原因在于，在纯私人物品和纯公共物品之间，存在着广阔的混合物品地带，它们都不必然由政府提供。一类混合物品是具有排他性和非竞争性的物品，也称为俱乐部物品。布坎南对此进行了深入研究，认为该类物品完全可以由私人部门提供
。另一类混合物品是具有非排他性和竞争性的物品，也称为公共池塘物品。奥斯特罗姆对此进行了深入研究，发现在很多情况下，私人自我组织完全可以克服“搭便车”问题，进而提供此类物品
。既然大多数混合物品可以由私人部门提供，并且纯公共物品又如此之少，那么以物品是否具有公共性为政府与市场划界，在逻辑上是有问题的。
由于以非排他性和非竞争性界定公共物品的概念存在问题，布坎南对公共物品给出自己的定义：“人们观察到有些物品和服务通过市场制度实现需求与供给，而另一些物品与服务则通过政治制度实现需求与供给，前者被称为私人物品，后者则被称为公共物品。”
该定义没有从物品特征角度来区分公共物品和私人物品，而从供给机制上区分。未必需要呈现非排他性和非竞争性特征，只要是市场解决不了且只能通过政治制度解决的，都可视作公共物品。但是，该定义仍是将财政的作用局限在公共物品提供上。
2013年11月，党的十八届三中全会关于财政的本质提出了一个重要论断：“财政是国家治理的基础和重要支柱”。这个论断超越了几十年来国内外流行财政学教科书对财政本质和职能的论断，可以说，是更接近财政本质的论断。这个重要论断引起了国内财政学界的广泛反响，财政学者纷纷撰文阐述它的合理性。很明显，该论断意味着“市场失灵—公共物品—财政职能”这一条传统研究财政的逻辑链是有很大缺陷的，它呼唤着财政基础理论的重大创新。
在这个论断下，有两大问题需要探讨：第一，国家治理的目标是什么？第二，财政与国家治理是什么关系？这两个问题是互相联系的，只有阐明国家治理的目标，才能确定财政与国家治理的联系，进而阐明财政制度如何促进国家治理。
第一个问题，国家治理的目标是什么？这不是个容易说清楚的问题。一些研究将民主作为治理目标，实际上民主只是国家治理的一个重要手段，世界上不少国家的综合实力没有随着民主程度上升而上升就是一个例证。更有研究者用“选举民主”代替所有民主内涵，这实际上误导了研究方向
。实际上，福山在《政府秩序与政治衰败》一书中，就用“官员负责制”代替“民主”作为国家能力的三大支柱之一，因为他认为民主只是让官员负责的手段之一，且该手段并不总是有效
。还有的研究将“法治”作为国家治理的目标
。但是国家治理不应仅有这一目标，有“法”无“治”的国家屡见不鲜。
第二个问题，财政与国家治理是什么关系？如果说，财政反映了政府资金运动过程，政府花钱的过程就是做事的过程，因此财政就是国家治理基础的话，那么，这一论断就应适用一切社会，如奴隶社会和封建社会。显然不能仅因为财政与政府花钱相关，就认为这就是理论依据。在人类历史上，随着经济、社会和政治形态的变化，曾出现多种国家治理模式，国家治理是一个随着时代诉求而变化的历史概念。特别地，“治理”作为一门学问，是伴随着全球化的到来及各国面临的挑战加剧，从20世纪90年代才开始吸引大量学者注意的。从财政学发展历程看，它分别经历了官房学时代（1727—1825年）、政治经济学时代（1825—1928年）与经济学时代（1928年至今），也就是说，财政学作为一门学问，是在人类社会临近进入自由竞争的市场经济阶段才出现的
。因此，财政与国家治理之所以能发生紧密关系，主要是在于人类社会跨入市场经济阶段后，市场经济对原有的社会秩序和政治制度产生剧烈冲击，并对国家治理不断提出新的要求和带来新的挑战。“财政作为国家治理的基础”只有放在这个大的历史变迁背景下，才能阐明财政为什么要参与国家治理，以及如何参与国家治理等问题。
财政作为“庶政之母”“邦国之本”，与国家治理和国家发展密切相关，不少国外学者意识到这一点，试图从国家发展角度，对财政的职能、研究范式、现实影响进行视野更宽的研究，这主要体现为财政社会学和新制度经济学研究。
一是财政社会学研究。20世纪早期，熊彼特等人开创了“财政社会学”，认为财政问题是社会问题、经济问题和政治问题的根源，因而强调从财政角度抓住国家的本质、形式和命运，并从财政制度变迁中洞悉社会存在和社会变化的规律
。不过，目前财政社会学尚未有一个可以被广泛接受的方法论和分析框架。
二是新制度经济学研究。20世纪60年代起，一些新制度经济学家对财政与社会、国家的联系展开一些深入研究，并提出一些重要判断。代表性研究有：以布坎南为代表的公共选择学派将经济学分析引入政治分析中，以交换的视角研究公共物品的分配和提供问题
；诺思等研究财政制度对产权形式的影响，认为统治者为应对持续的财政危机而创建产权形式是经济增长史的主线
；奥尔森、阿西莫格鲁等研究政府与社会的关系，认为财政汲取能力决定了政府的强弱，但必须建立在社会共识的基础上，由此提出“共容利益”“共识性强政府”等核心概念
。这些研究意识到财政重要的非经济职能，试图将财政问题与国家、社会、经济等问题研究联系起来，取得了一些重要成果。
在推动国家治理现代化过程中，财政制度建设是关键的一个环节。国家治理现代化包括国家治理体系完善和国家治理能力提高两大部分，而财政均对其有着重要影响：一方面，现代财政制度是国家治理体系的核心制度构成；另一方面，财政是体现政府与市场、政府与社会关系的联结点，它的运行方式体现着政府市场和社会治理能力的高低。党的十八届三中全会后，中央政府清醒地认识到，没有财政理论创新和制度变革，就不可能推进国家治理现代化。但是现行财税体制过多强调经济职能，某些方面甚至有碍于国家能力提升。正是认识到传统财政理论的局限性，国内财政学界对“现代财政制度”的提法响应强烈，并相继发表了一些研究论文。
当前主流财政学研究范式是建立在新古典主义经济学基础上的，自然将财政学研究与商品交换联系起来，这也就局限了财政研究的视野。当今世界正处于百年未有之大变局，在这个历史进程中，中国尤其强调要统筹发展与安全，实现稳增长和防风险长期均衡。公共性作为财政的本质属性，它的一举一动均影响着公共秩序，也就是影响着经济和社会秩序的建设和走向，进而影响着发展和安全问题。实际上，中国自古至今，在国家治理思想中就高度重视秩序建设问题，仅从效率或公平的经济角度构建财政制度是有其局限性的。当前为推动国家治理现代化，有必要从公共秩序视角思考现代财政制度构建问题。