自序

对从事财政研究的人来说，2013年党的十八届三中全会的召开，既是中国现代化进程中的一个历史性事件，也是改变财政研究和改革方向的一个大事件。这次会议明确提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一重要论断，并提出要“建立现代财政制度”。2017年，党的十九大报告进一步强调“加快建立现代财政制度”。2021年，“十四五”规划提出关于“建立现代财税金融体制”的若干构想。近十年来，中国财政学界不断在思考：财政推动国家治理的理论基础是什么？该建立什么样的现代财政制度？

仔细想一下，党中央提出这个论断也不稀奇。揆诸历史，财政被称为“庶政之母”“邦国之本”，在国家治理中处于核心地位。国务院原总理温家宝曾说：“一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义。”站在改革者的角度看，财政必然与国家治理的诸多方面密切相关。在传统财政学研究框架下，财政被作为一门公共经济学看待，它主要研究的是政府与市场间的经济关系，由此所建立的理论也存在较大的局限性。国家治理是“五位一体”的治理体系，政治、经济与社会，哪个不与财政有着密切关系？

学界一直为财政学究竟属不属于经济学而展开争论，我认为，学科分类只是为教育和科研的管理方便而设，社会实践本身是生动的，它的运动轨迹只受实践法则约束，哪会只在学科藩篱内活动？只要是能够更好地将实践上升到理论，只要是能够有利于实践问题解决，那么任何学科的学者都可以参与财政研究。何况，跨学科研究说不定有移步换景之妙呢。

党的十八大后，我一直围绕着“国家治理财政”与“构建现代财政制度”这两大主题展开研究，2016年主持了国家社会科学基金重大项目“现代治理框架下的中国财税体制研究”。在研究过程中，我慢慢形成“国家治理财政”论分析框架，并在这个框架下提出构建现代财政制度的一系列设想，其成果就集中在本书中。

概括而言，本书关于“国家治理财政”论的主要观点为：财政活动的出发点应从提供公共物品到增进公共秩序；以“经济有效、社会有序、政治包容”为目标可建立“国家治理财政”的基本框架；现代财政制度的职能为保护、生产和分配；国家能力的核心是市场增进能力和组织动员能力，财政对两者均发挥重要作用；财政制度设计要注重调动中央与地方两个积极性，而积极性的内涵会随着历史发展阶段而变化。

本书关于“构建现代财政制度”的主要观点为：预算制度建设要民主法治、透明高效；财政收入制度要法定统一、嵌入社会；财政支出制度要社会参与、保护社会；政府间财政关系要寓活力于秩序。涉及具体财政制度改革设计，观点为：财政事权分配要按分权与制衡相结合原则，向中央政府和县级政府两头集中；干部派遣实际上是中国特色的以人为主的转移支付；在“上下相维”治理结构中，分类转移支付可以兼顾调动地方积极性与解决政府偏好错位问题，应该在转移支付体系中给予明确定位并扩大规模；税制改革的方向是征税环节要从国民收入循环体系中下移，并增加受益性税种；可以考虑开征零售税并作为地方税；增值税分享规则应从生产地原则转为消费地原则；个人所得税改革方向是重视收入功能、发挥局部而非全局调节功能；当前房地产税改革应以中央税而非地方税为方向进行设计。

这些观点多少带有思想实验的性质，难免会有不落地的嫌疑。我深知，财政是各方利益博弈的平台，提出改革设想很容易，现实中每动一步似乎都要付出千钧之力。然而，历史前行的车轮往往缓慢而执着，当某一天我们回头看时，会猛然发现“财政史是惊心动魄的”！在中国特色社会主义进入新时代的大背景下，财政制度要不断地配合时代变局做出调整。作为研究者，我最大的乐趣是在观察现实基础上可以超越现实纠葛，在思想上推演中国特色财政理论的逻辑，并设计有助于建设社会主义现代化国家的现代财政制度。在这种时代大变局中，如果这些思想实验居然有几个落地，并且效果还不错，那就是我最开心的事了。

本书入选中国人民大学“中国式现代化研究丛书”，感谢中国人民大学和中国人民大学出版社的支持。书中部分章节是我与我的学生的合作成果，其中，第四章和第五章关于政府间财政关系研究的合作者是台航（现在全国人大常委会预算工作委员会工作），第七章关于中国税制改革逻辑研究的合作者是张兆强（现在首都经济贸易大学财政税务学院任教），感谢他们的参与研究。书稿是在我于《管理世界》《政治学研究》《社会学研究》《财贸经济》《税务研究》《财经智库》《经济社会体制比较》等期刊上发表的文章的基础上重新整理而成，感谢这些期刊及其编辑的支持。

是为序。