第三节
国家治理体系：增进公共秩序

一、公共秩序的两个增进效果：活力与稳定

国家治理是经济、社会、政治、文化和生态“五位一体”的治理体系，其中，经济、社会和政治是核心。根据前面的分析，市场经济越是发展，越是需要公共秩序做出相应调整。那么，怎么才能算是增进公共秩序呢？这主要体现在两个方面。

一是体现在秩序的活力上。市场经济天然是自由的经济。没有个人行动的自由，就无法保证商品和要素市场的自由流动，也就无法保证市场在资源配置中发挥决定作用。也正因为如此，弗里德曼指出，“市场保证了个人自由本身” 。增进公共秩序的体现之一，就是激发个人、社会组织、地方政府的活力，使其能在广泛的交易范围、广阔的社会空间里活动。

二是体现在秩序的稳定上。市场交易范围的扩大、市场分工的深入、社会组织的活跃、政府间竞争的激烈，会使得各市场参与主体信息不对称性提高，而不对称信息容易激发机会主义行为，为此，建立一个保证承诺有约束性并能强制执行的规则是非常有必要的。这需要政府对经济社会进行一系列控制，包括：控制市场自由竞争带来的无序行为，控制市场领域对社会领域的侵入，控制地方政府间的无序竞争行为。

那么，如何增进公共秩序呢？本章认为，在经济、社会和政治的治理方面，应实现三个目标：经济有效率、社会有秩序、政治能包容（见图2-2）。为实现这三个目标，经济治理上要兼顾经济增长和经济调控，社会治理上要兼顾社会保护和社会控制，政治治理上要兼顾权利开放和权威维护。下面分别进行阐述。

二、经济治理的目标：效率

为实现经济效率，经济治理要兼顾促进经济增长和进行宏观经济调控。

第一，促进经济增长。市场经济的发展使得生产力得到极大的解放，古典经济学强调自由竞争的市场经济由“看不见的手”的指引，自动会使得资源配置达到最优状态。但是在Barro等提出的内生增长理论中，强调政府生产性支出增加会促进经济增长，因此经济中实际上有一个最优的财政支出或税收规模 。而在巴泽尔提出的“国家理论”中，如果没有政府作为“第三方实施”的力量存在，市场契约将得不到有效执行，实际上经济增长也不可持续 。因此，经济增长并不是政府无为而治的结果，政府为促进经济增长，一是实行有效的财政支出和税收政策，二是作为“第三方实施”的力量，保护市场契约的执行。

第二，进行宏观经济调控。经济增长又常伴随着剧烈的经济波动，这种波动来自需求、汇率、技术等的冲击，为平滑经济波动，政府需要运用财政政策和货币政策来干预经济。因此可以说，政府进行经济治理的目标是兼顾经济增长和经济稳定。

三、社会治理的目标：秩序

由于市场经济的发展会对社会秩序造成严重冲击，因此政府在促进市场经济发展的同时，决不能旁观市场进入社会领域，让市场机制成为社会的主宰，需要采用一系列手段通过社会保护和社会控制来干预社会。

第一，政府要进行社会保护。波兰尼认为，如果放任市场机制干预社会，那么它就会导致社会的毁灭。在自发调节的市场体系所固有的威胁面前，社会要奋起保护自己，这就是这个时代历史的综合性特征，他称之为市场发展与社会保护的双向运动 。而能够对社会施加保护的最强大力量，无疑来自政府。

第二，政府要进行社会控制。社会控制是一个典型的社会学概念，它与社会秩序密切相关。完全自发的社会秩序仅存在于原始社会，进入文明社会后的人类社会，为避免“人与人的战争”状态，不可避免地需要进行社会控制。芝加哥社会学学派代表人物帕克甚至在其具有广泛影响的《社会学导论》中提出：一切社会问题最终都是社会控制问题 。社会控制有多个途径，其中国家层面的社会控制无疑居于非常重要的地位。正如米格代尔所言：国家的社会控制不只意味着国家机构对社会的渗透，也不仅仅是成功地汲取资源。它还包括为特定目标恰当地分配资源、规制人们的日常行为的能力。只有在社会控制高度集中时，一个强而有力的国家才能出现 。在市场经济冲击下，为防止社会自我组织成为政府权威的一种消解力量，政府除了要保护社会外，还要采用合理方式控制社会，以促使社会遵从一定的社会秩序。

米格代尔认为，社会控制有三个等级：初等的社会控制是服从，即政府强制性要求公众服从某种规则。中等的社会控制是参与，即政府吸引公众参与特定任务。高等的社会控制是合法性。合法性是指，让公众认同国家的游戏规则和社会控制是正确的，认同国家理念下的秩序符合民众自己的价值体系。合法性作为决定国家强度最强有力的因素，比服从和参与的范围更广泛。

不论是社会保护还是社会控制，两者的目的都是要稳定社会秩序，这是任何一个政府都要面对的现实。

四、政治治理的目标：包容

阿西莫格鲁和罗宾逊在《国家为什么会失败》一书中提出“包容性政治制度”这一核心概念，“我们把足够集权和多元化的政治制度称作包容性政治制度（inclusive political institution）。只要其中一个条件不满足，我们就把这种制度称作汲取性政治制度”。并认为只有包容性政治制度才能促进长期经济增长 。根据他们的定义，以及前文的分析，建立包容性政治的核心有以下两点：

第一，权利开放。权利开放如前文所论证的，一是政府向社会开放权利，以激发市场和社会的活力；二是中央政府向地方政府开放权利，以激发地方政府对地方事务治理的积极性。

第二，权威维护。权利越向社会和地方政府开放，越需要维护甚至强化整个政府或中央政府的权威。正像用一根绳子拴着球旋转，旋转越快，离心力越强，如果向心力不随之增大，那么球就会脱离控制。正如阿西莫格鲁和罗宾逊所言，实现一定政治集权以建立法律和秩序的制度是市场经济的基础。

图2-3呈现了国家治理体系的构成。同时在右侧框图中，也呈现了推动国家治理的重要手段，以及财政作用的相对位置。法律、经济体制、金融制度、行政制度等都会影响国家治理，财政制度是国家一系列制度的一个组成部分，它与其他各项制度一起对国家治理产生重要影响。经济导向的财政制度与国家治理导向的财政制度是有很大差异的。在图2-3中可以看到，对推动国家能力和国家治理水平的提高而言，财政制度发挥着重要支柱作用。