第二节
现代财政制度的职能：保护、生产和分配

由于政府存在促进经济发展和社会发展双重目标，因此传统意义上的财政职能要拓展，以与提高国家治理能力的目标相匹配。

一、传统财政职能的局限与现代财政职能的拓展

关于财政的职能是什么，财政学界经过了很多次争论。目前国内外广泛接受的是马斯格雷夫的“三职能”论，即财政职能是：资源配置职能、收入分配职能、经济稳定和增长职能。显然，这三个职能均是从经济角度考虑的。但如果从促进社会发展角度看，这三个职能是有很大局限性的。

制度经济学家认为，政府有三个职能：保护性职能、生产性职能和产权再分配职能 。以此判断，马斯格雷夫概括的财政三职能实际是政府三职能的一部分，仅强调财政的生产性职能和部分产权再分配职能。根据财政与经济和社会关系的分析，财政职能实际上能够体现政府的三个职能，而这恰恰是建立现代财政制度的内在职能要求。现代财政制度的职能结构见图2-1。

首先分析财政的保护性职能。国家的一个重要职能是保护公民的权利，既包括经济权利，也包括政治权利和社会权利。国家要保护公民这些权利，很多时候需要通过财政手段来实现。例如：就经济权利而言，坚持税收法定原则就意味着政府与纳税人建立稳定的契约关系，避免公权力对人民财产的肆意剥夺，本质上是对私有财产权的一种保护；就政治权利而言，公民对政治生活的参与，很多时候需要借助代议制机构来影响政府收支行为，实际上，正如英国谚语所说，“税收是代议制之母”，国会或议会最初的功能就是召开评税会议；就社会权利而言，公民享受义务教育、医疗卫生、养老保障等权利，无一不是财政的重要内容。在制度经济学家看来，捐税实际上是公民交给国家保护公共财产权和其他权利的一种费用。

其次分析财政的生产性职能。财政投资于生产，能够直接带来产出的扩大。在内生增长理论中，财政生产性支出通过为企业提供生产性服务、缓解市场拥挤、保障产权等，可以进入私人企业的生产函数，从而提高私人企业的生产率。因此，财政生产性支出对经济产出扩大有直接和间接两方面作用。

最后分析财政的产权再分配职能。国家的产权再分配有两种手段：一是政府征税和转移支付；二是直接干预私人产权的竞争基础。前者无可非议是财政职能的一部分；就后者而言，财政拥有丰富的干预私人产权的手段，如关税保护、税收优惠、财政补贴、国有企业定价等，这些政策既会改变产权分配结果，也会从一开始影响竞争基础。实际上，财政还有社会权利再分配功能，例如通过改变医疗、教育等投入的流向就可改变人们享有医疗权和教育权的程度。

二、实现现代财政职能的社会政策方向

为实现现代财政制度的三项职能，财政政策就不能仅体现在经济政策上，还应体现在社会政策上。经济政策与社会政策的区别是，经济政策关注的是稀缺资源的分配，而社会政策关注的是社会需要的满足。为充分发挥现代财政制度的职能，财政政策除应继续采用各项经济政策外，还应强调它的社会政策方向，就中国的现实而言，主要体现在以下几个方面。

一是奠定实行社会政策的制度基础。实现社会政策的前提必须是国家能够对社会实施有效控制，财政要为政府对社会的控制提供丰富的手段。以税收来说，我国税制以间接税为主，间接税的纳税人主要是企业，这使得国家仅能对企业实施有效控制，而对个人控制较弱。以个人或家庭为纳税人的主要税种是个人所得税和未来将开征的房地产税，这两大税种分别体现个人或家庭的收入和财产信息，通过对这些信息的掌握，政府可合理高效地渗入家庭这个社会细胞内部。就财政预算来说，在基层推行参与式预算，让人民参与财政预算的讨论和管理，可有效地建立政府与社会的互动关系，并化解社会风险。

二是保护人们的政治和社会权利。市场经济的发展会深刻地影响人们的生活，一部分社会组织会在冲击下削弱和涣散，另一部分社会组织会形成和崛起，不同阶层的政治和社会权利随之受到影响。在此背景下，财政要积极有为地保护人们的政治和社会权利。例如：通过社会保障支出保护弱势群体的生存权，通过合理安排教育支出保障人们受教育的权利，通过环境保护支出保护生存环境，乃至通过推行税收法定原则、推行参与式预算保障人们的参政权。

三是要促进社会公正。传统财政职能强调财政的收入分配职能，实际上，仅就经济意义而言，收入分配也只是部分地体现人们的经济平等状况，除了收入分配之外，公共服务分配、税负分配、财富分配都会影响人们之间的经济平等。个人所得税、转移支付、就业政策、公共服务支出、间接税、财产税等一系列财政政策对这四种分配均会产生较大的影响。从社会意义上看，经济平等仅体现社会公正的一个侧面，同时还要体现人们的政治权利和社会权利相对平等。财政预算制度、社会保障制度、财政收支制度等都会深刻地影响人们的政治权利和社会权利。因此财政政策既要推动经济公平，也要推动政治权利和社会权利公平。

三、现代财政理论与传统财政理论的研究范畴比较

至此，我粗略勾勒出现代财政理论的基本框架，将它与传统财政理论做比较，两者的区别有以下几点（见表2-2）。

一是研究的治理对象的区别。传统财政理论主要是在市场失灵背景下，研究政府如何提供公共物品以提高经济效率的问题，本质上是经济治理问题。现代财政理论并不否认经济治理的重要性，不过其进一步认识到，市场经济的发展会冲击原有的社会秩序，从保护人的生存环境、维护政府权威、激发社会活力角度考虑，政府需要保护社会、控制社会和向社会开放权利，由此需要依托现代财政制度进行社会治理。

二是财政职能的区别。传统财政理论考虑的三大财政职能是资源配置、收入分配与经济稳定和增长，它们基本属于经济职能。而现代财政理论的财政职能体现国家的职能，它包括保护性职能、生产性职能和产权再分配职能。

三是财政政策属性的区别。从各项财政政策的属性看，传统财政理论强调的财政政策基本属于经济政策，而现代财政理论强调的财政政策既包括经济政策，也包括社会政策。

四是财政嵌入范围的区别。制度需要嵌入一定的经济和社会环境才能得以运行，其嵌入范围越深、越广，制度发挥的效力越大。从嵌入范围看，传统财政理论强调财政嵌入经济之中，而现代财政理论不但要求财政制度嵌入经济中，还要嵌入社会中。财政嵌入社会一方面更能让税收、预算等制度安排发挥社会契约精神；另一方面更能让国家实现社会控制，避免社会秩序出现混乱。

五是财政目标的区别。传统财政理论源自市场失灵，财政目标自然是市场机制的有效运行。而现代财政理论是基于满足社会公共需要的，财政的目标是经济发展和社会有序。