第一节
国家能力两大支柱及其与财政的关系

一、什么是国家能力？

国家治理依赖于国家能力的支持，因此在政治学和经济学的文献中常见到关于国家能力的阐述。国家能力的概念原型最早出现在社会学家和政治学家的著作中，随着20世纪下半叶制度经济学的蓬勃发展，国家在经济中的作用得到了广泛的重视，国家能力也理所当然地被纳入了经济学的研究范围。

关于国家能力的内涵，学术界其实并无一致的定义。亨廷顿将“容纳变迁的能力”作为国家能力 。Besley和Persson认为国家能力是指法治能力和征税能力 。Cornick将国家能力归纳为技术能力、组织能力和政治能力三类 。Acemoglu等把政府的基础设施提供能力作为国家能力 。米格代尔认为国家能力是“国家通过种种计划、政策和行动实现其领导人所寻求的社会变化的能力” 。王绍光和胡鞍钢认为“国家能力是国家将自己的意志、目标转化为现实的能力” 。王仲伟和胡伟在综述各种关于国家能力的理论后，认为国家能力就是“国家实现其宏观愿景的能力” 。这个定义比较宽泛，容易为各方接受，但不足之处是缺乏具体所指。

更具体地分析，国家能力要怎样展现，才能实现国家发展“宏观愿景”呢？吕冰洋在综合文献分析基础上，提出国家能力其实体现在两点：一是如何培育经济体的内生发展能力，即通过制度创设和机制设计，使得社会能够自发性地参与到财富创造中，这可称为市场增进能力；二是国家能够集中资源来采取那些具有公共性、规模性和长远性的活动，以实现国家发展目标或稳定公共秩序，这可以称得上是组织动员能力 。

本章综合一些重要文献研究认为，国家能力有两大支柱：市场增进能力和组织动员能力。

二、国家能力支柱之一：市场增进能力

市场经济是配置资源最有效的方式，如果政府能够增进市场的功能，那么一个经济体必定是充满活力的，因此，国家能力支柱之一是市场增进能力。

对此，制度经济学家奥尔森创造出一个“强化市场型政府”（market-augmenting government）概念。他认为，经济成功有两个条件：一是要求可靠而清晰界定的权利；二是不存在任何形式的巧取豪夺。政府如果能够满足这两个条件，那么这种政府就是强化市场型政府。如他所言：“一个政府如果有足够的权力去创造和保护个人的财产权利，并且能够强制执行各种契约，与此同时，它还受到约束而无法剥夺侵犯私人权利，那么这个政府便是一个‘强化市场型政府’” 。

为提高市场增进能力，政府应做到三点：

一是公共物品提供。在一些领域，市场存在失灵已是经济学界的共识，对此，政府应提供公共物品弥补市场失灵。这是经典财政学所强调的，在此不再赘述。

二是法律保护。市场经济是自由的经济，包括商品流动的自由和生产要素流动的自由。在自由经济中，政府要保证交易活动能够正常进行，市场活动不会被偷窃、抢劫、违约等中断，需要政府对正常的市场活动予以法律保护。在制度经济学看来，国家相当于在市场交易活动背后的“第三方”，因为如果没有国家的法律保护，交易双方无法产生稳定的预期，交易活动就会中止。并且，随着市场交易范围的扩大和纵向一体化程度的加深，国家的法律保护能力要随之加强 。

三是权利开放。市场经济是弥散着复杂信息、广泛分工的经济，在这样的经济中，必须激发各个经济主体的活力才能增进市场功能，也就是说，要进行权利开放。权利开放要做到两方面：一是中央政府向地方政府权利开放，激发地方政府积极参与地方事务治理的积极性；二是政府向社会权利开放，允许企业、个人和社会组织参与更多的经济和社会事务。

三、国家能力支柱之二：组织动员能力

尽管奥尔森认为政府应是“强化市场型政府”，但他没有论证政府怎样才能强化市场的功能。实际上，从人类发展历程看，市场力量越是被充分动员起来，就越是需要政府有足够的权威维持社会的稳定与市场的运转。根据前文分析，公共秩序遭到破坏实际上就是内生于市场经济发展的三大进程：人与自然的商品化、多元利益集团的兴起、创造性破坏进程的加快。因此，市场经济越是发展，越是需要政府有足够的组织动员能力以维护公共秩序。周庆智用了大量的历史材料证明，中国现代国家建构是一个不断加强权力对经济社会生活的全面渗透的过程，地方政权建设着重于两大能力建设，一是大规模汲取财税能力，二是对社会的全面主导和控制权力 。这实际上是强化国家组织动员能力的一种体现。

要提高政府的组织动员能力，政府应做到四点：

一是社会控制。罗斯较早地分析社会控制与社会秩序的关系，认为在现代社会，为避免“人与人的战争”状态，需要进行一定的社会控制 。在社会控制中，国家层面的社会控制不可缺少，只有在社会控制高度集中时，一个强而有力的国家才能出现 。实现社会控制的意义有三：避免市场经济原则侵入社会，形成资本支配下的“市场社会”；避免社会组织发展成为一种挑战政府权威的力量；能够及时应对国家层面的危机。

二是宏观调控。市场经济运行不可避免会出现经济波动，这种可能的经济波动的来源有供需失衡、外部冲击、创造性破坏、产业结构的转换等。为避免经济波动对经济和社会造成剧烈冲击，政府需要进行宏观调控。在宏观调控中，既需要动员力量，也需要控制力量，两者是辩证统一的，没有控制就谈不上动员，在动员力量后更需有效地控制力量，包括经济力量和政治力量。

三是政治集权。要提升国家的组织和控制能力，势必要求实行一定的政治集权，这实际上是近些年来一些著名学者所强调的主题。如阿西莫格鲁和罗宾逊指出，“包容性政治制度”体现在足够集权和多元化两点上，韩国和美国成功的关键不仅在于具有多元化的政治制度，而且还在于它们是足够集权和强有力的国家 。福山指出，构成政治秩序的三个重要因素之一，是国家是中央集权且等级分明的组织 。

四是财政汲取。财政收入是政府施政的保障，也是在国与国竞争中让国家能够胜出的关键。但是提高财政汲取能力并不意味着一味地提高税率，而是要让财政收入在能够支撑国家目标实现的同时，并不会增加社会对政府征税的抵触。理查德·邦尼主编的《欧洲财政国家的兴起：1200—1815年》一书指出，英国之所以能够在激烈的国际竞争中胜出，关键是英国国家税收逐渐由依赖间接税转变为越来越频繁地征收直接税，税收收入不断增长并能支撑巨大的军事开支。

实际上，从中国丰富的历史经验看，这两大支柱能力体现着国家能力几乎是不言自明的道理。财政作为联结政府与政府之间、政府与经济社会之间的重要纽带，无疑与这两大能力建设密切相关。表2-1列举了一些财政制度，呈现出它们与国家能力的关系。