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积极应对人口老龄化是一项复杂的系统工程，发展目标的实现和工作任务的推进，有赖于一套操作性强的评价指标体系，通过量化的指标，对不同时期应对人口老龄化工作状况、发展水平、支撑能力、发展效果进行全面、客观、公正的评价，找出存在的差距和问题，提出相应的对策措施，为不断改进并加强积极应对人口老龄化工作提供决策参考和行动指南。
2019年11月，中共中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，从夯实应对人口老龄化的社会财富储备，改善人口老龄化背景下的劳动力有效供给，打造高质量的为老服务和产品供给体系，强化应对人口老龄化的科技创新能力，构建养老、孝老、敬老的社会环境五个方面部署了具体工作任务，提出了22项积极应对人口老龄化评价指标（包括9个约束性指标）。这些指标涉及社会保障、养老服务、健康服务、老年宜居环境、老年教育五个维度，其中：社会保障领域指标包括基本养老保险参保率和基本医疗保险参保率；养老服务领域指标有15个之多，涵盖养老服务设施、养老服务能力、兜底性养老服务保障等多个方面；健康服务领域指标包括老年人健康管理率和医疗机构设置绿色通道；老年教育领域指标包括老年大学覆盖面和经常性参加教育活动的老年人占比。这一指标体系既能体现积极应对人口老龄化的工作状况和发展水平，更强调了积极应对人口老龄化的支撑能力，重点强调了政府的职责，为衡量、考核和推动各地区积极应对人口老龄化工作提供了抓手，也成为北京市实施积极应对人口老龄化国家战略的行动指南。
2021年12月，中共北京市委、北京市人民政府发布《北京市积极应对人口老龄化实施方案（2021年—2025年）》，该方案基于国家指标要求，结合北京市实际，制定了北京市积极应对人口老龄化能力评价指标（见表2-2），共包括保障制度、人力资源、为老服务、设施建设、科技支撑、适老环境、区域协同7个维度，29项指标。其中9项约束性指标与国家规划保持一致，具体为：基本养老保险参保率（%），基本医疗保险参保率（%），生活不能自理特困人员集中供养率（%），有集中供养意愿的特困人员集中供养率（%），老年大学覆盖面，65岁及以上老年人城乡社区规范健康管理服务率（%），新建城区、新建居住（小）区配套建设养老服务设施达标率（%），社区养老服务机构覆盖率（%），养老机构护理型养老床位占比（%）等。
表2-2 北京市积极应对人口老龄化能力评价指标
续表
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注：带★为约束性指标。
与国家指标相对照，在指标维度上，北京市增加了“区域协同”维度，在市域范围内强调了中心城区与郊区之间要建立“城郊养老协作床位”，从京津冀协同和更大的范围上则强调了“异地养老床位数”。此外，在具体指标上，北京市设立的指标比国家多7个，很多工作体现了首善标准，也体现了北京作为首都的特色。比如，在科技支撑方面，针对解决老年人生活中的数字鸿沟问题，增加了“老年人智能技术应用障碍解决方案及落实率”，与北京市老年人整体受教育程度更高，以及北京建设全球数字经济标杆城市的目标相吻合。
新中国成立后不久，我国政府就以每五年制定并实施一个战略规划的形式，推进经济社会的改革发展，但第一次制定关于老龄工作的专项规划则是在1994年。1994年国家计委、民政部等部门联合制定了《中国老龄工作七年发展纲要（1994—2000年）》，2001年国务院颁布并实施了《中国老龄事业发展“十五”计划纲要（2001—2005年）》，2006年国务院颁布并实施了《中国老龄事业发展“十一五”规划》，2011年国务院颁布并实施了《中国老龄事业发展“十二五”规划》以及《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》等专项工作规划，2017年国务院颁布并实施了《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，2019年中共中央、国务院颁布并实施了《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，从而构成了以中长期规划为指引，以五年规划为主体，以其他专题规划为补充（比如《老年教育发展规划（2016—2020年）》《“十三五”健康老龄化规划》等）的完整的老龄事业战略规划体系，形成科学制定规划、严格组织实施规划、开展监督检查和评估为一体的工作机制。
具体到北京市，《北京市“十三五”时期老龄事业发展规划》设定了12个指标，其中：养老服务领域包括设施、床位及人力3个方面，共7个指标；其他5个指标涵盖社会保障（1个）、老年优待（1个）、人均预期寿命（1个）、社会参与（2个）。2021年，北京市政府还颁发了《北京市养老服务专项规划（2021年—2035年）》，提出“建立起与北京市社会经济发展水平相当、城乡一体的精准养老服务体系”，围绕这一发展目标，设置了18个指标，包括基础设施类（设施数量、床位数量、建筑面积）、能力水平类（长期照护、医养结合）、产业发展类（社会投入、产值）以及老年人社会参与类（公益活动、文体活动）。此外，在卫生健康领域，在实施健康中国战略背景下，北京市卫生健康管理部门还通过《健康北京行动（2020—2030年）》《“健康北京2030”规划纲要》等文件，明确了预期健康寿命、居民健康素养、老年人健康管理率、综合性医院设老年医学科的比例、老年友善医疗机构建设率等指标。总体而言，这些指标的制定、实施、监督和考核都是由主管部门牵头，以开展专项工作的形式进行。
基层是国家治理的基石，基层治理更是超大城市治理体系的重要组成部分
。2019年，北京市委、市政府深化党建引领“街乡吹哨、部门报到”改革，围绕建立基层治理的应急机制、服务群众的响应机制、打通抓落实“最后一公里”工作机制，建立起以12345市民服务热线为主渠道的接诉即办机制，各区、各部门、343个街道（乡镇）、市属44家国有企业全部纳入接诉即办体系，推动了基层治理重心下移、权力下放、力量下沉。接诉即办改革在民生保障领域提出了“七有”“五性”指标体系和考核方法，对老龄事业发展的考核也纳入其中，含3项指标——每千名常住人口养老床位数、养老机构床位使用率、每万名老年人拥有养老护理员数，这一做法对于打通老龄政策落地“最后一公里”起到了积极的推动作用。然而，考核指标还比较单一，并不能涵盖老年人日常生活中直接面对的急难愁盼的主要矛盾，从实际工作的效果来看，与老年人对美好生活的期待相比，仍然存在一定差距。2021年度北京12345市民服务热线提供的主观满意度调查数据显示，近年来，人民群众对“五性”的满意度整体提升，其中对养老服务的“安全性”和“便利性”关注最高，对“公正性”相对更满意，而对“宜居性”和“多样性”的需求也非常迫切。
如何科学开展积极老龄化政策实践的监测评估一直是国际社会关注的话题。联合国人口基金会和国际助老协会始终致力于跟进《马德里老龄问题国际行动计划》执行情况的基本指标清单的形成，发布相关审查报告，推动有关政策行动的监测与评估。2014年10月1日由联合国首次发布的《全球老龄观察指数深度报告（2014）》，开发建立了一项衡量全球积极老龄化政策实践情况的工具——全球老龄观察指数，如图2-3所示。该指数旨在评估世界不同国家和地区作用于提升老年人生活质量的政策，通过衡量四个关键领域老年人的生活质量和福祉，来综合地测量老年人生活质量的整体水平。这一指标体系尽管是从老年人生活质量视角出发，但也能客观真实地反映出一个国家或地区人口老龄化的整体发展状况，体现出一个国家或地区积极应对人口老龄化的支撑能力。比如老年人的收入保障、健康状况更能直观和准确地反映出一个国家或地区实施积极应对人口老龄化工作的实际效果。利好环境则体现了敬老、孝老、养老的良好的社会氛围，体现出社会参与的状况。而能力建设指标是以老年人作为主体，从老年人就业和老年人受教育状况两方面反映老年人的权益保障情况，而不是将政府作为主体来评价政府工作效能，但也能更为突出地反映出政府的主要工作效能。
图2-3 全球老龄观察指数构成图
整体而言，对照国际社会的衡量指标，我们认为，当前北京市社会各界对人口老龄化所带来的机遇和挑战的复杂性、艰巨性、持久性的认识有待深化，社会动员、社会准备和社会共识都不足。北京市当前施用的指标侧重于对政府职责的规定，侧重于对政府主导下的积极应对人口老龄化支撑能力的评估。然而，在积极老龄观、健康老龄化国际共识的指引下，当前，除政府行政体系内“自上而下”的工作评价以外，社会评价如何？北京市的人口老龄化处于什么样的状况？在主观评价和客观的社会评价上，全社会老年人的获得感、幸福感、安全感究竟如何？积极应对人口老龄化国家战略落实得怎样？展望未来，到21世纪中叶甚至更长的时间，北京市的人口老龄化将发展到什么样的状态？从与世界城市和全国其他超大城市比较分析的角度看，北京市的人口老龄化处于什么样的格局？北京市积极应对人口老龄化的政策实践如何监测？北京作为首都，在服从和服务于积极应对人口老龄化国家战略的基础上，如何发挥表率示范作用？这些都需要坚持以人民为中心的发展理念，以老年人的需求为出发点和落脚点，应该由社会和人民来评价和检验。
北京正处在加快建设国际化城市的进程中，到2035年基本实现现代化目标之时，北京将建成国际消费中心城市、国际科技创新中心，成为世界主要科学中心和创新高地。这一时期也是北京人口老龄化加速发展时期，将从老龄社会迈入超老龄社会，宜积极参与国际社会应对人口老龄化的战略行动，与国际社会分享治理的经验与成果，也应从更长远的时间周期，远近期结合，突出工作的前瞻性，加强指标体系的设计。应对人口老龄化的指标体系应与北京建设现代化首都的目标相吻合，要考虑到2035年，远期展望到2050年。
在构建积极应对人口老龄化评价指标体系时，还必须考虑三个方面的问题：一是为积极应对人口老龄化，政府需要重点做哪些工作？二是保障这些工作顺利完成所需要的外部条件是什么？如何广泛调动家庭和社会的积极性，形成多元主体责任共担、老龄化风险梯次应对、老龄事业人人参与的新局面？三是实施效果如何？效果评价应该是社会公众的评价，而不仅仅是政府行政系统内“自上而下”的内部工作报价。应突出社会公众的广泛参与，应既包括主观的感受也包括客观的评价。
因此，北京市积极应对人口老龄化评价指标体系应该由三个部分组成，即发展水平类指标、支撑能力类指标和发展效果类指标。发展水平主要反映需要由政府主导或由政府推动的工作的执行和完成情况。支撑能力是积极应对人口老龄化发展的人力和物力基础，特别是在机构改革的背景下，需要建立健全长期稳定投入机制，包括资金投入、队伍建设等。发展效果则是从群众评价和满意度的角度来考察积极应对人口老龄化成效。结合积极应对人口老龄化战略行动的国际共识，在北京市现行适用的指标基础上进行进一步拓展和优化是必要的，也是可行的。
北京作为中国的首都，是较早进入人口老龄化的城市，经济社会基础和应对人口老龄化工作的基础都更好，各项工作在全国具有引领和示范作用。需进一步建立适合北京市情、体现北京特色的积极应对人口老龄化评价指标体系，并加强战略规划约束性指标和主要预期性指标完成情况、相关领域实施情况及主要任务的考核评估。在此基础上，需要进一步加强战略规划过程及结果考核评估，完善监测评估制度，强化对战略规划实施情况的跟踪分析。在规划实施中期和终期阶段，及时组织开展全面评估，并引入第三方评估机构提高规划评估的客观性和准确性。同时，规划实施要纳入北京市人民政府向北京市人大及其常委会汇报的议题，并接受人民政协的民主监督，广泛听取社会各界的意见。