第一节
人口老龄化的总体情况

1990年第四次全国人口普查数据显示，北京市60岁及以上老年人口为109.3万人，占总人口比例已达到10.1%，65岁及以上老年人口占总人口比例达到7.04%，按照联合国的定义，这一数据标志着北京市进入人口老龄化社会 。北京市也成为我国最早进入老龄化社会的地区之一，比全国整整提前了10年。2020年第七次全国人口普查数据显示，北京市60岁及以上老年人口总数为429.9万人，占总人口比例已达到19.6%，30年间北京市60岁及以上老年人口总量增加了320.6万人，人口老龄化率提高了9.5个百分点。人口老龄化成为贯穿首都北京经济社会发展转型和城市规划、建设、发展、治理进程的基本市情。

本节拟使用北京市统计局历年发布的《北京统计年鉴》，以及北京市卫生健康委员会发布的《北京市老龄事业发展报告》（2010年、2018—2021年）、《北京市老龄事业和养老服务发展报告（2016年—2017年）》、《北京市老年人口信息和老龄事业发展状况报告》（2006—2009年、2014—2015年）进行汇总整理和统计分析。从常住老年人口和户籍老年人口两个维度展开，重点围绕北京市老年人口规模、老龄化程度、老龄化发展速度、老年人口空间布局等方面分析当前北京市人口老龄化的基本特征。

一、老年人口的总体变化情况

（一）常住老年人口快速增长，老龄化程度持续加深

第六次全国人口普查数据显示，2010年北京市常住人口达到1961.2万人，60岁及以上常住老年人口为245.2万人，占比12.5%；65岁及以上常住老年人口为170.9万人，占比8.7%。第七次全国人口普查数据显示，2020年北京市常住人口为2189.3万人，60岁及以上常住老年人口为429.9万人，占比19.6%；65岁及以上常住老年人口为291.2万人，占比13.3%。2010—2020年十年间，60岁及以上常住老年人口增加了184.7万人，占比上升了7.1个百分点；65岁及以上常住老年人口增加了120.3万人，占比上升了4.6个百分点。60岁及以上常住老年人口增长速度快于65岁及以上老年人口增长速度（见图1-1）。

（二）户籍老年人口持续增长，老龄化程度持续加深

第六次全国人口普查数据显示，2010年北京市60岁及以上户籍老年人口为235.0万人，占户籍总人口的18.7%；65岁及以上户籍老年人口为170.5万人，占户籍总人口的13.6%。第七次全国人口普查数据显示，2020年北京市60岁及以上户籍老年人口为378.8万人 ，占户籍总人口的27.0%；65岁及以上户籍老年人口为264.5万人，占户籍总人口的18.9%。2010—2020年十年间，60岁及以上户籍老年人口增加了143.8万人，占户籍总人口的比例增长了8.3个百分点；65岁及以上户籍老年人口增加了94.0万人，占户籍总人口的比例增长了5.3个百分点。由此可见，户籍老年人口保持着快速增长态势，老龄化程度持续加深。60岁及以上户籍老年人口增长速度比65岁及以上户籍老年人口增长速度快（见图1-2）。户籍老年人口增长主要是自然增长，可以预见，“十四五”时期，随着20世纪60年代婴儿潮期间出生的人群自2020年开始进入老年期，60岁及以上户籍老年人口的增长速度还将快于65岁及以上户籍老年人口的增长速度。

资料来源：根据历年《北京统计年鉴》绘制。

注：2010年数据为第六次全国人口普查推算数，2020年数据为第七次全国人口普查推算数。

（三）随着常住老年人口规模的扩大，“同等待遇”问题进一步凸显

从全市总体情况看，2010年北京市60岁及以上常住老年人口（245.2万人）高于同期户籍老年人口（235.0万）10.2万人；2020年北京市60岁及以上常住老年人口（429.9万人）高出同期户籍老年人口（378.8万人）51.1万人。也就是说，2010—2020年十年间，北京市常住老年人口的增加值要远高于户籍老年人口的增加值，说明近十年来，在北京长期生活居住的非京籍老年人口规模进一步扩大。从增长速度上看，2010—2020年十年间，北京市60岁及以上常住老年人口占常住总人口的比例提高了7.1个百分点，而60岁及以上户籍老年人口占户籍总人口的比例提高了8.3个百分点，说明户籍人口的老龄化发展速度快于常住人口的老龄化发展速度。当前，北京市在养老服务设施和资源的配置上主要是考虑户籍老年人口的需求；京籍和非京籍老年人口在养老保障政策等方面还存在较多的差异，一直以来，就有学者和社会人士呼吁实现京籍和非京籍“同等待遇”，促进随迁老年人口的在地化融入。

资料来源：根据《北京市2014年老年人口信息和老龄事业发展状况报告》《北京市2015年老年人口信息和老龄事业发展状况报告》《北京市老龄事业发展报告（2020）》整理绘制。

二、老年人口的空间分布情况

在老年人口规模和老龄化程度快速发展的同时，北京市老年人口在空间分布上也并非均衡发展，不同行政区之间存在明显差异，并处于复杂的动态演变中。有研究认为，城市中心选择性开发、城市功能更新、乡村再空心化、老年人退休前职业类型和收入水平分化推动了大城市老龄人口的向心集聚、近域扩散、远郊集聚与空间分异 。本节将结合北京城市总体规划对功能分区的要求 ，以第六次和第七次全国人口普查数据为基础，对老年人口空间分布的特征、演变规律及其影响机制进行分析，以探讨北京市老年人口空间分布均衡化发展的实现路径。

事实上，伴随着京津冀协同发展战略的推进，北京市老年人口规模、结构及其空间分布的变化已经并将持续对北京市经济社会发展产生深刻影响。老年人口在16个区分布的不均衡，对各区功能定位的实现已经并将持续产生重要影响，进而影响首都城市战略定位的整体实现，影响“四个中心”功能和“四个服务”能力的实现，影响区域均衡发展和城乡统筹发展，影响社会化养老服务体系和老年健康服务体系的构建。

（一）常住老年人口规模由中心向外围扩散的梯次分布格局明显

2010年60岁及以上常住老年人口数量在30万~45万人之间的区域是朝阳区和海淀区，2020年增加了丰台区（47.9万人），并且朝阳区和海淀区60岁及以上常住老年人口均超过55万人。2010—2020年，东城区和西城区60岁及以上常住老年人口数量缓慢增长，城市功能拓展区60岁及以上常住老年人口数量持续增长，城市发展新区60岁及以上常住老年人口增长态势迅猛，而生态涵养区60岁及以上常住老年人口规模仍然较小（见图1-3）。

（二）常住人口老龄化率呈现“多核扩散”趋势且演化方向复杂

2010—2020年，首都功能核心区常住人口老龄化程度始终保持高位增长态势。城市功能拓展区常住人口老龄化程度呈现不同的特点，朝阳区和海淀区成为常住人口老龄化程度的“洼点”。近郊区是常住人口老龄化程度变化较大的区域，出现离心扩散的趋势。城市发展新区常住人口老龄化速度呈现下降趋势，生态涵养区常住人口老龄化速度则进一步攀升，并快于城市发展新区。

（三）户籍老年人口规模在空间分布上由“中心集聚”向“一副多点聚集”转变

2010年60岁及以上户籍老年人口数量在28万~40万人区间的区域包括西城区、朝阳区、海淀区，2020年60岁及以上户籍老年人口数量在28万~40万人区间的区域发生了明显变化。丰台区、石景山区的60岁及以上户籍老年人口占户籍总人口的比例增长迅猛，通州区成为新的老年人口快速集聚区域，同时，顺义区、房山区、大兴区、昌平区等区域的老年人口规模也保持了较为快速的增长；密云区、平谷区、延庆区、怀柔区、门头沟区的老年人口也快速增长，形成“中心—外围”“一副多点”的分布格局（见图1-4）。

（四）户籍人口老龄化率“中心集聚”和“郊区化扩散”同时存在

2010—2020年，户籍人口老龄化程度的“中心集聚”仍然明显。2020年16个区户籍老年人口占户籍总人口的比例均达到20%以上，整体进入中度老龄化阶段。城六区有三个区的老龄化程度超过30%，已经进入重度老龄化阶段（丰台区，32.8%；石景山区，32.1%；东城区，31.1%）；朝阳区（29.8%）、门头沟区（29.4%）、西城区（29.3%）的老龄化程度趋近30%，即将迈入重度老龄化阶段。同时，老龄化速度呈现出由核心区向外围逐步扩散的趋势，门头沟区的老龄化发展最快。作为“一副”的通州区以及生态涵养区中的怀柔区、平谷区、密云区的老龄化程度提高，户籍人口老龄化程度均在25%以上，与核心区相比，仅相差5个百分点左右（见图1-4）。

三、老年人口空间分布不均衡带来的多重影响

（一）京籍与非京籍老年人存在制度性不同待遇，成为首都老龄化社会治理的新挑战

近年来，年轻化的外来人口大量迁入北京市近郊区，随之带来了随迁老人的快速增长，非京籍老年群体规模和比例的增加，进一步加剧了城市老年群体利益结构的复杂化和利益分配的调处难度。北京的随迁老人以非农户籍为主，照护晚辈 、养老和务工经商是主要的流动原因 ，以经济活动为目的的老年群体规模不断壮大 。务工经商的老年流动人口为首都的经济和社会建设充当了重要的劳动力资源，尤其缓解了现有养老服务人才短缺的矛盾，但同时，由于京籍与非京籍老年人口在社会保障和社会福利上存在制度性差异，也带来了诸如年龄歧视、在地化融入难度大、社区隔阂、社会排斥等问题，给基层社会治理和稳定造成一定的压力，已经成为首都老龄化社会治理的新挑战。

当前，京籍与非京籍老年人口的不同待遇主要体现在：一是养老保障制度方面，无论是在参保准入、领取条件，还是在待遇水平、关系转移接续上，非京籍老年人都遭遇了不同程度的“制度区隔”和“门槛效应”。外地人在北京领取养老金需要满足达到法定退休年龄、累计缴费15年、在京缴费满10年三个条件。二是医疗保障方面，2020年北京市城镇职工门诊报销比例为70%~90%，住院报销比例为85%~99% ，而离北京较近的河北省2021年退休职工基金支付比例为60%，远低于北京市的报销水平 ，构成了老年人居住与迁移的主要“阻力”。三是老年人优待福利方面，京籍60周岁及以上老年人均属于优待对象，在公园、景区 、公共文化设施、公共健身体育设施、交通、就医、法律服务等方面享受免费或优先待遇 。在最低生活保障，特困人员供养，医疗、教育、住房、就业、采暖等专项救助，受灾人员救助，以及临时救助等社会救助方面保障的对象也主要是京籍居民。四是养老服务体系建设方面，北京市“政策范围内”的服务对象，是社区养老服务驿站的重点服务对象，均指向京籍老人。只有一般保障对象群体里包含了常住老年人，但是在该政策实际执行过程中，这类常住老年人享受服务的比例非常低，并且需要特别申请。五是长期照护体系建设方面，不论是海淀区正在探索的医保与商业保险有效衔接的模式，还是石景山区正在探索的强制性长期护理保险模式，在参保对象和政策享受对象上，针对的也还是北京市户籍居民及老年人。

（二）城六区老年人口过多、老龄化程度过高，直接影响到首都功能的实现

2010—2020年，城六区（特别是首都功能核心区）老年人口规模加速上升、老龄化程度加深，东城区、西城区60岁及以上户籍老年人口比例已经占到了近30%，一些街道（比如西城区白纸坊街道等）老年人口已经占到总人口的40%，但是现有的养老服务设施“小而散”，具备综合服务功能的设施服务半径过大，难以实现养老服务“一刻钟”送达。东城区千名老年人床位数缺口巨大，无法就地承载辖区内老年人的入住需求 。老龄化程度最高的区域人均床位资源却最少，且人口老龄化空间分布与养老床位资源供给不匹配的范围也进一步扩大 。

近年来，随着北京市“疏解整治促提升”专项行动的实施，一些低端功能已经疏解出去，也带走了部分生活服务性行业就业人口，反而加大了核心区养老服务人力资源供需矛盾。尽管核心区也采取了多种方式，鼓励老年人异地养老，利用互联网技术发展虚拟养老院，增加家庭养老照护床位，从而减少对养老设施和人力的依赖，但由于中心城区建设空间有限、建设成本高、腾挪能力小，靠核心区自身的能力，并不能从根本上解决供需矛盾，也不符合超大城市土地级差地租和城市经济发展的内在规律。

所以，不论是从落实北京城市总体规划，继续疏解非首都功能的角度，还是从应对人口老龄化的挑战，保持街区和社区活力、避免街区衰败的角度，完善支持政策，推动核心区老年人口向外疏解都势在必行。这既是改善核心区老年人生活品质、解决养老问题的需要，也是增强核心区首都功能的必然要求，是超大城市经济发展规律的必然要求。然而，由于老年人口就医、社保以及生活、文化习惯等方面的原因，让城区的老年人口自愿流动到其他功能区，把城市发展新区和生态涵养区的资源和空间利用起来，就必须打破现有的养老服务资源配置理念，在核心区与其他功能区之间建立利益补偿和共建共享机制，引导和带动核心区老年人口向外的梯度疏解，引导和带动城市发展新区和城市功能拓展区主动承接核心区的人口迁移。

（三）北京城市副中心（通州区）养老服务设施不足，对副中心功能的实现形成隐患

北京城市副中心承担着有序疏解非首都功能的重要使命。《北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）（2016年—2035年）》第五条明确规定，到2035年承接中心城区40万~50万常住人口疏解，形成与城市副中心战略定位、主导功能相适应的人口布局与结构，让城市副中心成为“留得住人，扎得下根”的地方。目前，部分在京部委所属高校、医院和央企总部已经分期分批疏解至副中心。第七次全国人口普查数据显示，2020年通州全区常住人口为184.02万人，与第六次全国人口普查相比，增加了65.6万人，年平均增速达到4.5%。根据《国务院关于支持北京城市副中心高质量发展的意见》的要求，北京市属行政事业单位还有约3万人将搬迁至副中心。由于医疗卫生、教育文化等配套公共设施发展相对滞后，很多在副中心就业的职工仍然需要到东城区、西城区甚至昌平区、丰台区等近郊区居住，从而加大了职住不平衡、职学不平衡的矛盾。与此同时，未来5~10年通州区将处于快速城市化进程，大量农民转成市民，乡镇改制转变成街道办事处，将面临城乡养老服务体系统筹衔接问题。由于农民的养老保障制度（养老金来源、养老方式）和城市居民不同，“村转居”过程中的农村养老问题如果不能解决好，将直接影响到城乡统筹、影响到公共服务的公平性和均等化。

（四）人口老龄化“城乡倒挂”，生态涵养区和“多点地区”对老年人口的吸引力不足

从养老服务资源空间分布来看，郊区环境好，养老机构和养老设施发展潜力大，有土地、资源的发展空间和回旋余地，投资成本相对较低，而且现有的养老机构入住率也比较低，存在闲置现象，村镇卫生院（所）“有机构无医生（护士）”的现象比较普遍，资源有潜力可挖。但正是由于郊区养老服务质量不高、服务能力不足，特别是在医疗、文化、娱乐、社会参与等方面存在短板，导致生态涵养区和“多点地区”对老年人口吸引力不足。

实际上，从目前北京市16个区的老龄化发展态势来看，前些年因为大量外来常住人口流入城六区，特别是丰台、朝阳、海淀3个区，以及通州、顺义、大兴、昌平等4个近郊区，一定程度上减缓了人口老龄化的进程。2015年以后，因为外来流入的常住人口持续减少，导致丰台、朝阳、海淀人口老龄化速度加快，所以丰台、朝阳、海淀等区也有把老年人口有序向外迁移的动力。但与此同时，一般认为，老年人口消费能力较弱，养老负担重，人口老龄化会降低一个地区的竞争力和发展潜力，降低城市发展活力，不利于长远发展。因此，这就需要出台相应的支持政策，优化养老服务资源配置，提高生态涵养区和城近郊区的承接能力和积极性，激发市场化的内在动力，促进老年人自愿迁移到城近郊区，形成人口迁移的梯度，从而优化老年人口空间布局。

四、人口老龄化的未来发展特征

“十四五”时期对全国而言，是人口老龄化从相对慢速转为相对快速的重要“变轨期”，是人口老龄化波浪式发展进程中由净增规模最低“谷”向其最高“峰”转换的阶段（见图1-5），到2033年，中国65岁及以上老年人口占总人口的比例将超过20%（见图1-6），整体进入超老龄社会。对于北京市来说，根据《北京市“十四五”时期老龄事业发展规划》，“预计到‘十四五’末，人口老龄化水平将达到24%，从轻度老龄化迈入中度老龄化。到2035年，老年人口接近700万，人口老龄化水平将超过30%，进入重度老龄化” 。转折意义同样十分突出，应当引起高度重视。

资料来源：United Nations，Department of Economic and Social Affairs，Population Division.World population prospects 2022[R].Online Edition.

从北京市人口老龄化在全国的位置来看，以60岁及以上老年人口占总人口的比例为衡量指标，“十三五”时期以来，北京市的老龄化水平始终高于全国平均水平，到2035年，预计这一趋势仍将持续，并且与全国平均水平的差距逐步扩大（见图1-7）。从中长期来看，这将在一定程度上影响到北京的城市活力和吸引力，以及可持续竞争的能力。

资料来源：United Nations，Department of Economic and Social Affairs，Population Division.World population prospects 2022：summary of results[R].UN DESA/POP/2022/TR/NO.3.

资料来源：全国数据来自United Nations，Department of Economic and Social Affairs，Population Divi sion.World population prospects 2022：summary of results[R].UN DESA/POP/2022/TR/NO.3。北京市数据根据历年《北京统计年鉴》整理，2022—2025年数据是北京市老龄委在制定《北京市“十四五”时期老龄事业发展规划》时采用的相关文件资料的估计数据。

北京作为中国的首都，各项工作都具有引领性和指向性，老龄工作也不例外。未来，随着北京市人口老龄化进程的加快以及北京市人口老龄化在全国所处的位置更加突出，北京将为我国实施积极应对人口老龄化国家战略作出更多的有益的探索与实践。 lRLe9HzV8HGDOEcVkmjK+HhaBcrd2kk+kVLlNUZmlznx1F6YEMjNk0vrewRzy6T0